CC BY
174
Тема номера «Территориальное развитие: проблемы и оценки»
Регионализация и интеграция в системе территориального управления ЕС
С.Н. Большаков
«Регион» — очень гибкое и всеобъемлющее понятие, которое используется широким кругом дисциплин и исследователей в различных аспектах. Так, М. Китинг отмечает «Мы можем более полно определить регион как пространство, но важно расширить это пространство за пределы территориального, чтобы включить сюда функциональное, политическое и социальное пространства. Регион образует территория, в значение которой включен функциональный и политический контексты»1. В этом случае регион может быть охарактеризован с точки зрения регионального управления и/или набора административных институтов.
Дж. Лоулин предлагает выделять четыре типа регионов (хотя точные термины могут отличаться): исторические, культурные и этнические; экономические; административные и политические2. Один и тот же регион может подпадать под несколько категорий, и именно этот вариант представляется наиболее удачным, поскольку в этом случае регион становится единственным участником политической системы. Чаще всего, однако, совпадения не происходит, и тогда приоритеты при установлении типа региона могут вступать в конфликт друг с другом. Используя предложенную классификацию, возможно лучше трактовать регионы как социальные строения в пределах территориальных границ.
Необходимо отметить, что регионализм поддержан процессом европейской интеграции, особенно политикой Европейской комиссии, и это оказывает весьма сильное влияние на развитие управления на региональном уровне. Особый интерес представляет изучение результатов поддержки Европейским союзом региональной политики и управления в новых странах-членах ЕС3.
1 KeatingM. The New Regionalism in Western Europe: territorial restructuring and political change. Cheltenham: Edward Elgar.1998. p. 79.
2 Loughlin J. The Regional Question in Europe: an overview, Paper for the Conference on Democracy in Europe, University of Twente, the Netherlands, 12-14 February 1998. P. 1-3.
3 См. подробнее: Grabbe H. Europeanization goes East in Featherstone, Kevin and Claudia. M. Radaelli (eds) The Politics of Europeanization Oxford: Oxford University Press. 2003; Paraskevopoulos, C. and Leon-ardi R. (eds) Learning From Abroad: Regionalisation and Local Institutional Infrastructure in Cohesion and Accession Countries Special Issues, Regional and Federal Studies Vol. 14, No. 3. 2004.
Процесс определения политики в современной Европе проходит с учетом сети взаимоотношений и различных уровней управления, таких как наднациональный (общеевропейский) уровень, национальный уровень, субнациональный и местный уровни. Большинство авторов, особенно те, которые являются сторонниками многоуровневого управления, утверждают, что процессы европейской интеграции и европеизации укрепляют субнациональные (региональные и местные) уровни управления4. Есть, правда, исследователи, которые, наоборот, полагают, что европеизация усиливает национальные правительства, т.к. они являются ключевыми игроками в процессе интеграции5.
Тем не менее М. Лопес-Санта, рассматривая региональные проблемы на примере Швеции, Бельгии и Испании, подчеркивает важность многоуровневого управления, т.к. более низкие уровни управления способствуют развитию сотрудничества и увеличению их роли как ключевых акторов в процессе определения политики и в принятии политических решений6.
Другой зарубежный исследователь, Д.С. Христопулос, отмечает роль регионов в процессе европеизации и в развитии стран - членов Европейского союза, и при этом обращает внимание на то, что на функционирование регионов, формирование региональной политики большое влияние оказывают политические акторы, в том числе региональные элиты. «На региональное управление оказывают влияние правила и нормы формальных и неформальных политических организаций, их отношения с гражданским обществом, взаимодействие с другими организациями и акторами, находящимися внутри или за пределами региона»7. При этом он напоминает, как в 1980-е годы ряд региональных политических акторов активизировали свои действия (мобилизовались), когда их соответствующие регионы столкнулись с угрозой экономического и политического кризисов. Они сформировали транснациональные организации, такие как Совет европейских муниципалитетов и регионов, Ассамблею европейских регионов и Комиссию по делам приморских периферийных регионов. Эта мобилизация была направлена не на территориальную автономию, а скорее на экономическое развитие и сохранение культуры и языка. Причина мобилизации региональных акторов была более функциональной. «Очевидно, что отдельные регионы были наделены политическими полномочиями (автономией организаций), компетенцией (способностью определять и осуществлять политику) и законностью, более сильные из них добились, как определяет М. Китинг, «особой роли»8. Многие из данных регионов принадлежат к Ассоциации конституционных регионов и регионов с законодательной властью.
4 Hooghe L, and Marks. G. 2001. Multi-Level Governance and European Integration. Maryland: Row-mand & Littlefield Publishers Inc.
5 Moravcsik A. The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press. 1998. P. 33-41.
6 Lopez-Santana M. The Impact of 'Soft-Europeanizationon Multi-Level Governance and Domestic Balances of Power. Paper Presented at the ECPR Workshop (Granada, Spain), 2005. P. 37.
7 Christopoulos D. C. Regional governance capacity and political agency: a comparative study of EU regions. Paper Presented at the ECPR Workshop (Granada, Spain), 2005. P. 2.
8 Keating M. The Government if Scotland: Public Policy Making after Devolution. Edinburgh University Press. 2005. P. 134.
Огромное влияние на развитие регионального движения оказала европейская интеграция. Во-первых, в лице общеевропейской бюрократии и институтов ЕС регионы нашли общую точку опоры в борьбе с монопольным доминированием национальных государств на властно-политическом пространстве. Во-вторых, внимание к региональным проблемам, инициирование структурной политики и финансирование со стороны КЕС (Комиссия европейского сообщества) дало толчок экономическому развитию регионов, укреплению их финансового положения и, как следствие, росту политических амбиций. Кроме того, ответственность за реализацию отдельных аспектов коммунитарной политики возлагалась на региональные власти, хотя они не имели возможности участвовать в обсуждении принимаемых на уровне ЕС решений. Воздействие ЕС на все сферы региональной жизни, с одной стороны, и расширение зоны ответственности регионов без соответствующего расширения объема полномочий, с другой, привели региональные власти к осознанию того факта, что необходимо искать пути выхода на общеевропейский уровень и налаживать взаимодействие с органами ЕС. В центре внимания при анализе регионального уровня управления находится рассмотрение степени «независимости действий» региональных правительств, «эмансипации» региональных акторов и групп населения, институциональные и политические возможности местности/региона для самоуправления (автономии).
Такие исследователи, как К. Фазестоун и С. Раделли, обращают внимание на то, как европейская интеграция влияет на политическое равновесие в странах -членах ЕС9. Они также отмечают роль в этом процессе широкого круга акторов, среди которых выделяют: институты как коллективные акторы, национальные правительства, региональные и местные власти, группы интересов, а также ряд индивидуальных акторов, действующих в рамках данных организаций. С. Ра-делли и Т. Борзель полагают, что это ведет страны Евросоюза к концентрированной конвергенции10.
Среди региональных проблем в условиях европейской интеграции ряд авторов выделяет проблему региональной идентичности. Существующие социальные связи в регионах благоприятствуют экономическому и политическому развитию самого региона11. Это может быть явным преимуществом для регионов с глубокими культурными традициями и доказательством медленного экономического развития искусственно образованных регионов в тех государствах, где региональный уровень управления не развит. Социальные связи и политическое участие могут проявляться на уровне местного самоуправления, однако это не означает, что данный механизм работает также на региональном уровне. И если жители региона идентифицируют себя только с местностью или с национальным уровнем, то на региональном уровне такие социальные связи отсутствуют. Поэтому, как считает П. Циммерманн-Стейнхарт, существует необходи-
9 Featherstone K. ‘Introduction: In the Name of Europe’ in The Politics of Europeanization ed. By K. Feath-erstone and C. Radaelli. P. 3-26. Oxford University Press. 2003.
10 См. подробнее: Borzel T. States and Regions in the European Union. Cambridge University Press. 2002; Radaelli C. ‘The Europeanization of Public Policy’ in The Politics of Europeanization ed. By K. Featherstone and C. Radaelli. P. 27-56. Oxford University Press. 2003.
11 Putnam Robert D. Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. Princeton: Princeton University Press. Р. 152-176. 1993.
мость формирования региональной идентификации (отождествления)12. Автор отмечает, что региональная идентичность, как и национальная, включает в себя территорию и население. Индивидуумы или группы формируют региональную идентичность, если они относятся к региону как к тому месту (или институту), с которым они себя ассоциируют, т.е. буквально принадлежат ему. П. Циммер-манн-Стейнхарт утверждает, что формирование региональной идентичности зависит от ряда условий: взаимоотношения между различными социальными группами в регионе, его экономического развития, включенности в региональные процессы политических элит, а также от особенностей региона13.
Таким образом, в условиях европейской интеграции проблемы регионализации являются актуальными для стран ЕС, в том числе и для стран Центральной и Восточной Европы — новых членов Европейского сообщества. Как отмечает Н. Линдстром, в ряде случаев процесс европеизации привел к некоторому усилению регионов (например, в Польше)14. Однако в некоторых странах (Чешская Республика, Венгрия), когда центральные правительства проводили реформы регионального управления, возникало сопротивление существовавшей власти введению новых региональных институтов. Страны Балтии и Румыния проводили административные реформы, но дальнейшие политические реформы, по мнению Н. Линдстром, были не совсем удачны15.
Венгерский исследователь А. Аг отмечает, что «новые Конституции стран ЦВЕ (страны Центральной и Восточной Европы) заложили основу для разделения между макро-, мезо- и микроуровнями политики, которое гарантировало независимость данных макро-, мезо- и микроуровней управления от центрального государства... Конституции определили законную и политическую независимость самоуправления округов.и муниципалитетов от государственного или центрального управления, что стало основой для построения взаимоотношений между ними»16.
Важно отметить, что процесс демократизации в странах ЦВЕ был направлен на развитие центрального и регионального уровней управления, в том числе и местного самоуправления. Во всех странах Центральной и Восточной Европы реформы местного самоуправления были предприняты как целенаправленное движение отказа от централизованной системы власти. В период 1989-1990 гг. в странах этого региона к власти пришли новые независимые правительства. И скорость, с которой новые лидеры стремились к основанию принципов самоуправления, была удивительно быстрой.
В начале 1990-х годов формирование независимого местного самоуправления стало ежедневной практикой. Но эта ситуация внесла некоторые противоречия в развитие государственного устройства данных стран. Ряд исследова-
12 Zimmermann-Steinhart P Creating regional identities? Theoretical considerations. ECPR Joint Sessions of Workshops, Granada 14-19 April 2005 (Societal Regionalism in Western and Eastern Europe). Р. 1-2.
13 Ibid. Р. 14.
14 Lindstrom N. Europeanization and sub-national governance in Slovenia. ECPR Joint Sessions of Workshops, Granada, 15-19 April 2005 (Societal Regionalism in Western and Eastern Europe). Р. 1-2.
15 Ibid. Р. 2.
16 Agh A. Regional capacity-building and social change in the new member states: The case of Hungary in an ECE context (full version). Paper for the ECPR joint session of workshops, Granada, 2005 (Societal Regionalisation in Eastern and Western Europe). Р. 1.
телей17 даже считает, что с развитием автономии «малых по размеру» местных самоуправлений (например, в Венгрии, Чешской Республике, Польше) появляется некое подобие конфедерации «тысячи независимых республик», т.е. законно независимых местных самоуправлений, которые не могут найти возможности сотрудничества либо между собой, либо с центральным правительством.
С другой стороны, как отмечает А. Аг, во всех странах Центральной и Восточной Европы присутствует высокая фрагментация местного самоуправления (за исключением Польши с 2,452 объединениями). Например, с 1995 г. в Чешской Республике уже насчитывалось 6,230 муниципальных образований, в Венгрии — 3,156, в Словакии — 2,835. Такая фрагментация в данных странах объяснялась спецификой обстоятельств «коллапса» прежнего режима и стремлением населения к реализации демократических принципов, или, точнее, принципов субсидиарности18.
Несомненно, в условиях стремления к децентрализации, демократизации управления и проведения административных реформ в странах ЦВЕ процессы европеизации и регионализации стали важнейшим фактором в принятии политических решений и формировании стратегического курса данных стран.
В странах Центральной и Восточной Европы первой реакцией на новую реальность была попытка превратить округа (counties) как традиционные административные единицы в регионы или основать регионы как статистические единицы на основе объединения нескольких округов (например, в Чешской и Словацкой Республиках). Этот процесс столкнулся с сопротивлением местных элит, одновременно национальные политические элиты и правительства стали опасаться потери власти, а также возможности раскола и политических конфликтов. Стало очевидно и то, что округа слишком малы для региона. Данные объединения должны быть достаточно большими по размеру, чтобы быть экономически развитым и иметь возможность решать возникающие проблемы». Таким образом, в странах Центральной и Восточной Европы осуществлялся переход «неохотно и мучительно тяжело от округо-центристской точки зрения к регион-центристской»19. Этот процесс продолжается в данных странах, но Польша является единственной страной, где регионы уже реально функционируют на законодательно оформленной основе.
Существующая сегодня в ЕС система учета территориальных единиц построена на так называемых стандартах NUTS (Nomenclature Territorial Units for Statistics), которые включают в себя пять уровней:
NUTS-1 — крупная территориальная единица (примерно соответствующая российскому региону или крупной области). В Германии такой единицей является федеральная земля, в Великобритании — крупный регион (например, Шот-
17 См. подробнее: Agh A. Regional capacity-building and social change in the new member states: The case of Hungary in an ECE context (full version). Paper for the ECPR joint session of workshops, Granada, 2005 (Societal Regionalisation in Eastern and Western Europe). Р. 3.; Hughes, J., Sasse G. and Gordon C. “The Europeanization of Sub-National Governance in Central and Eastern Europe: A Comparison of Hungary and Poland”, in Agh ed. 2004.
18 Agh A. Regional capacity-building and social change in the new member states: The case of Hungary in an ECE context (full version). Paper for the ECPR joint session of workshops, Granada, 2005 (Societal Regionalisation in Eastern and Western Europe). Р. 3-4.
19 Ibid. Р. 2-22.
ландия). Обычно на территории такой единицы проживают 5-10 млн человек. А Швеция, Ирландия или Дания вообще не делятся на самостоятельные территории, и вся страна представляет единый регион NUTS-1.
NUTS-2 — более мелкое территориальное образование, примерно соответствующее области в европейской части России. Средняя площадь такого региона составляет 15,4 тыс. кв. км, средняя численность населения — около 1,8 млн человек. Правда, в данном случае средние цифры не очень показательны. Есть регионы NUTS-2, где живет 11 млн человек, есть регионы с населением менее 100 тыс. жителей.
NUTS-3 — еще более мелкое образование, примерно соответствующее российскому району.
NUTS-4, NUTS-5 — небольшие местные самоуправления, соответствующие небольшому городу или волости.
Территориальное деление старых государств ЕС в соответствии со стандартами NUTS видно из таблицы 1.
Таблица 1
Административно-территориальное деление стран ЕС в соответствии со стандартами NUTS (на 01.01.2004)20
Страна Число административных единиц
NUTS-1 NUTS-2 NUTS-3 NUTS-4 NUTS-5
Бельгия 3 11 43 - 589
Дания 1 1 15 - 276
Германия 16 40 441 - 16176
Греция 4 1З 51 150 5921
Испания 7 18 52 - 8077
Франция 9 26 100 - З6664
Ирландия 1 2 8 З4 З445
Италия 11 20 10З - 8100
Люксембург 1 1 1 12 118
Нидерланды 4 12 40 - 672
Австралия З 9 З5 - 2З51
Португалия З 7 З0 З05 4208
Финляндия 2 6 20 85 455
Швеция 1 8 21 - 286
Великобритания 12 З7 1ЗЗ 44З 11 095
Всего 78 211 109З 1029 98 4ЗЗ
В соответствии с европейскими стандартами, балтийские страны, в т.ч. и Латвия, представляют собой единый регион NUTS-1. Однако далее начинаются вопросы. Дело в том, что административное устройство Латвии можно рефор-
20 Рассчитано на основе: Nomenclature Territorial Units for Statistics // <www.nationmaster.com/en-cyclopedia>; Kazinovskis A., Keips S. Rеgionala administratovi teritoriala iedalojuma reformas problemas Latvija, Riga, 2001.
мировать либо в соответствии с датской моделью, когда вся страна представляет единый регион NUTS-2, либо в соответствии со скандинавской моделью, когда страна делится на несколько регионов №Ц^-2.
Развитие территориального управления в прибалтийских странах, в соответствии с европейскими стандартами, приобретает черты скандинавской модели. Если развитие пойдет по датскому пути, то возможная модель территориального устройства Латвии может выглядеть следующим образом (см. табл. 2):
Таблица 2
Датская модель административно-территориального деления Латвии21
Страна Число административных единиц
NUTS-1 NUTS-2 NUTS-3 NUTS-4 NUTS-5
Дания 1 1 15 - 276
Латвия 1 1 33 - 100-200
Для реализации этой модели в наибольшей степени подходит уже имеющееся административно-территориального деление Латвии, включающее 26 районов и 7 городов республиканского подчинения. Реформа, таким образом, сведется лишь к укрупнению волостей.
Развитие по скандинавскому пути предполагает, наоборот, перестройку административных границ и создание на территории Латвии 5 крупных земель с населением в 300 тыс. человек и более, которые будут иметь статус NUTS-2 (таблица 3).
Таблица 3
Скандинавская модель административно-территориального деления Латвии22
Страна Число административных единиц
NUTS-1 NUTS-2 NUTS-3 NUTS-4 NUTS-5
Швеция 1 8 21 - 286
Латвия 1 5 6-15 - 102
Первый из рассмотренных проектов («датская» модель) представляется, на первый взгляд, более логичным и требует намного меньше затрат на осуществление. Однако есть аргументы и в пользу второго проекта. В первую очередь эти аргументы сводятся к следующему: создание пяти крупных областей повысит финансовые возможности регионов и снизит зависимость «провинции» от столицы Риги, где сегодня концентрируются основные финансовые ресурсы. Получение статуса NUTS-2 позволит новым областям напрямую ра-
21 Рассчитано на основе: Nomenclature Territorial Units for Statistics // <www.nationmaster.com/en-cyclopedia>; Kazinovskis A., Keips S. Rеgionala administratovi teritoriala iedalojuma reformas problemas Latvija, Riga, 2001.
22 Рассчитано на основе: Nomenclature Territorial Units for Statistics // <www.nationmaster.com/en-cyclopedia>; Kazinovskis A., Keips S. Rеgionala administratovi teritoriala iedalojuma reformas problemas Latvija, Riga, 2001.
ботать с общеевропейскими структурами ЕС, что также позволит привлечь дополнительные финансовые ресурсы. Кроме того, как показывает практика ЕС, помощь пяти маленьким регионам NUTS-2 обычно бывает больше, чем помощь одному большому региону, равному этим пяти по численности населения.
С точки зрения реформы административно-территориального устройства прибалтийские страны, равно как и восточноевропейские, находятся в настоящее время на распутье. Все понимают, что какие-то преобразования обязательно будут, но вопрос о том, какими будут эти преобразования, еще не решен окончательно.
А. Аг отмечает, что в Чешской Республике региональное развитие шло не столь успешно, как в Польше23. После неясного разграничения компетенции между регионами и округами (уровни NUTS-2 и NUTS-3) усиление децентрализации и передачи власти от центрального правительства было недостаточно очевидным. После ряда предупреждений Европейской комиссии реакция Чешской Республики была быстрой. В Регулярном отчете Европейская комиссия в 2000 г. отметила значительный прогресс в регионализации: «Что касается территориальной организации, то Чешская Республика определила территориальные единицы согласно классификации NUTS. Появились 14 регионов, соответствующих уровню NUTS-3, и 8 регионов, относящихся к уровню NUTS-2. Также был принят законодательный акт в июне 2000 г., касающийся регионального развития, который определил институциональную структуру регионов. В дополнение к этому акту был принят Акт о регионах (уровня NUTS-3). Данный акт утвердил законный статус, организационную структуру и сферу компетенции 14 регионов... Прогресс проявился в усилении административной возможности Министерства регионального развития»24.
Таким образом, в странах Центральной и Восточной Европы, вошедших в Европейский союз, процесс регионального развития проходит разными темпами с учетом взаимоотношений различных акторов (на местном, национальном и европейском уровнях), исторического развития и институциональных особенностей, а также существенное влияние оказывают нормы Европейского союза.
Особо следует подчеркнуть, что процесс регионализации происходит не только в странах - новых членах ЕС, но и в странах Центральной и Восточной Европы, которые только собираются вступать в объединенную Европу.
М. Китинг и Л. Хуг полагают, что европеизация и регионализация ведут к реорганизации и рассеиванию государственных функций. Европеизация становится катализатором регионализации25. Таким образом, данный процесс ведет к усилению роли регионов в странах - кандидатах на вступление в ЕС.
23 Agh A. Regional capacity-building and social change in the new member states: The case of Hungary in an ECE context (full version). Paper for the ECPR joint session of workshops, Granada, 2005 (Societal Regionalisation in Eastern and Western Europe). P. 31.
24 Agh A. Regional capacity-building and social change in the new member states: The case of Hungary in an ECE context (full version). Paper for the ECPR joint session of workshops, Granada, 2005 (Societal Regionalisation in Eastern and Western Europe). P. 31.
25 Keating M. and Hooghe L. ‘Bypassing the Nation-State? Regions and the EU Policy Process, in J. Richardson. (ed.), European Union Power and Policy-Making, Routledge, London, 1996, p. 242.
В связи с этим интересна работа А.-М. Добре, в которой рассматриваются региональные и территориальные реформы в Румынии в условиях влияния Европейского союза26.
Анализируя ежегодные отчеты Европейской Комиссии по Румынии и директивы для данной страны на пути ее вхождения в ЕС, А.-М.Добре отмечает, что европеизация в странах-кандидатах вступает в противоречие с некоторыми внутренними особенностями этих стран27. В данной ситуации Румыния после коллапса коммунистического режима столкнулась с рядом трудностей:
- существование централизованной структуры и централистских традиций организации государственной власти;
- достаточно слабая возможность реформирования государства;
- невозможность региональных акторов использовать формальные европейские институты;
- институциональные и легальные ограничения развития региональной политики;
- неразрешенные проблемы территориальной организации.
Внутренние адаптационные процессы в Румынии не соответствуют требованиям ЕС к эффективному планированию и включению данной страны в Европейский союз. При этом именно реформирование сферы регионального развития является одним из важнейших условий для вступления в объединенную Европу.
Одним из первых документов, определившим главное направление регионального развития в Румынии, стало Заключение Европейской комиссии по вступлению Румынии в Европейский союз28. Следующим шагом Комиссии стал в 1998 г. Регулярный отчет о внедрении Закона регионального развития как важнейшего элемента рекомендаций Заключения. В 2000 г. в Регулярном отчете Комиссия представила ряд основных критериев, которые должны стать основными в региональном развитии Румынии:
- территориальная организация;
- легальные и институциональные структуры;
- наличие законодательных рамок;
- осуществление управления и финансовый контроль;
- наличие принципа партнерства;
- надзор, контроль, оценка;
- ведение статистики;
- наличие системы планирования.
В 2001 и 2002 гг. регулярные отчеты наметили основные пути мониторинга и анализа уровня внутренних изменений в региональном развитии Румынии29.
26 Dobre A.-M. The Dynamics of Partisan Adaptation to Europeanisation The Romanian Case of Regionalisation. Paper to be presented at the ECPR Joint Session of Workshops, Granada, 14-19 April 2005 (Societal Regionalism in Western and Eastern Europe.
27 Dobre A.-M. The Dynamics of Partisan Adaptation to Europeanisation The Romanian Case of Regional-isation. Paper to be presented at the ECPR Joint Session of Workshops, Granada, 14-19 April 2005 (Societal Regionalism in Western and Eastern Europe).
28 Agenda 2000 - The European Commission’s Opinion on Romania’s Application for Membership of the European Union, Brusselsm 15th July 1997, р. 1-2.
29 The European Commission’s 2002 Regular Report on Romania’s Progress towards Accession, p. 70.
Положительным моментом Комиссия признала основание Министерства развития и прогнозирования, ответственного за региональное развитие, а также привела ряд рекомендаций по распределению власти и ответственности в данном новом министерстве.
Последний регулярный отчет 2003 г. в данной области обращает внимание на непоследовательность развития ситуации в Румынии, отразившуюся, в частности, на реорганизации системы управления. Одним из результатов реформы стал роспуск Министерства развития и прогнозирования, функции которого были распределены между министерствами и агентствами. И это при том, что еще в регулярном отчете 2001 г. Европейская комиссия рекомендовала усиливать власть и полномочия, данные распущенному ныне министерству. Комиссия настаивает на усилении региональных институтов в Румынии и развитии независимой региональной политики, т.к. процесс формальной децентрализации невозможен без реального усиления региональных акторов и институтов. Словом, в Румынии до настоящего времени еще идет процесс формирования многоуровневого управления, в том числе регионального становления в контексте стремления войти в Европейский союз.
В течение длительного времени ряд исследователей, такие как Дж. Хьюз, Г. Сасс, С. Гордон, следили за процессами регионализации, происходящими в странах ЦВЕ. Уже в 2001 г. они отмечали две явные тенденции: «за европейской регионализацией гонятся сверху национальные правительства, стремящиеся к вступлению в ЕС, с другой стороны, европеизация и регионализация вызвали неоднозначную реакцию снизу более прагматичных местных элит. Эта триада — Европейский союз, национальный и субнациональный уровни — выходит на первый план радикальной трансформации регионального и местного управления в посткоммунистической Европе»30.
Таким образом, регионализация в странах Центральной и Восточной Европы может быть закончена в рамках административных реформ, связанных с основанием местного самоуправления, автономных регионов, а также с наличием политических акторов и организаций. Но важно отметить, что стратегическое планирование, ресурсы и т.д. недостаточны для процесса регионализации. Выделяются следующие предпосылки для более эффективного проведения регионализации: «исторический компромисс» с местными властными элитами, для того чтобы исключить их сопротивление; стремление к национальному политическому консенсусу как компромиссу между правительством и оппозицией по вопросам децентрализации и регионализации.
30 Hughes J., Sasse G. and Gordon C. The Regional Deficit in Eastward Enlargement of the European Union: Top Down Policies and Bottom Up Reactions, ERSC Working Papers 29/01, Sussex European Institute. 2001. <www.one-europe.ac.uk>.
