CC BY
77
УДК 336.22:332.14
МАЗУР Л.В. Источники расширения
налогового потенциала регионов
В статье затрагиваются актуальные вопросы формирования территориальных бюджетов, которые испытывают острый дефицит собственных доходных источников и не являются самостоятельными. Приводятся данные, показывающие, что значительно увеличилась концентрация средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной системы. Поэтому ключевым условием совершенствования системы бюджетного устройства РФ автор видит ее децентрализацию и предлагает государственную поддержку в большей степени направлять на стимулирование экономического развития регионов и в относительно меньшей степени - на пассивную финансовую помощь, что приведет к улучшению бюджетной самообеспеченности регионов, сокращению числа получателей трансфертов из ФФПР и увеличению инвестиционной составляющей расходов федерального бюджета.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, региональные бюджеты, дотацион-ность бюджетов, бюджетная асимметрия, финансовая помощь, налоги, самодостаточность, самообеспеченность.
Стержневым фактором выхода из кризисного состояния на современном этапе и обновления экономической ситуации в стране и регионах, поддержания существующего экономического роста в России являются налоги и применяемая система налогообложения.
Региональная система налогообложения привязана к потребностям обслуживаемого региона и его бюджетному потенциалу. Налогообложение (как на федеральном, так и на региональном уровнях) выступает инструментом регулирования экономических отношений и тенденций.
В настоящее время система межбюджетных отношений и налогообложения не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма. Уровень централизации в налоговой сфере (характерный, как правило, для государств унитарного типа) ведет к замедлению экономического развития территорий, прежде всего регионов-доноров, поскольку доходные
полномочия центра и субъектов РФ не совпадают с их расходной ответственностью.
Тенденция концентрации доходных источников в федеральном бюджете, проявлявшаяся в докризисные годы, позволяла федеральной власти устанавливать доходы федерального бюджета на уровне расходов, передавая исполнение внутренних государственных обязательств на нижестоящие уровни бюджетов. Бездефицитность федерального бюджета достигалась, таким образом, за счет дотационного характера формирования региональных бюджетов (рис. 1).
В период кризиса ситуация с дотаци-онностью региональных бюджетов при существенном сокращении собственных доходных источников усилилась. Так, уровень дотаций в региональных бюджетах в среднем по всем субъектам РФ превысил 50%.
Совершенно очевидно, что в этих условиях фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), независимо от методики
Рис. 1. Динамика структуры доходов региональных бюджетов за 2004-2009 годы
расчета трансфертов, просто не в состоянии стимулировать региональные органы власти к увеличению налогового потенциала своих территорий, росту собственных бюджетных доходов, сокращению до-тационности бюджетов и в конечном итоге проведению рациональной, «прозрачной» и ответственной бюджетной политики, что особенно важно в посткризисный период.
Сохранение нынешнего положения чревато снижением эффективности использования ресурсов национальной бюджетной системы, ухудшением условий для проведения социально-экономических реформ, еще большим нарастанием напряженности в отношениях между центром и регионами. Бюджетно-налоговая реформа, таким образом, необходима, ее осуществление должно основываться на качественно новом подходе к государственной финансовой политике в рамках единой стратегической программы выхода страны из кризисного состояния на стадию экономического роста.
На наш взгляд, базовыми методологическими принципами проведения этой реформы должны быть следующие:
- регламентация региональных различий формирования бюджетов субъектов РФ: учет объективных (природных, исторических, демографических и др.) и элиминирование действия субъективных (статус субъектов РФ, разница их бюджетно-налоговых потенциалов, экспорт налогов и система льготного налогообложения) факторов асимметрии федеративного устройства страны;
- децентрализация национальной бюджетной системы с законодательным устранением неопределенности доходной части и ее дисбаланса с бюджетными полномочиями на субфедеральном уровне;
- отказ от дотационных форм бюджетного регулирования с переходом к стратегии стимулирования бюджетного самообеспечения региональных бюджетов;
- расширение сферы бюджетного регулирования за счет включения в нее финансовой составляющей собственности.
Обратимся к первому из перечисленных принципов.
В настоящее время в России отчетливо сложились четыре типа налогово-бюджетных асимметрий; по статусу субъектов Федерации (неравенство федераль-
ной налоговой базы в зависимости от типа субъекта РФ), внестатусная (по разнице бюджетно-налоговых потенциалов), по налогоплательщикам (система льготного налогообложения), по экспорту налогов (перераспределение налоговых доходов между бюджетами регионов). Типология налогово-бюджетных асимметрий проявляется отнюдь не с жесткой закономерностью; на практике имеется своего рода их "перекрещивание".
Поскольку данные налогово-бюджетные асимметрии возникли как под влиянием субъективных факторов, так и объективных - природных, исторических, демографических и финансово-экономических, а также в силу различной степени действия экономического кризиса, то и методы регулирования этих асимметрий должны быть различными.
Первый, второй и четвертый типы асимметрий следует постепенно сглаживать и преодолевать с помощью формирования более совершенной системы бюджетного регулирования. При этом второй ее тип нуждается в четкой и прозрачной законодательной регламентации с целью достижения меньшей дифференциации бюджетной обеспеченности населения разных регионов с учетом фактора социального расслоения. Третий тип налогово-бюджетной асимметрии целесообразно регулировать путем совершенствования налоговой системы в результате корректировки числа юридических и физических лиц, которым могут быть предоставлены те или иные льготы по уплате налогов.
Вряд ли Россия с ее огромными внутренними различиями сможет избежать определенной асимметрии своего бюджетного устройства, однако ее следует поставить в четкие нормативные рамки. Государство, если оно хочет оставаться целостным, обязано считаться с проблемами межрегиональной асимметрии в социально-экономическом развитии и проводить политику смягчения резких различий в уровне развития регионов.
При этом речь должна идти о сглаживании не всех региональных различий, т.к. одни из них, как, например, в природных
условиях хозяйствования, вообще неустранимы, другие, например в экономически оправданной специализации регионов, и не надо выравнивать, так как они позволяют использовать преимущества территориального разделения труда, повышающего эффективность функционирования экономики. Поэтому приоритетом реальной политики выравнивания становятся различия в уровне социально-экономического развития регионов, причем опять-таки не все, а тот уровень, который в данной стране считается допустимым.
В мировой практике признаются неблагополучными те регионы, в которых среднедушевые показатели по ВВП и доходам населения, а также уровень безработицы отклоняются в худшую сторону от средних по стране на 10-15%. Для таких регионов считается оправданной помощь в рамках государственной региональной политики. Эти параметры целесообразно использовать и при оценке асимметричности бюджетного устройства России.
Другими базовыми методологическими принципами бюджетного регулирования являются децентрализация бюджетного устройства страны и стимулирование бюджетного самообеспечения регионов.
Несмотря на попытки формирования цивилизованного федеративного государства, в области межбюджетных отношений РФ остается сильно централизованным государственным образованием. Используя общепринятый в мире коэффициент бюджетной самостоятельности бюджетов субнационального уровня, можно отметить, что Россия по этому показателю занимает одно из последних мест среди федеративных государств (0,33), намного уступая Колумбии и Пакистану (соответственно 0,50 и 0,53), не говоря уже о таких странах, как Бразилия, Германия, Канада, США (соответственно 0,89, 0,79, 0,79 и 0,88).
Тенденция концентрации налоговых доходов на федеральном уровне в последние годы просматривается достаточно отчетливо. Дефициты в ресурсах при выравнивании на федеральном уровне определяются при планировании от 5 до 37%
(не считая бюджетов субъектов РФ, имеющих профицит). Значительный объем расходных полномочий не обеспечен доходными источниками, вследствие чего происходит разбалансировка бюджетов из-за диспропорций в соотношении доходного потенциала и расходных обязательств. По существу это не что иное, как передача бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. Таким образом, на практике реализуется остаточный принцип формирования нижестоящих бюджетов. Регионы испытывают острый дефицит собственных источников формирования полноценных самостоятельных территориальных бюджетов.
Высокая концентрация средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной системы значительно увеличилась. Регионы же, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, теряют значительную часть налоговых источников, что ведет к увеличению их зависимости от поступлений из федерального бюджета.
В результате экономическая сущность бюджетного регулирования в настоящее время является неэффективной, так как действующая система закрепления доходов и перераспределения финансовых ресурсов ставит в невыгодное положение те субъекты РФ, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают региональные бюджетные расходы, и, наоборот, во многом дает преимущество регионам, которые полагаются исключительно на финансовую помощь из федерального бюджета.
Поэтому ключевым условием совершенствования системы бюджетного устройства РФ является ее децентрализация. Основные направления реформирования бюджетной системы РФ должны определяться стремлением к достижению большей автономности, бездефицитности бюджетов разных уровней и относительному уменьшению межбюджетных потоков, прежде всего встречных.
Мы считаем, что государственную поддержку регионов в большей степени надлежит направлять на стимулирование их
экономического развития и в относительно меньшей степени - на пассивную финансовую помощь. Такая ориентация предполагает улучшение бюджетной самообеспеченности регионов, сокращение числа регионов - получателей трансфертов из ФФПР и увеличение инвестиционной составляющей расходов федерального бюджета.
Пересмотреть закрепление налоговых источников по уровням бюджетов целесообразно таким образом, чтобы сократить количество дотационных территорий, сузить сферу перераспределительных процессов, снизить встречные финансовые потоки с тем, чтобы каждый регион имел собственные источники формирования бюджета и региональную собственность, позволяющие реально решать вопросы регионального значения.
Переход к указанному выше механизму может осуществляться двумя способами. Первый путь - ликвидация федеральных регулирующих налогов путем централизации в федеральном бюджете с последующим перераспределением их между регионами в объемах, необходимых для финансирования возложенных на них расходных полномочий в форме дотаций, субвенций и других форм прямого перераспределения средств по уровням бюджетной системы.
Однако замену регулирующих налогов дотационными формами межбюджетного регулирования нельзя признать рациональной, так как это закрепляет зависимость экономического развития регионов от федерального центра, не способствует более полному использованию условий их саморазвития, требует централизации огромных финансовых ресурсов на федеральном уровне.
Второй путь также предполагает постепенное вытеснение из бюджетной системы страны инструмента регулирующих налогов, но посредством увеличения доли собственных доходов, закрепленных полностью или частично, включая совместные налоги на постоянной основе, предоставление права на установление территориальных надбавок к ставкам федеральных налогов, что должно обеспечить
сокращение дотационности нижестоящих бюджетов.
С нашей точки зрения, последнее направление является более перспективным в связи с тем, что не только ставит своей целью способствовать самообеспеченности территорий, но и наилучшим образом обеспечивает стимулирующую функцию бюджетного регулирования.
Мы считаем, что проблема самодостаточности и самообеспеченности регионов должна решаться прежде всего поиском оптимальной отдачи самого главного компонента экономических отношений - отношений собственности. Поэтому выравнивание способности региона к саморазвитию на базе активного использования потенциалов всех форм собственности логически становится одной из приоритетных задач бюджетного регулирования, соответствующей четвертому его методологическому принципу.
Таким образом, стратегической целью преобразований в настоящее время должно стать предоставление региональным властям реальной бюджетной самостоятельности.
Развитие регионального налогообложения является одним из наиболее противоречивых аспектов становления децентрализованной бюджетной системы в Российской Федерации.
В России существует значительный разрыв между степенью делегирования полномочий по осуществлению расходов нижестоящим органам управления и степенью их налоговой самостоятельности.
Основой для развития регионального налогообложения должно стать формальное закрепление разграничения полномочий в сфере налогообложения. Такое закрепление может быть отражено как в Конституции РФ (подобно тому, как это сделано в ряде западных стран), так и в части первой Налогового кодекса РФ. В ходе данного закрепления необходимо определить закрытый перечень элементов налогообложения по региональным и местным налогам, который может регулироваться федеральными органами власти.
Увеличение доходов региональных бюджетов может быть получено за счет
установления новых источников поступлений или расширения действующей базы бюджетов субъектов РФ.
Основная проблема налогообложения заключается в том, чтобы обеспечивать предсказуемость и стабильность налоговых доходов каждого уровня бюджетной системы, способствовать росту заинтересованности органов власти субъектов в экономическом развитии своей территории, формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, а также давать возможность для проведения долгосрочной финансовой и бюджетной политики. При этом за региональными бюджетами целесообразно, на наш взгляд, закреплять налоговые источники, характеристики которых в наибольшей степени отвечают следующим критериям (табл. 1):
- налоговая база равномерно размещена по территории региона;
- мобильность налоговой базы;
- региональные органы имеют возможность влиять на базу налогообложения и собираемость налогов;
- налоги непосредственно связаны с уровнем благосостояния (доходами и собственностью) населения, проживающего на данной территории.
Одним из резервов укрепления собственной доходной базы региональных бюджетов являются региональные налоги и сборы. Ведущее место в структуре региональных налогов принадлежит налогу на имущество предприятий, поэтому именно он является одним из резервов укрепления собственной налоговой доходной базы регионального бюджета. При его взимании имущественный налог выполняет обе функции: и фискальную, и экономическую. Первую - благодаря тому, что обеспечиваются небольшие, но стабильные поступления в доходы региональных бюджетов; вторую - через заинтересованность предприятий в уплате меньших сумм налога путем освобождения от лишнего, неиспользуемого, не приносящего дохода имущества.
Одна из проблем, связанных с налогом на имущество организаций в России, заключается в том, что в настоящее время этот налог уплачивается с остаточ-
Таблица 1
Оценка налогов по критериям, характеризующим целесообразность их закрепления
за региональными бюджетами
Критерии оценки налога
Неравномерность размещения налоговой базы Мобильность налоговой базы Возможность органов субъектов РФ влиять на размер налоговой базы и собираемость налогов Наличие связи с благосостоянием населения, проживающего на данной территории Наличие полномочий по определению базы налогообложения и предоставлению налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков у органов гос. власти субъектов РФ
Налог на прибыль
Высокая Высокая Отсутствует Отсутствует Отсутствует
Налог на доходы физических лиц
Низкая Низкая Отсутствует Присутствует Отсутствует
Акцизы (в целом, без учета различий между видами акцизов)
Высокая Высокая Отсутствует Отсутствует Отсутствует
Налог на добычу полезных ископаемых
Низкая Низкая Отсутствует Отсутствует Отсутствует
Единый налог взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения
Низкая | Низкая | Присутствует Присутствует
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности
Низкая Низкая Присутствует Присутствует
Единый сельскохозяйственный налог
Низкая Низкая Присутствует Присутствует Присутствует
Налог на имущество предприятий
Средняя Низкая Присутствует Присутствует Присутствуют (небольшие)
Налог на игорный бизнес
Высокая Низкая Присутствует Присутствует Присутствуют
Транспортный налог
Высокая Низкая Присутствует Присутствует Присутствуют
ной стоимости основных фондов, в то
время как общепринятой в мире практикой стало взимание данного налога с рыночной стоимости имущества.
Значительная часть налогооблагаемой базы приходится на основные средства за вычетом амортизации. Балансовая стоимость основных средств мало зависит от экономических спадов или подъемов, поэтому налог является достаточно стабильным. Следует также заметить, что в практике других стран рыночная стоимость основных фондов, включая недвижимость, в целях налогообложения также переоценивается с определенной периодичностью,что способствует стабильности поступлений.
База налога обладает относительно низкой мобильностью, перемещение ос-
новных фондов требует значительных затрат. Логично закрепить полномочия по оценке имущества за региональным уровнем, так как это снизит административные издержки в целом и поможет обеспечить непротиворечивость полученных оценок, что, в свою очередь, благотворно скажется на развитии предприятий, которые имеют свои отделения и филиалы в разных регионах.
Зарубежный опыт в имущественном налогообложении с учетом рыночной оценки, на наш взгляд, целесообразно использовать в России.
Налогообложение имущества организаций за рубежом имеет различные формы: налог на собственность и налог на недвижимость, включающие или не включающие налог на землю (Австрия, Швей-
цария). Чаще всего эти налоги предполагают выведение из-под налогообложения части имущества в установленном размере, иногда обязательную дифференциацию ставок (США). В некоторых странах скорректированная стоимость имущества, которая участвует в производстве, облагается в составе промыслового налога (Германия). Несмотря на отличия в налогообложении имущества предприятий в России и за рубежом (форма, механизм формирования, ставки, льготы), общая черта для всех налоговых систем -региональный или местный характер этих налогов.
Следовательно, насколько эффективно налог на имущество организаций будет выполнять регулирующую функцию, зависит от региональных органов власти.
Можно сделать вывод, что применение зарубежной практики включения в налог на имущество организаций местного налога (земельного) позволит упрочить собственную доходную базу региональных бюджетов.
Таким образом, потенциалом приоритетности положения в структуре доходов региональных бюджетов обладают налоги, взимание которых связано с вовлечением в хозяйственный оборот имущественных ценностей. Имущественные платежи способны обеспечить реальные доходные поступления соразмерно действительному приросту материального благосостояния региона.
Приоритетными в процессе совершенствования налогообложения имущества юридических лиц можно назвать следующие направления:
- приведение размеров налогооблагаемой базы в соответствие с реальной стоимостью имущества в рыночных ценах;
- устранение противоречий в налоговом законодательстве, препятствующих реализации стимулирующего воздействия данного налога; включение в налог на имущество предприятий местного налога (земельного).
Налоговая реформа в области косвенных налогов существенным образом затрагивает интересы региональных бюджетов. Так, НДС с 2001 г. полностью посту-
пает в федеральный бюджет. А дотации, предназначенные для возмещения выпадающих доходов субъектов Федерации в связи с этим изменением в бюджетно-налоговой политике, не в полной мере восполняют эти потери. В этой связи можно предложить следующее: вернуть налогу на добавленную стоимость регулирующий характер.
С одной стороны, НДС очень удобен для выполнения фискальной функции. Налог имеет устойчивую базу обложения, которая к тому же мало зависит от текущих материальных затрат. Финансовые ресурсы начинают поступать в бюджет задолго до того, как произойдет окончательная реализация готовой продукции, работ или услуг, и при любой перепродаже готового изделия. Уклониться от уплаты НДС сложнее, чем от уплаты прямых налогов, например налога на прибыль. Выделение НДС отдельной строкой во всех платежно-расчетных документах позволяет налоговым органам достаточно эффективно контролировать поступления налога в бюджет.
С другой стороны, придание налогу на добавленную стоимость прежнего статуса регулирующего налога обеспечит более высокую собственную доходную базу региональных бюджетов.
При сложившихся в последние годы темпах роста платежей прибыли организаций и доходов физических лиц в региональный бюджет целесообразно изыскать направления увеличения собственной доходной базы бюджетов субъектов относительно данных источников.
Поступления налога на прибыль зависит от экономической ситуации в стране, что делает их нестабильными. Кроме того, прибыль является показателем, которым легко манипулировать при помощи бухгалтерской отчетности.
База налога на прибыль обладает высокой мобильностью, что является основным аргументом против закрепления налога за федеральным уровнем. Существование предприятий, имеющих множество филиалов, затрудняет определение территории, на которой создается прибыль. Законодательство, требующее уплаты на-
лога филиалами пропорционально стоимости основных фондов, зачастую не выполняется, и субъекту Федерации легче, чем федеральным органам власти, с этим бороться.
Рассмотрим, удовлетворяет ли закрепление налога на доходы физических лиц за региональным уровнем власти основным критериям, в соответствии с которыми налоги должны закрепляться за уровнями бюджетной системы.
Поступления от НДФЛ тесно коррелируют с поступлениями от других налогов и от всех налоговых доходов вообще (именно наличие такой тесной связи позволяет использовать показатель среднедушевых доходов населения в качестве примерной оценки налогового потенциала территории). Но поскольку распределение поступлений от данного налога тесно связано с территориальным распределением налогового потенциала, закрепление НДФЛ за региональным уровнем власти предполагает необходимость системы финансовой помощи или выравнивания бюджетной обеспеченности, которая компенсировала бы несбалансированность фискальной базы. Сказанное не означает, что НДФЛ не следует закреплять за региональным уровнем, просто все компоненты системы межбюджетных отношений должны строиться с учетом этого и соответствовать друг другу.
Экономическая эффективность обеспечивается при закреплении НДФЛ за любым уровнем бюджетной системы, поскольку этот налог - налог на граждан, жителей, потребителей бюджетных услуг, которые предоставляются им властями всех уровней - федеральным, региональными и местными.
В настоящее время НДФЛ уплачивается в основном предприятиями по месту их регистрации, а не самими налогоплательщиками по месту своего проживания.
В этой связи закрепление НДФЛ за региональными бюджетами может создавать и создает определенные перекосы («экспорт» налогового бремени и «импорт» доходов). При закреплении налога на доходы физических лиц за региональным уровнем подобные перекосы могут усилиться, фактически налоговое бремя может быть почти полностью экспортировано в другие города и районы.
Регионы нуждаются в крупных и стабильных источниках доходов, но налог на доходы физических лиц, являясь крупным источником бюджетных доходов, не всегда стабилен.
Поступления от НДФЛ зависят от спадов и подъемов экономики. При закреплении подоходного налога за региональными бюджетами во времена экономических спадов потребность регионов в трансфертах из федерального бюджета для компенсации потерь в доходах будет возрастать. Однако если эти потери будут компенсироваться регионам за счет трансфертов из федерального бюджета, то проблема нестабильности региональных доходов будет по крайней мере отчасти решена.
Из этого можно сделать вывод: путем закрепления в полном объеме за региональными бюджетами налога на доходы физических лиц нельзя добиться упрочения его собственной доходной базы.
Принятие указанных предложений по изменению закрепления налогов и нормативов распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы будет способствовать дальнейшему обеспечению стабильности источников формирования региональных бюджетов на долгосрочной основе, а также более устойчивому их положению за счет следующих налоговых доходов: земельного налога, налога на добавленную стоимость и налога на прибыль организаций.
