CC BY
50
Инвестиционная деятельность
РАЗВИТИЕ БюДЖЕТНОГО МЕХАНИЗМА РЕГИОНАЛЬНОЙ ИНВЕСТИЦИОННОЙ
ПОЛИТИКИ
л. в. плахова,
кандидат экономических наук, доцент, заведующая кафедрой менеджмента орловский государственный институт экономики и торговли
При разработке стратегии развития региона оптимальное разграничение налогов, отвечающее интересам каждого из бюджетов, играет ключевую роль. Экономически необоснованные и социально несправедливые межбюджетные отношения дести-мулируют органы управления субъекта Федерации в части выработки и реализации региональной политики развития территориальной системы. Это особенно актуально для агропромышленных регионов в силу недостаточного уровня социально-экономического потенциала, невысоких темпов роста экономики как главной базы формирования регионального и муниципальных бюджетов.
таким образом, разный уровень развития экономики и социальной инфраструктуры регионов и муниципальных образований приводит к необходимости выравнивать бюджетные доходы и расходы по территории страны с помощью распределения и перераспределения средств между бюджетами разных уровней.
Бюджетным кодексом рФ установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов российской Федерации должны составлять не менее 50 % от суммы доходов консолидированного бюджета российской Федерации.
Воздействуя на процессы формирования межбюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, формирует пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения.
Закрепление определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства и организации экономических отношений, возникающих между ними, составляют основу механизма бюджетного регулирования. Через этот механизм федеральные, региональные и местные органы власти и управления осуществляют свои представительные и исполнительные полномочия с соблюдением требований определенной финансовой независимости
Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов — это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, которые в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих функций [1].
необходимо отметить, что полного соответствия налогового потенциала и других бюджетных доходов потребностям региональных и местных органов власти практически не встречается. Поэтому недостаток средств, как правило, приходится компенсировать за счет финансовых ресурсов вышестоящих бюджетов. кроме того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться для того, чтобы воздействовать на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких властных структур.
Между тем из двух основных функций межбюджетных отношений в последние годы в большей степени преобладает выравнивающая функция. Механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в россии посредством бюджет-
ного регионального выравнивания ориентирован на решение взаимосвязанных задач вертикальной (на разных бюджетных уровнях) и горизонтальной (на одном бюджетном уровне) сбалансированности бюджетов.
иначе говоря, этот механизм настроен на корректирование «вертикальных» диспропорций — устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. с другой — на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах.
Вертикальная несбалансированность потенциально заложена в любой модели бюджетной системы вследствие различия функций, выполняемых разными уровнями власти.
Проблема вертикальной сбалансированности бюджетов, с одной стороны, предполагает выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания населению закрепленного за ними набора обязательных государственных услуг. с другой стороны, она предполагает выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путем долевого участия разных уровней в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны. Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий между феде-
60 -50 -40 -30 -20 -
ральным центром и регионами (территориями). сокращение уровня доходов, закрепленных на постоянной основе в консолидированных бюджетах субъектов и доли налоговой составляющей — это тенденции, противоречащие задаче наиболее полной реализации принципа реальной самостоятельности бюджетов.
Горизонтальная несбалансированность проявляется, с одной стороны, в разной потребности, а с другой — в разной стоимости предоставляемых государственных услуг. Выравнивание острых горизонтальных различий важно само по себе как выражение требований социальной справедливости. Целью горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого стандартного потребления государственных услуг жителям регионов страны посредством применения единых методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам. с одной стороны, это выравнивание уровня потребления государственных услуг по территориям. с другой стороны, это выравнивание стоимости государственных услуг для каждого уровня власти (рис. 1) [2].
на риа 1 представлены данные, отражающие долю налоговых доходов и расходов субъектов Федерации в соответствующих показателях консолидированного бюджета. За период с 1998 — 2005 гг. произошла значительная концентрация налоговых доходов на федеральном уровне. доля этих доходов в консолидированном бюджете снизилась с 56,6 % в 1998 г. до 33,9 % в 2007 г. следует отметить, что в 2006 — 2007 гг. наблюдался рост налоговых поступлений в региональные бюджеты, что связано с
1,3
1,9
♦ Налоговые доходы
Расходы
^56,6
-53,1*53,4 >Г53,^54,^51 ^ 54,4^,2
, Ч-47 6»,49,5^8,1-49,2-^М9,3-50^50,8*49,5—, 48
/аа О ' 45,4 \
*44,2 43,4 Х43,5 43,4 - 40,3--Ч-^39,6-
34 *35,1 ♦ 33 _%-30,9-31,8
10--
0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Рис. 1. динамика доли налоговых доходов и расходов бюджетов субъектов рФ в консолидированном бюджете рФ
превышением темпов роста поступлений по налогам, закрепленным за региональными бюджетами, по сравнению с темпами изменений налоговых поступлений в федеральный бюджет. В структуре налоговых доходов субъектов РФ более половины налоговых поступлений обеспечивают два налога:
1) налог на прибыль организаций (42 %);
2) налог на доходы физических лиц (его доля в налоговых поступлениях в консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации выросла с 34 % в 2006 г. до 35 % в 2007 г.).
Одной из задач формирования межбюджетных отношений, определенных Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг., является укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, что обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования. В Бюджетном кодексе в полной мере не определено ни содержание, ни границы самостоятельности бюджета, отсутствует механизм его реализации. самостоятельность бюджетов во многом определяется не столько наличием собственных источников доходов бюджета каждого уровня, сколько размером и уровнем собственных доходов в объеме соответствующего бюджета. Однако необходимого уровня собственных доходов, требующегося регионам и муниципальным образованиям для нормальной жизнедеятельности, Бюджетный кодекс РФ (ни ст. 30 — 31, ни другими статьями) не гарантирует, особенно в трактовке ФЗ № 120, когда к собственным доходам отнесены безвозмездные перечисления, создавая иллюзию самостоятельности.
Подобные противоречия встречаются в тексте Бюджетного кодекса РФ довольно часто. К примеру, о какой финансовой самостоятельности региональных и муниципальных властей может идти речь, если текстом Бюджетного кодекса РФ не исключается вероятность передачи расходов с федерального бюджета на региональные, а с региональных — на местные бюджеты. стремление к продолжению процесса передачи расходов на нижестоящий уровень бюджетной системы законодательно закреплено в п. 2 ст. 85, где говорится, что по расходам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также — субъектов РФ и муниципальных образований допускается ежегодное распределение расходов между федеральным и региональными бюджетами, а также — между
региональным и местными бюджетами на основе законов о соответствующих бюджетах на очередной финансовый год. Правда, этим же пунктом предусмотрено, что ежегодное распределение расходов между бюджетами федерального и субфедерального уровней должно производиться «по согласованию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ», а между региональным и местными бюджетами — «по согласованию органа государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта РФ». Однако это добавление на счет «согласования» принципиально ничего не меняет, так как всегда оказывается реализованным в ущерб бюджету нижестоящего уровня.
Бюджетный кодекс РФ проблемы разграничения полномочий полностью не решил. сфера «совместного финансирования» остается еще слишком широкой, бюджеты территорий перегружены финансовыми обязательствами, возложенными на них вышестоящими уровнями власти без предоставления источников финансирования.
Основной проблемой в России на современном этапе развития является большой разрыв между доходами субнациональных бюджетов и объемом возложенных на них расходных полномочий. Так, доля собственных налоговых доходов территориальных бюджетов по отдельным регионам ЦФО в 2007 г. покрывала менее 15 % их расходных потребностей (табл. 1) [3]. для 2008 г. характерна та же ситуация. Проблема «необеспеченных мандатов» — т. е. несоответствие между объемом расходных обязательств субнациональных бюджетов и их доходных источников приобретает угрожающий характер. Необходимо отметить, что многочисленная группа федеральных мандатов сконцентрирована в сфере образования, здравоохранения и культуры. При этом доля поступлений из федерального бюджета на исполнение полномочий по предметам совместного ведения в ЦФО в 2008 г. по сравнению с 2007 г. значительно снижается для большинства регионов. Одновременно повышается доля расходов на осуществление полномочий по предметам совместного ведения в общих расходах регионов.
Таким образом, система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма: доходные полномочия центра и субъектов РФ не совпадают с их расходной ответственностью. дефициты в ресурсах за период 2006 — 2008 гг. в отдельных регионах ЦФО составляют от 1 до 16 % (табл. 2).
Таблица 1
Соотношение доходных источников бюджетов субъектов Российской Федерации
и расходных обязательств (по данным органов государственной власти субъектов Российской Федерации) [3]
Отношение собственных налоговых доходов (региональных налогов) к расходам на исполнение Отношение расходов на осуществление полномочий по предметам совместного ведения к общим расходам субъекта Российской Федерации, % Доля поступлений из федерального бюджета на исполнение полномочий по предметам совместного ведения, %
Регион полномочий по предметам совместного ведения (осуществляемых за счет бюджета субъекта Российской Федерации), %
2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008
Белгородская область 16,24 13,87 14,60 95,76 95,84 96,01 9,6 14,3 2,0
Брянская область 6,67 5,58 5,81 95,58 94,90 95,08 32,7 38,5 34,1
Владимирская область 12,07 8,40 8,05 94,55 93,02 92,92 28,3 31,2 29,3
Воронежская область 8,59 6,51 6,67 95,82 92,85 93,49 31,2 31,9 28,5
калужская область 10,03 9,17 8,11 61,70 57,46 56,18 16,4 29,6 22,2
костромская область 12,75 11,95 11,16 87,28 83,41 78,92 - - -
курская область 15,35 13,35 13,29 95,99 94,90 95,13 4,0 5,0 5,0
Липецкая область 7,03 5,90 6,96 97,48 95,18 92,59 5,4 9,3 4,8
Орловская область 12,69 10,15 8,99 77,46 70,56 63,81 9,2 14,2 12,8
рязанская область 10,85 10,72 10,96 96,14 93,27 93,73 18,5 19,3 11,9
тамбовская область 7,96 7,34 4,72 91,67 90,30 92,49 42,0 47,0 35,8
тверская область 154,84 164,75 167,45 6,98 5,87 5,40 1,3 1,4 1,5
тульская область 10,93 11,82 10,62 67,86 67,13 67,87 8,4 7,5 4,9
Ярославская область 24,31 22,53 32,06 61,35 56,54 45,30 15,0 21,0 11,0
г. Москва 16,68 13,90 14,73 47,36 45,94 45,25 4,7 4,1 2,8
Таблица 2
Динамика дефицита бюджета субъектов РФ [3]
Регион Дефицит (профицит) бюджета субъекта Российской Федерации, %
2006 2007 2008
Белгородская область -7,6 -9,4 -13,4
Брянская область -1,1 -6,6 -3,0
Владимирская область 3,3 -0,7 -4,2
Воронежская область 2,9 -3,2 -2,3
калужская область -10,8 -7,2 -7,1
костромская область -8,3 -8,4 -5,2
курская область 2,6 -4,2 -11,5
Липецкая область 3,5 -8,0 -2,1
Орловская область 4,2 -5,3 -7,4
рязанская область -2,7 -9,8 -11,9
тамбовская область 0,5 4,8 -7,9
тверская область 0,7 -8,8 — 10,9
тульская область -6,4 -11,0 -6,3
Ярославская область -10,0 -15,7 -9,8
г. Москва 8,8 -15,0 -15,7
Нерешенной проблемой остается неопределенность уровня бюджетного выравнивания, которая не дает возможности определиться с вертикальным распределением финансовых средств между уровнями бюджетной системы.
Неопределенность вертикального распределения обусловливает необходимость наличия феде-
ральных средств межбюджетного регулирования в ущерб собственным доходам территориальных бюджетов. В результате большая часть налоговых поступлений нестабильна и может быть перераспределена в пользу федерального центра, что служит важнейшей причиной сохранения обостренности в межбюджетных отношениях.
Рассматривая вопрос о распределении налоговых платежей в бюджет Орловской области, нельзя не отметить долгосрочной тенденции — преобладание федеральных налогов в ущерб региональных и местных налогов.
Если в 2006 г. удельный вес налоговых доходов в доходах консолидированного бюджета Орловской области составлял 74 %, то спустя год их доля увеличилась до 78,8 % (в 2007 г.). Причем удельный вес федеральных регулирующих налогов в доходах областного бюджета характеризуется высокой степенью изменчивости. Так, если в 2005 г. доля федеральных регулирующих налогов в доходах консолидированного бюджета составляла 30 %, то в 2006 г. она увеличилась до 58,2 %, а в 2007 г. — до 62,7 %.
Таким образом, получая основную часть доходов от федеральных налогов, распределяемых на временной основе через нормативы отчислений, региональные власти попадают в зависимость от федеральных органов власти. Региональные власти не обладают достаточными налоговыми полномочиями. В условиях, когда нормативы отчислений от регулирующих налогов могут быть изменены, региональные власти лишены долгосрочных стимулов наращивать собственную налоговую базу.
для оценки реализации форм бюджетного регулирования на уровне федеральный центр — субъект РФ автором предложена следующая группа показателей межбюджетных отношений:
> сальдо межуровнего обмена бюджетных средств;
> фактический процент отчислений от контингента доходов в территориальный бюджет субъекта РФ;
> условно-нормативная дотационность территориального бюджета;
> безусловная дотационность территориального бюджета;
> дотационность по взаиморасчетам территориального бюджета.
Все эти показатели имеют количественную определенность и могут быть рассчитаны как за определенный период времени, так и в динамике.
Кроме отчислений от регулирующих налогов по ежегодным нормативам, на формирование доходов бюджета субъекта РФ влияет межуровневое перераспределение бюджетных средств внутри бюджетной системы. Распределение средств по бюджетной вертикали во многом определяет состояние федеративных отношений в РФ. Обозначив основные формы бюджетного регулирования,
можно представить уравнение сальдо обмена в следующем виде:
сО = сФБ — (ОФН + БВРсф + Бссф), (1)
где сО — сальдо межуровнего обмена бюджетных средств;
сФБ — средства федерального бюджета, перечисляемые субъекту РФ; ОФН — отчисления от федеральных налогов, поступивших с территории субъекта РФ, перечисляемые в федеральный бюджет; БВРсф — средства по взаимным расчетам, передаваемые из бюджета субъекта РФ в федеральный бюджет;
Бссф — средства, перечисляемые субъектом РФ в погашение долгов по бюджетным ссудам в федеральный бюджет.
Показатель средства федерального бюджета (сФБ) определяется следующим образом:
сФБ = д + Бсс + БВРф + Бсф , (2)
где д — дотации из федерального бюджета субъекту РФ;
Бсс — субсидии и субвенции из федерального бюджета, передаваемые субъекту РФ; БВРф — средства по взаимным расчетам, передаваемые из федерального бюджета субъекту РФ; Бсф — бюджетные ссуды из федерального бюджета, перечисляемые субъекту РФ. В результате проведенного нами анализа можно сделать вывод об отрицательном значении сальдо межуровнего обмена: 2006 г. — 5 719.6 млн
руб., 2007 г--2 599,3 млн руб.
Анализ структуры встречных межбюджетных потоков (табл. 3) показал, что в 2006 г. наибольшую долю в средствах федерального бюджета составляли субсидии, передаваемые субъекту РФ (35,6 %). В 2007 г. доля субсидий в средствах федерального бюджета, перечисляемых Орловской области, увеличилась до 44 %. доля дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов уменьшилась в 2007 г. по сравнению с 2006 г. соответственно на 5,2 % и 10,5 %. Однако это не может свидетельствовать о снижении уровня дотационнос-ти региона, так как в абсолютной сумме дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности выросли в 2007 г. по сравнению с 2006г. на 181,8 млн руб. снижение доли дотаций из ФФПР связано с превышением темпов роста средств федерального бюджета, перечисляемых субъекту РФ (143,5 %), над темпами роста средств ФФПР, переданных
Орловской области в 2007 г. (119,3 %). В 2007 г. в 2,25 раза увеличилась абсолютная величина субвенций, предоставленных федеральным бюджетом, что обусловило рост их доли против 2006 г. на 7 %. таким образом, за два года структура бюджетных средств, перечисляемых из федерального бюджета, существенно изменилась в пользу субсидий и субвенций, ставших основными формами бюджетного регулирования субъектов рФ. При выделении региону субвенций и субсидий заранее известно, на какие цели они направлены. Дотации обычно целевого назначения не имеют, поскольку предназначаются для текущего выравнивания бюджетной обеспеченности региональных бюджетов.
Из территориального бюджета перечисляются, в основном, отчисления от федеральных налогов, поступивших с территории субъекта рФ. Их доля имеет тенденцию к снижению и составляет в 2007 г. 45 %. За исследуемый период значительно увеличились перечисления другим бюджетам бюджетной системы российской Федерации. В абсолютной сумме темп роста этих отчислений составил 132,2 %, а их доля в средствах бюджета субъекта рФ, перечисляемых в федеральный бюджет, повысилась на 21,6 %.
Исходя из вышеизложенного, закономерно встает вопрос о целесообразности выделения дотационному субъекту рФ дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов при наличии сопоставимого объема налоговых ресурсов, собираемых на его территории.
Вытеснение отчислений от регулирующих налогов дотациями, субсидиями и субвенциями нельзя признать рациональным, так как это закрепляет и даже усиливает зависимость экономического развития субъекта от федерального центра, не способствует более полному использованию условий его саморазвития.
По мнению автора, необходимо пересмотреть закрепление налоговых полномочий в пользу территориального бюджета Орловской области (за 2007 г. на 3,4 % от контингента доходов), что позволит субъекту рФ обеспечить достигнутый уровень исполнения собственного бюджета без привлечения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, заемных средств из федерального бюджета, тем самым сократить встречные бюджетные потоки.
Изменение процента отчислений от контингента доходов в территориальный бюджет Орловской области (табл. 4) приведет к некоторому снижению доходов федерального бюджета, но усиливает позицию территориального бюджета и сократит долю финансовой помощи из федерального бюджета.
В качестве принципов разграничения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы необходимо использовать следующие: • обеспечение экономической эффективности — за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоговые источники, налоговая база которых в наибольшей степени
Таблица 3
Структура форм бюджетного регулирования консолидированного бюджета Орловской области за 2006 — 2007 гг., %
Показатель 2006 2007
Бюджетные средства федерального бюджета, перечисляемые субъекту (сФБ) 100 100
в том числе:
Дотации бюджетам субъектов российской Федерации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности 30,9 25,7
Дотации бюджетам субъектов российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов 20,6 11,1
субсидии из федерального бюджета, передаваемые субъекту рФ 35,6 44,0
субвенции из федерального бюджета, передаваемые субъекту рФ 12,2 19,2
средства по взаимным расчетам, передаваемые из федерального бюджета субъекту рФ (БВрф) 0,6 0,04
Бюджетные ссуды из федерального бюджета, перечисляемые субъекту рФ (Бсф) - -
средства бюджета субъекта рФ, перечисляемые в федеральный бюджет 100 100
в том числе:
Отчисления от федеральных налогов, поступивших с территории субъекта рФ, перечисляемые в федеральный бюджет (ОФН) 66,7 45,5
средства по взаимным расчетам, передаваемые из бюджета субъекта рФ в федеральный бюджет (БВрсф) 32,8 54,4
средства, перечисляемые субъектом рФ в погашении долгов по бюджетным ссудам в федеральный бюджет (Бссф) 0,06 0,01
Таблица 4
Расчет оптимального процента отчислений от контингента доходов в территориальный бюджет Орловской области за 2006 — 2007 гг. тыс. руб.
Показатель 2006 2007
Отчисления от федеральных налогов, поступивших с территории субъекта РФ, перечисляемые в федеральный бюджет (ОФН) 5 848 325 3 170 862
Бюджетные ссуды из федерального бюджета (БОф) - -
дотации на поддержку по обеспечению сбалансированности бюджетов (Ц) 627 256 483 149
Контингент налоговых доходов, поступивших с территории субъекта РФ (Кд) 15 303 038 14 265 598
Фактический процент отчислений от контингента доходов в бюджет субъекта РФ (ФП) 50,6 62,4
При ОФН>Бсф удельный вес нерациональных финансовых потоков в контингенте доходов (НФП), в процентах (Бсф+д): Кдх100) 4,1 3,4
Оптимальный процент отчислений от контингента доходов в бюджет субъекта РФ (ФП+НФП) 54,7 65,8
зависит от экономической политики конкретного уровня власти;
• обеспечение социальной справедливости — налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти;
• равномерность размещения налоговой базы — чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высокий уровень бюджета должен поступать налог;
• территориальная мобильность налоговой базы — налоги, взимаемые с налоговой базы, имеющей четкую территориальную привязку, разумнее закреплять за территориальными бюджетами.
В соответствии с перечисленными принципами предлагаются следующие изменения по закреплению налоговых полномочий территориального бюджета, что будет способствовать обеспечению самофинансирования регионов.
Прежде всего необходимо закрепить за территориальными бюджетами наиболее распространенные и немобильные доходные источники — налоги на совокупный доход, акцизы, взимаемые по месту реализации продукции (на водку и ликеро-водочные изделия, на бензин и горюче-смазочные материалы), налоги на имущество, транспортный налог, налог на доходы физических лиц. Целесообразно отменить льготы по налогам, зачисляемым в региональные и муниципальные бюджеты. Речь идет о налогах на имущество организаций, на землю и о транспортном налоге. Хотя эти платежи пополняют региональные и местные бюджеты, Налоговый кодекс содержит перечень освобождений, предоставляемых на федеральном уровне. Налог на часть имущества не платят государственные монополии, учреждения уголовно-исполнительной системы.
По оценке Министерства финансов РФ, только по налогу на имущество льготы «стоят» 60 млрд руб. в год, а по мнению исполнительных органов власти регионов, они в определенной степени несут расходы на обслуживание и содержание федеральной собственности [4].
следует отметить, что целесообразно ввести налог на недвижимость физических лиц вместо существующих ныне земельного и имущественного налогов. Необходимость введения такого единого налога с 2009 г. утверждалась, в частности, в бюджетном послании Федеральному собранию РФ 2007 г. Министерство финансов РФ прогнозирует возможность введения этого налога только с 2011г., так как отсутствуют реестры недвижимости и методики ее массовой оценки.
для многих регионов актуальной проблемой является решение вопроса перехода на уплату налога на доходы физических лиц по месту жительства, а не по месту работы. Эта проблема давно волнует власти тех областей, многие жители которых получают бюджетные услуги по месту регистрации, а работают и платят подоходный налог в Москве и санкт-Петербурге. Трудности решения этого вопроса связаны с формированием оптимального по затратам порядка отслеживания перемещений граждан.
Как было показано выше, регион может иметь солидный налоговый потенциал, позволяющий перечислять в федеральный бюджет средства, соизмеримые с совокупным объемом поступлений из федерального бюджета в регион. Таким образом, дотационность способна искусственно создаваться в силу тех или иных факторов, один из которых — низкая эффективность распределения регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы. Это условно-нормативная дотационность, так как ее возникновение обусловлено действующими нормативами отчислений от
федеральных налогов в соответствующие бюджеты. Условно-нормативная дотационность может быть определена по следующей формуле:
Ь1 = (кД — ОФН): рБ, (3)
где Ь1 — степень условно-нормативной дотацион-ности;
кД — контингент доходов, поступивших с территории субъекта рФ; ОФН — отчисления от федеральных налогов, поступивших с территории субъекта рФ, перечисляемые в федеральный бюджет; рБ — собственные расходы консолидированного бюджета субъекта рФ. Условно-нормативная дотационность имеет место при Ь < 1. Она означает недостаточность собственных доходов территориального бюджета региона для покрытия фактически осуществленных из него расходов.
При наличии условно-нормативной дота-ционности можно предположить и безусловную дотационность, которая может быть определена аналогично формуле (3), но без вычета компонента ОФН:
Ь2 = кД: рБ, (4)
где Ь2 — степень безусловной дотационности.
критерий безусловной дотационности тот же — Ь2 < 1. Безусловная дотационность служит индикатором критического состояния собственной доходной базы региона, так как даже при полной мобилизации всех доходов, поступающих с его территории, недостаточно для финансирования самых необходимых мероприятий.
как вспомогательный показатель, может быть рассчитана дотационность по взаиморасчетам, путем сопоставления встречных финансовых потоков:
Ь3 = сФБ: (ОФН + БВрсф + Бссф), (5)
где Ь3 — степень дотационности по взаиморасчетам.
Показатель Ь3 является дополнительным подходом к анализу бюджетного донорства или реци-пиентства, наряду с показателем сальдо межуровне-го обмена (сО). Дотационность по взаиморасчетам имеет смысл при Ь3 > 1, т. е. когда сО > 0.
В результате проведенных расчетов получены результаты, представленные в табл. 5. Из приведенных расчетов следует, что заданные критерии дота-ционности соблюдены полностью по показателю Ь1, частично по показателю Ь2. В течение 2006 — 2007 гг. условно-нормативная дотационность имеет тенденцию к уменьшению. Это значит, что после расчета по нормативам с федеральным бюджетом собственных доходов недостаточно на финансирование расходов консолидированного бюджета. В то же время собираемых налогов и прочих доходов более чем достаточно для сбалансирования требуемых затрат по бюджетным статьям (в 2006 — 2007 гг. Ь2 > 1). с 2006 по 2007 г. Орловская область не была безусловно дотационной и не имела дотационности по взаиморасчетам. следовательно, территориальный бюджет Орловской области сохраняет резервы самодостаточного финансирования своих текущих и некоторых воспроизводственных расходов. таким образом, предположение автора об искусственно созданной дотационности территориального бюджета является обоснованным.
В результате экономическая сущность бюджетного регулирования является неэффективной. Действующая система закрепления доходов и перераспределения финансовых ресурсов ставит в невыгодное положение те субъекты рФ, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают региональные бюджетные расходы и, наоборот, во многом дают преимущество регионам, полагающимся исключительно на финансовую помощь из федерального бюджета.
На рис. 2 отражена динамика дотаций из ФФПр, выделяемых из федерального бюджета бюджету Орловской области. За исследуемый период величина дотаций из ФФПр имеет тенденцию к возрастанию «что является причиной увеличения зависимости бюджета Орловской области от финансовой помощи из федерального бюджета. При этом доля дотаций из ФФПр в расходах Орловской области снизилась в 2007 г. по сравнению с 2002 г. на 4 %, что обусловлено превышением темпов роста расходов консолидированного бюджета Орловской области над темпами роста величины дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.
Таблица 5
Показатели дотационности бюджета Орловской области
Показатель 2006 2007
Условно-нормативная дотационность (Ь1) 0,86 0,82
Безусловная дотационность (Ь2) 1,4 1,06
Дотационность по взаиморасчетам (Ь3) 0,35 0,63
0
] Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, млн. руб.
-Доля дотаций из ФФПР в расходах консолидированного бюджета Орловской областа,%
] Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание уровня бюджетыой обеспеченности, млн.руб.
-Доля дотаций из ФФПР в расходах консолидированного бюджета Орловской области,%
Рис. 2. Динамика доли дотаций из ФФПР в расходах бюджета Орловской области
1200
14
12
1000
10
8
6
4
0
На основе анализа форм бюджетного регулирования на уровне федеральный центр — субъект РФ необходимо подчеркнуть, что дотации из ФФПР на современном этапе развития межбюджетных отношений в РФ занимают центральное место в процессе бюджетного регулирования. Ситуация, при которой с ростом объемов собираемых налогов увеличивается общий объем оказания финансовой помощи, наглядно свидетельствует о негативных процессах централизации бюджетно-финансовых ресурсов.
В среднесрочной перспективе правительство продолжит совершенствовать формы бюджетного регулирования, в частности произойдет расширение каналов оказания финансовой помощи региональным бюджетам (табл. 6) [5]. Объемы и соответственно доли субсидий бюджетам субъектов РФ и бюджетам муниципальных образований будут снижаться (главным образом за счет уменьшения субсидий на софинансирование объектов капитального строительства). Это говорит о том, что размеры оказания финансовой поддержки субъектов Федерации в части реализации закрепленных за ними обязательств сократятся. При этом объемы субвенций бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований, предоставляемых для финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, делегируемых для исполнения органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного управления, значительно вырастут.
Одновременно увеличатся объемы дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В основном возрастут дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Эта мера призвана изменить наблюдавшуюся в последние годы тенденцию углубления дифференциации уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. В общем объеме финансовой помощи регионам доля средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов — основного канала поступления средств на бюджетное выравнивание — была невысока: в 2005 — 2007 гг. ее среднеарифметическая величина равна 36,8 %. В 2008 — 2010 гг. она резко вырастет (рис. 3). При этом планируется, что темпы роста дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ должны превысить темпы инфляции.
Однако главное внимание необходимо уделить процессу разграничения налоговых полномочий и рационального распределения и перераспределения последних между уровнями бюджетной системы РФ. В результате перераспределения налоговых доходов четко проявилась тенденция к их концентрации в федеральном бюджете в ущерб региональным бюджетам.
По нашему мнению, во взаимоотношениях федеральный центр — субъект РФ есть весомые основания для пересмотра единых нормативов отчислений от регулирующих доходов (прежде всего
Таблица 6
Ассигнования из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и бюджетам муниципальных образований на 2008 — 2010 гг. [5]
Показатель Ассигнования, мл рд руб. Структура, %
2008 2009 2010 2008 2009 2010
Дотации — всего 375,5 392,7 411,1 40,8 43,4 47
В том числе на выравнивание бюджетной обеспеченности 328,6 351,0 373,8 35,7 38,8 42,7
Субсидии — всего 310,7 299,1 229,5 33,8 33 26,2
В том числе на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ, бюджетные инвестиции, которые осуществляются из бюджетов субъектов РФ, и на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности субъектов РФ, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов 113,4 99,7 60,2 12,3 11 6,9
Субвенции 163,2 175,4 190,4 17,8 19,4 21,8
Иные межбюджетные трансферты 69,7 37,8 43,9 7,6 4,2 5,0
Итого 919,7 905,0 874,9 100 100 100
42,7-
%
4540353025 20 15105 0
□ Доля дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности в общем объеме трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ
2007
2008
2009
2010
Рис. 3. Доля дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в общем объеме трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов рФ
по налогу на прибыль предприятий, налогам на совокупный доход, акцизам на бензин и дизельное топливо). Прежде всего, их необходимо сделать базовыми, т. е. минимальный уровень должен быть единым и действующим на долговременной основе. Некоторое увеличение единых нормативов отчислений от регулирующих доходных источников в пользу бюджета региона позволит многим субъектам РФ обеспечить текущий уровень исполнения собственных бюджетов без привле-
чения заемных средств либо дополнительных дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ. Путем применения использованных в настоящей статье показателей дотационности бюджетов к каждому субъекту РФ возможно произвести отбор условно-дотационных регионов, чрезмерно зарегулированных по доходам. Полученный средний процент и будет служить «нижней планкой» при увеличении базовых нормативов по регулирующим налогам.
При этом сократится число дотационных регионов, претендующих на долю в ФФПР, устранятся нерациональные встречные потоки, уменьшится потребность региональных бюджетов в выделении из федерального бюджета ссуд либо дополнительных дотаций на поддержку мер по обеспеченности сбалансированности бюджетов субъектов РФ. Действительно, дотационные региональные бюджеты со слабой доходной базой, во-первых, окажутся среди меньшего количества конкурентов, а во-вторых, станут объектами более пристального внимания со стороны федерального центра, поскольку доля
финансовой помощи из федерального бюджета в их расходах вполне оправданно возрастет. В пользу этого предложения говорит то обстоятельство, что в отличие от финансовой помощи, размер которой от региональных властей не зависит, налоговые поступления тем больше, чем больше налоговая база соответствующего субъекта РФ.
Органы власти всех субъектов получат больше самостоятельности в регулировании местных бюджетов, а, следовательно, и дополнительный стимул к оздоровлению региональных финансов.
Разный уровень обеспеченности органов власти финансовыми ресурсами, разные финансовые возможности территорий предопределяют необходимость перераспределительных процессов между бюджетами. Отсутствие четких критериев применения разных форм межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов приводит к тому, что используются они, как правило, бессистемно.
Учитывая, что задача сбалансированности бюджетов — это, прежде всего, функция органов власти на каждом уровне, важно предоставить субъектам Федерации и органам местного самоуправления некоторые права в области налогообложения, не приводящие к множественности налогов и сборов.
Необходима разработка механизма стимулирования территорий к наиболее полному использованию собственного налогового потенциала и сокращению неэффективных расходов.
Российский бюджет строится от доходов, а не от расходов, как этого требуют развитый рынок, финансы и государственное хозяйство, а также вытекает из финансовой теории государственных услуг и теории налогов как цены услуг государства.
Однако для реализации такого подхода необходимо иметь достаточно развитую экономику, способную в достаточном объеме предложить доходы и другие источники для налогообложения.
Необходима увязка бюджетов территорий с экономикой территорий как по доходам, так и по расходам. Расходы на хозяйство должны составлять, на наш взгляд, одно из ведущих мест в расходах бюджетов. Это объясняется важной ролью бюджета в решении основных экономических задач в государстве. С помощью бюджетных средств создаются финансовые предпосылки для совершенствования структуры производства, роста его эффективности, ускорения темпов научно-технического прогресса; бюджетные средства позволяют осуществлять меры по охране окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов.
Стимулирование инвестиционной активности в регионах средствами налоговой политики предполагает решение трех основных задач:
1) сдерживание оттока капитала, повышение привлекательности инвестиций в основной капитал по сравнению с размещением средств в иностранных активах;
2) обеспечение структурного маневра инвестиционными ресурсами, их опережающего расширения в обрабатывающем секторе промышленности;
3) стимулирование притока прямых иностранных инвестиций, насыщенных современными производственными и организационными технологиями.
Наиболее эффективной мерой по снижению налоговой нагрузки является восстановление инвестиционной льготы по налогу на прибыль. Реализация данной меры создаст потенциал для расширения инвестиций в среднем по промышленности на 21 %, в том числе в обрабатывающих отраслях — на 23 — 24 %. Риск состоит в возможной дестабилизации бюджетов субъектов Федерации, где налог на прибыль формирует 42 % доходов.
Исключение запасов, затрат и нематериальных активов из базы налога на имущество предприятий, хотя и приведет к относительно небольшому росту инвестиционного потенциала промышленности (на 3 %), может обеспечить заметную активизацию инвестиционного процесса в конечных отраслях (машиностроение — +13 %, легкая промышленность — +16 %).
Создание новых отраслей экономики, совершенствование территориальных пропорций в размещении производительных сил требуют и централизованного инвестирования денежных средств. Высокие темпы научно-технического прогресса, особенно в ключевых отраслях экономики, не могут быть обеспечены за счет использования только финансовых ресурсов предприятий, организаций. Результаты опроса 207 предприятий Орловской области о ситуации в инвестиционной сфере показали, что в IV квартале 2007 г. основным источником финансирования инвестиций выступали собственные средства предприятий: прибыль и амортизация. И только 1?4 % предприятий отметили в качестве источника финансирования целевые государственные программы, что связано с развитием сети телерадиовещания в Орловской области.
Нехватка денежных средств в бюджетах территорий приводит к вынужденному отказу от финансирования большинства бюджетных расходов, не относящихся к сфере жизнеобеспечения. Промышленная, инвестиционная, инфраструктурная
политика зачастую осуществляется на базе неденежных расчетов, в форме предоставления налоговых кредитов, частичного списания бюджетной задолженности или проведения зачетов по взаимным финансовым обязательствам. Тактика опережающего сокращения расходов по отношению к недостаточному объему доходных поступлений способна на некоторое время смягчить проблему дефицита бюджетов, однако, на наш взгляд, в среднесрочной перспективе она породит устойчивые дисбалансы в бюджетной сфере, повлечет за собой рост задолженности по неисполненным обязательствам, подорвет базу для формирования бюджетных доходов будущих периодов.
Литература
1. Пронина Л. И. Бюджетно-налоговое законодательство и реформа федеративных отношений // Финансы. 2004. № 3. — С. 9 — 21.
2. Российская экономика в 2007 году. Тенденции и перспективы. (Вып. 29) — М.: ИЭПП, 2007. С. 657
3. Материалы круглого стола на тему «Об укреплении доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации по реализации полномочий по предметам совместного ведения российской Федерации и субъектов Российской Федерации» от 23.01.2008 //www. komfed. га.
4. ВислогузовВ., Нетреба П. Минрегион просит министерства уйти по-хорошему// Газета «Коммерсантъ» № 65(3882) от 17.04.2008.
5. Экспертное заключение на проект Федерального бюджета на 2007-2008 годы и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2010 года/ Институт экономики РАН: Центр финансово-банковских исследований/Zwww. inecon. га.
К сведению авторов и читателей
Федеральное агентство по науке и инновациям Министерства образования и науки РФ и Научная электронная библиотека eLIBRARY.RU приступили к реализации проекта «Разработка системы статистического анализа российской науки на основе данных российского индекса научного цитирования (РИНЦ)» по Федеральной целевой научно-технической программе.
В Российский индекс научного цитирования включены все издания, выпускаемые нашим издательским домом: «Финансы и кредит», «Дайджест-Финансы», «Экономический анализ: теория и практика», «Региональная экономика: теория и практика», «Национальные интересы: приоритеты и безопасность», «Международный бухгалтерский учет», «Всё для бухгалтера», «Бухгалтер и закон», «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях», «Бухгалтерский учет в издательстве и полиграфии».
РИНЦ - это многофункциональная информационная система, в которой обрабатывается библиографическая информация, аннотации и пристатейные списки цитирования из российских научных журналов. Поисковые и информационные сервисы базы данных эффективно реализуют различные виды поиска информации, анализируют и рассчитывают индексы цитирования отдельных авторов, научных коллективов и организаций, тематических направлений, импакт-факторы журналов. Авторам предоставлена возможность самостоятельно вводить и корректировать информацию о том, что, где и когда они опубликовали, используя для этой цели интерфейс Единого реестра научных публикаций. Используя систему управления ссылками, возможно без труда выходить не только на полные тексты статей, которые обрабатываются в самом РИНЦ, но и на статьи, которые цитировались в этих публикациях.
Подробная информация о проекте размещена на сайте разработчика
- www.elibrary.ru.
Уважаемые авторы и читатели!
Мы также напоминаем Вам, что электронные версии всех наших журналов доступны на сайте Научной электронной библиотеки eLIBRARY.RU.
Мы прилагаем все усилия для того, чтобы доступ к необходимой информации был максимально быстрым и простым для Вас, и надеемся, что использование современных информационных технологий сделает Вашу работу с материалами наших изданий еще более удобной!
