CC BY
42
Анастасия КЛИМОВИЧ
Анна ШИРОКАНОВА
БЕЛАРУСЬ И ЕС: ЕВРОПЕИЗАЦИЯ ИЛИ РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ?
В последние несколько лет Беларусь оказалась активно вовлечена в новые интеграционные процессы, став в 2010 году участником Таможенного союза в составе Беларуси, Казахстана и России, а с 2009 года она принята в программу Европейского Союза "Восточное партнёрство". И хотя значимость ЕС как партнёра растёт в белорусском общественном мнении (опросы показывают, что за 2010 г. она сравнялась по важности с ориентацией на Россию1), сегодня речь идёт не о членстве в ЕС, а о развитии сотрудничества в новом для Европы проекте - росте взаимодействия без углубления интеграции, - в рамках которого существуют две основные стратегии в отношениях Беларуси с ЕС -европеизация и регионализация. Беларуси ещё предстоит определиться, какой из них отдать большее предпочтение и отдавать ли. Для начала уточним, что представляет собой каждая из них.
Аналитики и разъяснение понятий
На тему европеизации и регионализации написано немало. Если говорить о концепции европеизации, то она описывает механизмы и результаты взаимодействия национальных и общеевропейских акторов в рамках политических структур, систем, практик через содержательный и функциональный подходы.
1 Динамика белорусского общественного мнения [Интернет-ресурс] НИСЭПИ [Дата доступа: 01.03.2011]. Адрес доступа: http://www.iiseps.org/trend.html.
Климович Анастасия Ивановна - магистр политических наук, преподаватель филологического факультета Белорусского государственного университета (Минск), менеджер проектов Белорусского института стратегических исследований (Вильнюс, Литва). E-mail: [email protected] Широканова Анна Александровна - магистр политических наук, преподаватель факультета философии и социальных наук Белорусского государственного университета (Минск). E-mail: [email protected] Ключевые слова: Беларусь, Европейский Союз, европеизация, регионализация. Грант Европейского гуманитарного университета (Литва), поддержанный средствами, предоставленными президентом Европейского парламента.
Исследователь Й. Олсен в соответствии с содержательным подходом выделяет следующие значения европеизации: 1) развитие наднациональных европейских институтов; 2) политическая унификация Европы; 3) внутреннее воздействие европейских институтов; 4) изменение внешних границ Европы; 5) экспорт институтов европейского уровня1. В данном случае европеизация как стратегия взаимодействия Беларуси с ЕС будет в наибольшей степени приближаться к понятию европеизации как экспорту институтов европейского уровня. В истории становления ЕС эта трактовка применялась к новым 12 странам-членам на этапе их подготовки к вступлению. Она предполагает однонаправленное распространение политических и правовых норм Союза на третьи страны, что оправданно для стран-кандидатов.
Функционалистский подход позволяет рассматривать европеизацию как управление, институционализацию и дискурс. Первый аспект предполагает, что изменяются способы и организация государственного управления: повышается роль регионов, растёт участие негосударственных акторов в процессе принятия решений2. Второй аспект представляет собой процесс институционализации формальных и неформальных правил, вырабатываемых на уровне ЕС, в логике поведения национальных политических акторов. Такая интерпретация европеизации близка к исследованиям "обратного влияния" европейской интеграции на политику государств—членов ЕС3. Наконец, третий аспект предполагает, что "Европа" конструируется политиками через язык и дискурс, причём ссылки на "европеизацию" могут использоваться правительствами как "дымовая завеса" или воображаемое препятствие с целью реализации собственной политики4.
Концепция регионализации - это комплекс мер, политика, реализуемая в отношении конкретной территории национальным государством, ЕС или группой государств. Регионализация является одним из ключевых инструментов общей политики ЕС.
Она может пониматься как региональная интеграция, создание наднациональных региональных объединений, таких как Таможенный союз в рамках ЕврАзЭС. Цель подобных объединений - повысить статус входящих в него государств и усилить их влияние в регионе (в этом смысле регионализация
1 OLSEN, J. P. The Many Faces of Europeanization. Journal of Common Market Studies, 2002, vol. 40, no. 5, p. 921-952..
2 KOHLER-Koch, B.; CONZELMAN, T.; and KNODT, M. Europäische Integration -Europäisches Regieren, 2004, Wiesbaden: VS Verlag für Soziale Wissenschaften.
3 BÖRZEL, T.A.; and RISSE, T. When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change European Integration online Papers (EloP) [online] 2000, vol. 15, no. 4, [Date of access: 06.12.2009]. Access: <http://eiop.or.at/eiop/pdf/2005-004.pdf>; RADAELLI, C.M. Whither Europeanization? Concept Stretching and substantive change. European Integration online Papers (EloP) [online] 2000, vol. 4, no. 8 [Date of access: 03.03.2010]. Access: <http://eiop.or.at/eiop/texte/2000-008a.htm>.
4 HAY, C.; and ROSAMOND, B. Globalization, European integration and the discursive construction of economic imperatives, Journal of European Public Policy, April 2002, vol. 9, no. 2, p. 147-167.
международных экономических отношений выступает как альтернатива глобализации1).
Регионализацию также можно рассматривать как способ построения отношений центра с регионами, роль которых возрастает; происходит децентрализация управления и рост их автономности. Децентрализация показала свою управленческую эффективность во многих странах Европейского Союза; в Белой книге европейского управления (2001)2 концепция многоуровневого управления представляется основой управления в ЕС.
Наконец, регионализация может выступать как территориальная интеграция: политическое взаимодействие территорий на основе территориальной общности, общих вызовов развития3. Такой подход также распространен в ЕС: существует система взаимодействия с приграничными территориями третьих стран ("Восточное партнёрство" - одна из них), программы территориального сотрудничества внутри ЕС и инструменты их финансирования (ИНТЕРРЕГ). В таком понимании регионализация тесно
" 4
связана с концепцией территориального сплочения и служит инструментом территориальной конвергенции5, предполагающей выравнивание стандартов жизни, экономического и социального развития в регионах6.
В отличие от регионализма, то есть идеологии, в которой региональное разнообразие имеет политическую коннотацию и противопоставляет региональные общности национальным7, регионализация может быть инструментом глобализации (через привнесение местного колорита в продукты транснациональных компаний, использование местных языков в рекламных кампаниях и др.). То есть это политика, направленная на продвижение
1 ШИРОКОВ, Г.К. Регионализация: новые тенденции мирового развития на рубеже 20-21 вв. Новая и новейшая история, 2004, №4, с. 55-66.
2 White Paper: European Governance, July 2001 [online] EUROPA, Documentation centre, Official documents, White Papers. [Date of access: 20. 05.2010]. Access: http://europa.eu/documentation/official-docs/white-papers/index_en.htm.
3 См. Regions 2020. An Assessment of Future Challenges for EU regions [online] Commission staff working document, 2008. [Date of access: 02.02.2010]. Access: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/working/regions2020/pdf/regions2020 _en.pdf.
4 SCHON, K.P. Concepts, StrategiesandGuidingPrinciplesforEurope'sTerritorialDevelop-ment.Guiding Principles for Spatial Development in Germany, German Annual of Spatial Research and Policy, 2009, pp. 1 -16.
5 Territorial cohesion: unleashing the territorial potential: Background Document to the Conference on Cohesion Policy and Territorial Development: Make Use of the Territorial Potential, Kiruna, Sweden, 10-11 December 2009 [online] EUROPEAN COMMISSION DIRECTORATE-GENERAL REGIONAL POLICY. [Date of access: 18.02.2010]. Access: http://ec.europa.eu/regional_policy/consultation/terco/kiruna_20091211.pdf.
6 HEIDENREICH, M.; WUNDER, C. Patterns of Regional Inequality in the Enlarged Europe, European Sociological Review, 2008, vol. 24, no. 1, p. 19 - 36.
7 КИТИНГ, М. Новый регионализм в Западной Европе [Интернет-ресурс]. Проект "Ruthenia". [Дата доступа: 10.07.2010]. Адрес доступа: http : //www . ruthenia . ru/lo-gos/number/40/07.pdf.
ценностей, основанных на объединении и "стягивании" пространства с учётом его разнообразия.
В ЕС регионализация (создание еврорегионов) является самостоятельным интеграционным инструментом. Эта модель не привязана к институциональному устройству ЕС, так как допускает участие третьих стран (Европейский инструмент добрососедства и партнёрства).
Факторы и пути европеизации Беларуси
Политика ЕС в отношении Беларуси и соответствующая институциональная структура, оформляющая это взаимодействие - "Восточное партнёрство" - в рамках Европейской политики соседства, являются, на наш взгляд, основным фактором европеизации Беларуси.
Поскольку её европеизация представляет собой тип ограниченной интеграции (то есть без возможности членства в ЕС), главную роль здесь играет диалог на высшем уровне. Во многом он направлен на обсуждение политических условий ЕС по отношению к Беларуси: отсутствия политзаключенных, реформы избирательного законодательства, свободы прессы и неправительственных организаций, отмены смертной казни1. Сотрудничество в политической сфере выступает формальным критерием, открывающим Беларуси дорогу к комплексному экономическому (прежде всего), культурному, образовательному взаимодействию с ЕС. В настоящее время речь идёт лишь о достижении договорённости по конкретным вопросам, как то: визовый режим, малое приграничное движение, энергетика, транспорт, управление границами и историческое наследие.
Основным принципом взаимодействия со стороны ЕС с конца 1990-х годов является политическая кондициональность. Она широко используется ЕС в отношении третьих стран. Кондициональность представлет собой такой механизм, который связывает ход переговоров о вступлении в ЕС с выполнением определённых задач странами-кандидатами2. Начиная с 1990-х годов, демократия, права человека, верховенство закона (а позже и "надлежащее управление") как условия сотрудничества стали неотъемлемым элементом договоров ЕС с третьими странами. В отношении Беларуси до сих пор применяется ряд санкций; еще в 1998 году была остановлена ратификация Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве (СПС). Поскольку политика кондициональности не приносила видимых результатов, со временем она была названа неэффективной; наряду с ней стал использоваться механизм транснациональных стимулов (transnational incentives), направленный на неправительственных акторов с целью усиления внутригосударственного воздействия на правительство3.
1 Conclusions on Belarus / 3041st Foreign Affairs Council meeting, Luxembourg, 25 October 2010 [online] Council of the European Union [Date of access: 25.11.2010]. Access: <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/117326.pdf>.
2 GRABBE, H. Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession Pro -cess. In: Featherstone, K.; and Radaelli, C.M.R. The Politics of Europeanization, 2003, Ox-
ford: Oxford University Press, p. 316.
На основе опыта других стран важно определить условия, которые могли бы способствовать развитию взаимодействия между ЕС и Беларусью. Так, в исследованиях европеизации стран Центрально-Восточной Европы (ЦВЕ) в 1990-2000-е годы было установлено, что основной движущей силой изменений здесь были гарантии членства в ЕС. Соответствие Копенгагенским критериям дополнялось необходимостью интенсивной ратификации acquis communautaire, что снижало значение внутренней политической борьбы и в целом способствовало деполитизации политического процесса в странах ЦВЕ. После вхождения этих стран в ЕС, наоборот, произошёл рост влияния групп интересов, не поддерживающих дальнейшую европеизацию1.
Таким образом, политика кондициональности работает "как пряник, не как кнут"2. В условиях Восточной Европы после расширения 2004-2007 годов, если страна декларирует стремление вступить в ЕС, то её европеизация, без учёта других факторов, в целом схожа с условиями для других стран ЦВЕ, но гарантии и вознаграждение в данном случае значительно меньше3.
По отношению к Беларуси, которая не декларирует стремления вступить в ЕС и имеет институциональную историю интеграции с Россией4, политика кондициональности почти теряет смысл. Исследователи подчёркивают, что предлагаемые ЕС выгоды от сотрудничества недостаточно сильны и надёжны, а сама политика кондициональности "непоследовательна и неэффективна"5.
В такой ситуации большим потенциалом для обеих сторон является избирательное сотрудничество в конкретных областях. Устойчивость и сила демократических требований ЕС во внешней политике во многом опосредуется интересами в области энергетики, безопасности и геополитики6. Так, Молдавия
3 SCHIMMELFENNIG, F. Europeanization beyond Europe, Living Reviews in European Governance [online] 2009, vol. 4, no. 3, p. 8 [Date of access: 04.05.2010]. Access: <http://www.livingreviews.org/lreg-2009-3>.
1 STEUNENBERG, B.; and DIMITROVA, A. Compliance in the EU enlargement process: The limits of conditionally, European Integration online Papers (EloP) [online] 2007, vol. 11, no. 5 [Date of access: 25.05.2010]. Access: <http://eiop.or.at/eiop/texte/2007-005a.htm>.
2 GRABBE, H. Op. cit., p. 317.
3 YAROSHENKO, L. EU Policies to Non-Member States: Limits of Success in Transmitting European Values (Cases of Russia and Ukraine). In: Belokurova, E. (ed) European Politics and Society: Studies by Young Russian Scholars, 2009, St. Petersburg: Intersocis Publishing House, p. 100.
4 ПИКУЛИК, А. Другая Европа. Беларусь как уникальный случай трансформации. В: О. Шпарага (сост.) Европейская перспектива Беларуси: интеллектуальные модели, 2007, Вильнюс: ЕГУ, с. 209-210.
5 LAVENEX, S.; and U^ARER, E.M. The External Dimension of Europeanization: The Case of Immigration Policies, Cooperation and Conflict, 2004, Vol. 39, No. 4, pp. 417-443; SCHIMMELFENNIG, F.; and SEDELMEIER, U. Introduction: Conceptualizing the Europeanization of Central and Eastern Europe. In: Schimmelfennig, F.; and Sedelmeier, U. The Europeanization of Eastern and Central Europe, 2005, Ithaca; London: Cornell University Press, pp. 1-28.
6 SCHIMMELFENNIG, F. Europeanization beyond Europe, Living Reviews in European Governance [online] 2009, vol. 4, no. 3, p. 15 [Date of access: 04.05.2010]. Access: <http://www.livingreviews.org/lreg-2009-3>.
и Украина активно включаются в Европейское энергетическое пространство, программы по поддержке предпринимательства и развитию информационных технологий. Поскольку страны Восточной Европы не представляют собой больших рынков сбыта, не являются поставщиками новейших технологий или крупными транспортёрами энергоресурсов (за исключением Украины1), главным рычагом повышения их собственной привлекательности для ЕС является угроза усиления альтернативной интеграции с Россией. При этом в зависимости от значимости белорусского транзита и рынка сбыта эффект от подобных действий будет разным даже для соседних с Беларусью странах-членах ЕС.
Таким образом, модель европеизации Беларуси имеет в виду взаимодействие в отдельных сферах без перспективы членства в ЕС. При этом даже в ситуации крупных выгод при соответствии политике кондициональности ЕС, влияние Евросоюза изменит структуру возможностей внутренних политических акторов Беларуси, однако не станет решающим для политического развития страны. Если условия ЕС не являются обязательными, то исполняются в том случае, когда это выгодно во внутриполитической борьбе2. С высокой долей вероятности можно предполагать, что интенсификация процессов европеизации возможна для Беларуси лишь в ситуации кризиса отношений с Россией и одновременно надежных и существенных гарантий выгодного сотрудничества с ЕС для действующей власти3.
Выход из сегодняшней неэффективной политики кондициональности исследователи видят в расширении механизмов горизонтального управления вместо иерархического механизма кондициональности через более гибкий, "активный рычаг" ЕС4 - политику вовлечения, или втягивания (involvement policy).
Можно выделить четыре направления европеизации Беларуси.
Первое - выравнивание норм политического процесса в соответствии с требованиями, выдвигаемыми ЕС к Беларуси. Это предполагает одностороннее реформирование избирательного законодательства, структурные изменения в политической системе, формирование политической конкуренции.
Потенциальной выгодой от подобных действий (после декабря 2010 г. политический диалог сторон заморожен) является политическая нормализация сотрудничества Беларуси с ЕС, развитие программ помощи, политический диалог и улучшение отношений, визовая фасилитация. При этом политическая нормализация Беларуси "вовне" не означает установления новых эффективных
1 Область энергетической политики представляет собой редкое исключение в виде примерного равенства сил между Брюсселем и партнёрами по политике Восточного партнёрства. См. STULBERG, A.N.; and LAVENEX, S. Connecting the Neighbourhood: Energy and Environment. In: Weber, K., Smith, M. E., Baun, M. (eds.) Governing Europe's Neighbourhood, 2007, Manchester: Manchester University Press, p. 137.
2 BRUSIS, M. The Instrumental Use of European Union Conditionality: Regionalization in the Czech Republic and Slovakia, East European Politics and Societies, 2005, Vol. 19, No. 2, pp. 219-316.
3 SCHIMMELFENNIG, F. EU Political Accession Conditionality after the 2004 Enlargement: Consistency and Effectiveness, Journal of European Public Policy, 2008, Vol. 15, No. 6, p. 918-937.
4 VACHUDOVA, M.A. The leverage of international institution democratizing states: Eastern Europe and the European Union, EUI Working Papers, 2001, No. 33, pp. 4-8.
политических механизмов и стабильного функционирования политической системы.
Второе - открытие белорусского рынка для европейских производителей (в противоположность России, Китаю и т.д.). Как экономическая европеизация это означает: открытие границ с ЕС (шаги по достижению безвизового режима, в т.ч. односторонние), приватизацию предприятий, модернизацию экономики с привлечением европейских инвесторов, переговорный процесс по гармонизации экономического законодательства Беларуси с ЕС.
Возможными преимуществами данного направления являются ускорение модернизации и приток прямых иностранных инвестиций. Развитие же экономического взаимодействия с ЕС будет способствовать продвижению процесса переговоров в вопросах визовой фасилитации между РБ и ЕС. В качестве осложнений выступают действующий способ управления белорусской экономикой (пятилетние планы развития) и вероятный рост эмиграции трудоспособного населения. Существенный риск здесь - слабые гарантии развития новейших отраслей производства и возможность превращения страны в зависимый рынок рабочей силы, как произошло в Центральной Европе1.
Третий вариант. Внедрение в повестку дня культурной жизни и СМИ Беларуси европейского контекста и белорусского контекста - в европейский через освещение европейских событий в белорусских СМИ, открытие белорусского рынка культурной продукции, страновой маркетинг Беларуси в Европе.
В результате можно ожидать развитие рынка культурных услуг и инфраструктуры, повышение знаний о Беларуси в ЕС, рост туризма. Реализация этого варианта осложняется долгой окупаемостью инвестиций и неизбежной потерей государством контроля над СМИ.
Наконец, четвёртое направление - широкое включение в общеевропейские образовательные программы и процессы (ERASMUS, TEMPUS, Болонский процесс), эквивалентизация образования в странах Европы и сотрудничество в науке. Предполагаются следующие шаги: присоединение Беларуси к Болонскому процессу, рост академического обмена, улучшение инфраструктуры белорусских вузов, повышение уровня коммуникативной компетентности белорусских учёных (прежде всего знания европейских языков).
Реализация этих перспектив позволит обеспечить доступ к актуальным европейским исследованиям, ускорит развитие науки в Беларуси, рост знаний о ней в Европе, создание международных каналов трансляции актуальной научной и образовательной информации между РБ и ЕС, но потребует и существенного финансирования.
Многие элементы рассмотренного повышают потенциал сотрудничества Беларуси в целом. В частности, комплексный положительный эффект можно ожидать от фасилитации визового режима с ЕС, развития транспортной инфраструктуры, сотрудничества в науке и образовании.
Аспекты регионализации Беларуси
1 ГЕНОВ, Н. От "переходного периода" к "социальной трансформации": концепты и реалии, Социология, 2009, № 4, с. 83-98.
Внешние факторы регионализации касаются состояния и регламентации отношений Беларуси с соседними странами на приграничных территориях-локусах применения такой политики.
В политическом измерении такими факторами являются изменения в геополитической расстановке сил (присоединение к ЕС в 2004 году соседей Беларуси - Польши, Литвы, Латвии, как и вступление Беларуси в Таможенный союз в рамках ЕврАзЭС) и двусторонние соглашения с соседними странами о приграничном взаимодействии (на 2011 г. с Литвой подписано соглашение об упрощённом порядке пересечения границы на приграничных территориях). Вступление Беларуси в Таможенный союз в рамках ЕврАзЭС можно расценивать как новый внешний фактор регионализации, имеющий как экономическое значение (динамика товарооборота с Россией и Казахстаном - в противоположность торговле с ЕС), так и политическое (торг по поводу ценообразования на энергоносители, например). Но даже при неблагоприятном для Беларуси исходе торга о пошлинах на российскую нефть активизация взаимодействия с ЕС невозможна как следствие событий декабря 2010 года в Минске.
Важным фактором являются региональные инициативы Евросоюза в рамках Европейской политики соседства: "Восточное партнёрство", "Северное измерение", Европейский инструмент добрососедства и партнерства (ЕИДП). Хотя в 2009 году Беларусь была включена в программу "Восточное партнёрство", вопрос о делегатах от Беларуси в Евронест, парламентскую ассамблею стран программы, не был решен, а после событий декабря 2010 года в Минске собрание прошло без её участия. Важность прецедента заключалась в самом ведении переговоров между Беларусью и ЕС: состоялись визиты в Минск Верховного представителя по общей внешней политике и политике безопасности Х. Соланы (февраль, июнь 2009 г.), еврокомиссара по внешним связям и европейской политике добрососедства Б. Ферреро-Вальднер (июнь 2009 г.), еврокомиссара по вопросам расширения и Европейской политики добрососедства Ш. Фюле (июль, ноябрь 2010 г.); на уровне МИДов прошли встречи стран "Восточного партнёрства" (февраль 2009 г., ноябрь 2009 г., сентябрь 2010 г.). При этом Беларусь не участвует в двустороннем компоненте "Восточного партнёрства", поскольку СПС между РБ и ЕС не ратифицировано. 31 января 2011 года Совет ЕС принял решение о возобновлении политических санкций в отношении Беларуси при увеличении поддержки её гражданского общества1. Активизация взаимодействия с ЕС вновь обусловлена выполнением ряда требований по либерализации политической системы2.
В экономическом измерении внешние факторы регионализации - это развитие экономической интеграции в ЕврАзЭС, с её соседями и ключевыми
1 FULE, S. Speech at the International Donors' Conference "Solidarity with Belarus", Warsaw, 2 February 2011 [online] SPEECH/11/63 [Date of access: 02.02.2011]. Access: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?
reference=SPEECH/11/63&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.
2 Council Conclusions on Belarus / 3065th Foreign Affairs Council meeting, Brussels 31 January, 2011 [online] Council of the European Union [Date of access: 02.02.2011]. Access:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/119045.pdf.
странами экспорта белорусских товаров. Расширение ЕС в 2004 году создало новые барьеры для продвижения на рынках европейских стран продукции белорусской калийной, пищевой, текстильной промышленности. Влияние этого выражается в необходимости согласования стандартов продукции, модернизации белорусских предприятий, а также в применении в ЕС нетарифных барьеров в виде антидемпинговых мер (калийные соли)1, в том числе политической природы ("молочные войны" с Россией в 2009 г., например).
На характер регионализации влияет создание торговых, таможенных союзов. Введение интеграционных мер может иметь как общий положительный эффект от снятия границ и увеличения товаропотока, так и негативно воздействовать на экономику регионов (потеря рынков сбыта, ликвидация предприятий и т. д.).
В культурном измерении серьёзный внешний фактор - наличие институционализированных связей государства с представителями национальных меньшинств в Беларуси, наличие соглашений о перемещении на приграничных с соседними государствами территориях и осуществление политики по развитию регионально-культурного сотрудничества. Подобная политика должна проводиться координированно всеми государствами, части которых образуют конкретный историко-культурный регион. На протяжении последних лет этот фактор во многом определяет отношения с Польшей2. Кроме того, внешним фактором является активная национальная политика по отношению к Беларуси. Так, Польша ввела институт "Карты поляка" (как в России и Украине), финансирует вещание белорусских медиа с польской территории (при поддержке фондов ЕС). Существенное значение для регионализации имеют институционализированные религиозные связи Римско-католической церкви Беларуси и Польши (подготовка высших церковных служителей, образовательные, молодёжные и благотворительные программы).
Развитие регионализации в культурном измерении приведёт к укреплению региональной идентичности и повышению эффективности трансграничного взаимодействия за счёт нематериальных факторов (язык, родство). Белорусская идентичность характеризуется плюралистичностью и может трансформироваться в зависимости от внешней среды, а "территориальный" и "локальный" тип идентичности характерен для половины населения страны3.
В образовательном измерении внешним фактором регионализации является участие Беларуси в международных программах, прежде всего в Болонском процессе. Определённую роль для неё играют и фонды, предназначенные для проведения исследований на приграничных с Россией и Украиной территориях.
1 БАКАНОВ А.А., ЖУЛЕГО Л.В. Антидемпинговые меры против стран с нерыночной экономикой: некоторые концептуальные проблемы и один пример, ЭКОВЕСТ [Интернет-ресурс] 2003, Вып. 3, № 4, с. 637-667. [Дата доступа: 01.10.2010]. Адрес доступа: http://research.by/pdf/2003n4r05.pdf.
2 ДАНЕЙКО, Е. Почему в Беларуси существуют два союза поляков [Интернет-ресурс] dw-world.de [Дата доступа: 01.11.2010]. Адрес доступа: http://www.dw-world.de/dw/article/0-5203593.00.html.
3 ТИТАРЕНКО Л.Г., ШИРОКАНОВ Д.А. Конкуренция идентичностей: глобальные и национальные векторы влияния (Беларусь и Россия), Поиск: Политика. Обществоведение. Искусство. Социология. Культура: научный и социокультурный журнал, 2010, Вып. 1, № 25, с. 98-109.
Подобные совместные с ЕС фонды отсутствуют; существует лишь возможность участия в проектах Рамочных программ ЕС с третьими странами.
Внутренние факторы регионализации. В экономическом измерении это необходимость модернизации предприятий, административные барьеры в деятельности экономических субъектов, низкий уровень внутреннего финансирования инновационных программ. Также влияние оказывают: общие пятилетние программы социально-экономического развития, предполагающие централизацию и подотчётность, кадровая политика крупных предприятий, определяемая государством. Создание свободных экономических зон в областных центрах также является фактором экономической регионализации (привлечение иностранных инвестиций в регион, совместные предприятия).
В политическом измерении и государственном управлении регионализация характеризуется недостаточной "освоенностью". В Беларуси система управления сверхиерархизирована: чиновники назначаются сверху вплоть до глав местных Советов, происходит регулярная ротация кадров, что является спецификой управления областью или районом. Кроме этого, областные годовые программы должны соответствовать приоритетам развития государства на текущую "пятилетку"; самостоятельно формируемые региональные бюджеты отсутствуют.
В культурном измерении значимым для регионализации является формирование трансграничных информационных сред и укрепление культурных связей. На сегодня отсутствуют яркие, политически артикулированные культурные различия между регионами Беларуси (как, например, в Украине и многих странах ЕС). Языковое и культурное разнообразие в Беларуси не является конфликтообразующим: именно отсутствие культурных "разломов" (Роккан)1 способствует моделированию региональных, или даже трансграничных элит в случае, если ротация кадров местного самоуправления и администрации происходит с минимальным вмешательством центральной власти и в случае регулярных контактов представителей территориальных властей разных стран.
В образовательных практиках регионализация в Беларуси обусловлена централизованной политикой в области образования, предполагающей единую программу начального и среднего образования и строгую подотчётность. Поиск моделей кросс-культурного обучения на приграничной территории, воспитание в духе пограничного сотрудничества - вот конкретные шаги регионализации, которым пока уделяется недостаточно внимания. В последние годы были открыты новые региональные вузы; стимулировался приток студентов из сельской местности, были унифицированы государственные школьные экзамены. Присоединение к Болонскому процессу в отличие от других стран региона находится лишь в начальной стадии реализации (решение о возможности присоединении к процессу было принято в июне 2010 г.2).
1 FLORA, P., KUHNLE, S.; and URWIN, D. State Formation, Nation-Building, and Mass Politics in Europe: The Theory of Stein Rokkan. Based on his collected works, Oxford: Oxford University Press, 1999, 422 p.
2 Президент поручил изучить целесообразность присоединения Беларуси к Болонскому процессу [Интернет-ресурс] tut.by [Дата доступа: 09.10.2010]. Адрес доступа: http://news . tut.by/society/172615 .html.
Таким образом, как для государственного управления, так и для политики на приграничных территориях характерны централизация, гомогенность, иерархичность. В то же время регионализация как способ осуществления властью управленческих функций также может быть продуктивной.
Пути регионализации. Беларусь является унитарным государством. Несмотря на разный экономический вес регионов страны1, регионализация как децентрализация управления не поддерживается государством. Пять из шести областей - приграничные, что должно учитываться при выработке курса региональной политики РБ, который до настоящего времени не оформлен. Рассмотрим здесь возможные инструменты регионализации как фактора интенсификации взаимодействия со странами ЕС.
Социально-культурное измерение предполагает формирование трансграничных региональных сообществ, которые обладают местным самосознанием. В числе инструментов регионализации - организация
культурных мероприятий, ярмарок, реконструкция региональной исторической памяти через информационные каналы. Значимы и межличностные контакты среди населения, поскольку отсутствие визовых барьеров, региональный туризм, эко- и агротуризм способствуют развитию приграничных территорий. Конституирующей идеей идентичности на приграничных территориях может стать идея общности в разрешении общих вызовов устойчивому развитию2. Такой подход активно применяет Евросоюз, где "регионостроительство" рассматривается как действенный интеграционный механизм и основа конкурентоспособности территорий3.
Преимущества регионализации в культурном измерении - создание благоприятного климата и духа партнёрства на граничащих территориях и готовность к сотрудничеству региональных и местных сообществ. Очевидный вызов здесь - политический контекст регулирования приграничного взаимодействия. К тому же регионализация может усугубить этнические и национальные различия между сообществами. Противовесом регионализации Беларуси в данном случае является финансовый аспект, поскольку культурные проекты не дают окупаемости, а возврат инвестиций часто является символическим и нематериальным.
В сфере образования инструментом регионализации является создание локальных академических и образовательных сообществ, дискурсивных практик, общего информационного пространства. Цель подобных сообществ -актуализировать обсуждение в научных кругах региональной тематики, способствовать выстраиванию уникальной научно-образовательной среды. Дискурсивное конструирование региона должно иметь реальные основания
1 ФАТЕЕВ, В.С. Региональная политика: теория и практика [Интернет-ресурс]. Минск: ЕГУ, 2004. С. 213-214 [Дата доступа: 28.03.2011]. Адрес доступа: <http://ekonomika.by/downloads/fat6.pdf>.
2 КИТИНГ, М., указ. соч., с. 93 о построении и поиске региональной идентичности.
3 DRAFT REPORT on the European Union Strategy for the Baltic Sea Region and the role of macro-regions in the future cohesion policy 2009/2230(INI) [online] Committee on Regional Development. Rapporteur: Wojciech Michal Olejniczak. [Date of access: 01.11.2010.] Access: <http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do? language=EN&ref-erence=A7-0202/2010>.
(экономические, интеграционные инициативы), что и является очевидным противовесом такого инструмента для Беларуси. Действенными инструментами здесь можно считать: создание региональных информационных каналов, формулирование региональных направлений развития.
В экономике регионализация означает создание трансграничных рынков труда, сбыта, производственных кластеров, общих производственных циклов, региональной системы снабжения исходя из территориальной близости партнёров. Шагом к этому можно считать создание свободных экономических зон в областных центрах (Брест, Гродно), которые служат местами притяжения капитала, рабочей силы и интеллектуальных ресурсов. Может иметь место и инвестирование в традиционные локальные производства. Регионализацию в данном случае перевешивает глобализация, вследствие чего локальные рынки и предприятия поглощаются более крупными либо не выдерживают конкуренции в глобальном экономическом пространстве.
В сфере государственного управления регионализация несёт для Беларуси особый смысл. Несмотря на централизованность управления, к регионализации в выполнении государственных программ и политик можно отнести институт советников президента, в обязанности которых входит мониторинг областей и г. Минска, контроль за соответствием их деятельности государственным стратегиям и позициям1, а также механизм доведения общенациональных инициатив до всех уровней управления. Для Республики Беларусь углубление регионализации в понимании осуществления власти на местах означает наделение местных властей новыми полномочиями, особенно в сфере приграничного сотрудничества с чётким перечнем вопросов и политик, по которым оно может происходить. Участие Беларуси в программах территориального сотрудничества ЕС сдерживается именно этим. Противовесом данному инструменту является зависимость региональных инициатив "снизу" от центральной власти, ограниченность возможностей локальных сообществ в определении приоритетных путей развития региона и трансграничного сотрудничества.
Беларусь и ЕС: согласуются ли европеизация и регионализация как стратегии их взаимодействия?
Прежде всего, возможно ли применение термина "регионализация" в отношении Беларуси? Страна является унитарной и полномочия региональных властей ограничены жёсткой системой подотчётности. В социально-культурном измерении ярких предпосылок к регионализму в Беларуси нет. В то же время развитие европеизации на сегодня также существенно затрудняется, однако уже на уровне политического диалога с ЕС.
В результате расширения ЕС 2004 года политический компонент взаимодействия между ЕС и Беларусью дополнился необходимостью пересмотра механизмов регионального взаимодействия с соседними с Беларусью странами, вошедшими в ЕС. В зависимости от контекста
1 Указ Президента РБ "Об утверждении положения о помощнике Президента РБ" [Интернет-ресурс]. Белорусский правовой портал. [Дата доступа: 25.09.2010]. Адрес: ^йр : //www.pravoby.info/docum09/part26/akt26110.Ьт>.
интерпретации регионализация и европеизация могут способствовать друг другу, быть сопутствующими процессами или же противостоять друг другу. Вспомним, что:
в сфере государственного управления регионализация означает реализацию национальных программ развития в регионах, делегирование части полномочий местной власти, развитие местных сообществ. Европеизация же предполагает первичную значимость решений на высшем уровне о политическом сближении (гармонизации законодательств, визовой фасилитации);
в сфере коммуникативного взаимодействия регионализация предполагает построение трансграничных региональных информационных сред. Европеизация как стратегия включает введение европейских культурных событий в повестку дня Беларуси и активную политику продвижения и брендинга Беларуси как уникальной культуры на европейском субконтиненте;
в области экономики регионализация имеет в виду координацию управления в регионах, мониторинг и преодоление угроз развития, включая координацию движения рабочей силы, инвестиций в рамках территориальной общности. Европеизация в экономическом разрезе означает для Беларуси открытость для европейских инвесторов и в этом смысле является частью глобализации. Здесь цели и логика европеизации и регионализации расходятся;
в сфере социально-культурной интеграции регионализация нацелена на осуществление проектов по изучению территориальных сообществ, включая создание региональных исследовательских сетей, центров и региональные сети академического обмена. Европеизация предусматривает те же шаги в масштабе всего ЕС и внимание к международным, а не локальным исследовательским проблемам.
Таким образом, смысл стратегии европеизации состоит в максимальной адаптации к общеевропейскому политико-экономическому контексту "четырёх свобод", не признающих границ, но и не фокусирующихся на регионах. Для Беларуси европеизация означает шаги в направлении политической интеграции в ЕС. Ключевым признаком регионализации во взаимодействии Беларуси с ЕС является то, что она "привязана" к территории. Это форма интеграции, которая происходит локально, путём расширения партнёрских сетей на основе территориальных и культурных связей. Кардинальное отличие европеизации от регионализации на практике состоит в том, какой уровень власти играет ключевую роль в принятии решений, в необходимых шагах, а также в конечной цели двух стратегий: для регионализации это развитие трансграничных территориально-культурных образований, а для европеизации - вступление в Европейский Союз.
В то же время не стоит выносить однозначных оценок обеим стратегиям. Сильные регионы в перспективе могут формировать конфликтные формы взаимодействия с центральной властью. Усиленная европеизация также не представляется оптимальной стратегией ввиду необоснованности односторонней адаптации законодательства, не продиктованного экономическими реалиями Беларуси. Европеизация и регионализация - это две разные логики взаимодействия, которые ищут соотношения в существующих связях РБ - ЕС.
* * *
На сегодняшний день наилучшим вариантом представляется развитие отношений Беларуси и ЕС через региональное сотрудничество (в том числе в форме еврорегионов), которое стимулируется институциональным межгосударственным взаимодействием и процессами европеизации. Такой путь для Беларуси соответствует целям международного сотрудничества и снижает издержки внешнеэкономической интеграции в условиях геополитического расположения Беларуси между Европейским Союзом и Россией.
