Научная статья на тему 'Изменения в организации и деятельности региональных и местных органов власти государств Европы вследствие территориальных реформ 2008-2017 гг. В условиях кризиса'

Изменения в организации и деятельности региональных и местных органов власти государств Европы вследствие территориальных реформ 2008-2017 гг. В условиях кризиса Текст научной статьи по специальности «Социальная и экономическая география»

CC BY
291
72
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ РЕФОРМА / ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ / РЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ / МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ / РЕГИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ / ФИНАНСОВЫЙ / ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И СОЦИАЛЬНЫЙ КРИЗИС / TERRITORIAL REFORM / DECENTRALIZATION / RECENTRALIZATION / LOCAL SELF-GOVERNMENT / REGIONAL GOVERNMENT / FINANCIAL / ECONOMIC / AND SOCIAL CRISIS

Аннотация научной статьи по социальной и экономической географии, автор научной работы — Ешинимаева-Шагдарова Елена Тимуровна

С начала финансового, экономического и социального кризиса 2008 г. местным и региональным властям пришлось адаптироваться к новым политическим и экономическим условиям. Были проведены многочисленные реформы, касающиеся изменений в организации деятельности и компетенции органов регионального и местного уровней. Эти законодательные и организационные изменения привели к ослаблению роли местного и регионального уровня во внутренней деятельности государств. Дан анализ проведенных территориальных реформ в Европе, их последствий для местной и региональной автономии. Существующие в настоящее время бюджетные ограничения, тенденции национальных правительств к рецентрализации полномочий, а также все более усиливающееся размежевание государств ослабляют свободу действий местных и региональных властей, ставя под сомнение существование децентрализации и принципа субсидиарности.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Changes in the organization and activities of regional and local authorities in Europe due to the territorial reforms of 2008-2017 in the crisis

Since the beginning of the financial, economic, and social crisis of 2008, local and regional authorities have had to adapt to a new political and economic context. Numerous reforms have been made concerning the changes in the organization of activities and competencies of regional and local governments. These legislative and organizational changes have weakened the role of the local and regional level within the inner workings of states. This publication is to provide analysis of territorial reforms in Europe and their implications for local and regional autonomy. The budget restrictions currently in place, the tendencies by national governments to recentralize competences, as well as the ever increasing disengagement of states all weaken the freedom of local and regional authorities to act, calling into question the existence of decentralization and the principle of subsidiarity.

Текст научной работы на тему «Изменения в организации и деятельности региональных и местных органов власти государств Европы вследствие территориальных реформ 2008-2017 гг. В условиях кризиса»

© Е.Т. Ешинимаева-Шагдарова, 2018 УДК 341 ББК 67.9

ИЗМЕНЕНИЯ В ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ ГОСУДАРСТВ ЕВРОПЫ ВСЛЕДСТВИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ РЕФОРМ 2008—2017 ГГ. В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА

Елена Тимуровна Ешинимаева-Шагдарова,

старший преподаватель кафедры конституционного права и конституционного судопроизводства Юридического института Российского Университета дружбы народов, кандидат юридических наук Научная специальность 12.00.10 — международное право; европейское право

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. С начала финансового, экономического и социального кризиса 2008 г. местным и региональным властям пришлось адаптироваться к новым политическим и экономическим условиям. Были проведены многочисленные реформы, касающиеся изменений в организации деятельности и компетенции органов регионального и местного уровней. Эти законодательные и организационные изменения привели к ослаблению роли местного и регионального уровня во внутренней деятельности государств. Дан анализ проведенных территориальных реформ в Европе, их последствий для местной и региональной автономии. Существующие в настоящее время бюджетные ограничения, тенденции национальных правительств к рецентрализации полномочий, а также все более усиливающееся размежевание государств ослабляют свободу действий местных и региональных властей, ставя под сомнение существование децентрализации и принципа субсидиарности.

Ключевые слова: территориальная реформа; децентрализация; рецентрализация; местное самоуправление; региональное управление; финансовый, экономический и социальный кризис.

Для цитирования: Ешинимаева-Шагдарова Е.Т. Изменения в организации и деятельности региональных и местных органов власти государств Европы вследствие территориальных реформ 2008—2017 гг. в условиях кризиса. Вестник экономической безопасности. 2018;(2):159-67.

CHANGES IN THE ORGANIZATION AND ACTIVITIES OF REGIONAL AND LOCAL AUTHORITIES IN EUROPE DUE TO THE TERRITORIAL REFORMS OF 2008—2017 IN THE CRISIS

Elena T. Eshinimaeva-Shagdarova,

senior teacher of the Department of Constitutional Law and Constitutional Proceedings of the Law Institute, Peoples' Friendship University of Russia (RUDN University), Candidate of Legal Sciences

Abstract. Since the beginning of the financial, economic, and social crisis of 2008, local and regional authorities have had to adapt to a new political and economic context. Numerous reforms have been made concerning the changes in the organization of activities and competencies of regional and local governments. These legislative and organizational changes have weakened the role of the local and regional level within the inner workings of states. This publication is to provide analysis of territorial reforms in Europe and their implications for local and regional autonomy. The budget restrictions currently in place, the tendencies by national governments to recentralize competences, as well as the ever increasing disengagement of states all weaken the freedom of local and regional authorities to act, calling into question the existence of decentralization and the principle of subsidiarity.

Keywords: territorial reform; decentralization; recentralization; local self-government; regional government; financial, economic, and social crisis.

Реформы, связанные с территориальными преобразованиями, в последние десятилетия стали довольно распространенными в Европе. В основном они связаны с укрупнением муниципалитетов через слияния, а также с так называемой регионализаци-

ей территории. Это реформаторское движение, основанное на концепции Европы регионов, было очень активным в 1980-х и 1990-х гг. ХХ в., и, начиная с первых признаков финансового кризиса, обрело дальнейшее развитие. Целями последних территори-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

альных реформ европейских государств в основном являются не только развитие децентрализации, но и стабилизация или сокращение государственных расходов на местное самоуправление, а также помощь в приспособлении жизнедеятельности местных и региональных органов власти к бюджетным и функциональным ограничениям, налагаемым центральными органами власти. Следует также отметить, что некоторые реформы, осуществленные в последние годы, например, реформы Калликратиса в Греции1. были запланированы до начала кризиса, что изменило способ осуществления изменений [5, с. 1; 8].

Несмотря на то, что процесс реформ в целом обобщен на общеевропейском уровне, реакция в ответ на кризис в странах Европы варьируется главным образом из-за различных политических культур и места, занимаемого местными органами власти в рамках различных моделей управления, и, следовательно, последствия для института местного самоуправления весьма разнообразны. Кроме того, наблюдаются и различия в уровнях территориальной организации и децентрализации, достигаемых каждой страной.

Европа балансирует между децентрализацией и рецентрализацией

Крупная волна децентрализации компетенций: политическая приверженность или уход государства во время кризиса?

Безусловно, экономический и финансовый кризис не являются единственной причиной территориальных реформ европейских государств. Некоторые законодательные изменения являются результатом стремления к дальнейшей европейской интеграции и вытекающих из этого обязательств, связанных с этой целью, будь то в отношении Совета Европы после ратификации Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г. или предварительных условий для присоединения к Европейскому Союзу. Так обстояло дело в Албании, которая, к примеру, в настоящее время делегирует распреде-

ление воды муниципалитетам2, а также в бывшей югославской Республике Македонии и Черногории, которые поручили своим муниципалитетам управление территориально-пространственным планированием — полномочие, которое традиционно децентрализовано в большинстве европейских стран. Другие реформы происходят на политической основе, например, в Исландии3, как реакция на кризис, потрясший страну, или в Бельгии, после шестой государственной реформы, направленной на укрепление регионализации страны [10, с. 56; 5, с. 4].

Нынешняя волна реформ последовала за тенденцией территориального «упрощения», которая началась несколько десятилетий назад и все еще широко распространена в последние годы. Так, в Дании, так и в Греции в 2007 и 2011 гг., соответственно, осуществлялась политика, предусматривающая массовые слияния между муниципалитетами4

1 Результатом территориальной реформы Калликратиса в Греции является новая форма территориального управления, вступившая в силу 01.01.2011 г. Новый закон готовился в течение нескольких лет, но был поспешен из-за необходимости экономической рационализации и сокращения числа государственных служащих в результате мер жесткой экономии. Была проведена тщательная проверка территориальной организации страны, что привело к снижению количества муниципалитетов с 1 034 до 325 и ликвидации 54 префектур, которые были заменены 13 регионами. Срок полномочий местных выборных представителей был также продлен с четырех до пяти лет.

2 В последние годы дополнительные полномочия были переданы албанским городам и муниципалитетам, которые, на наш взгляд, укрепили свою роль в иерархии публичной власти. В результате территориальной реформы 2014 г. была осуществлена передача определенных полномочий городам и муниципалитетам. Это касается водораспределения, управления отходами и лесопользования. Таким образом, местный уровень в целом укрепился в соответствии со стремлением к большей интеграции страны на европейском уровне.

В то же время, несмотря на то, что местные и региональные власти страны, по-видимому, не пострадали от каких-либо серьезных последствий в результате экономического и финансового кризиса, они, как правило, разрабатывают программы по рационализации деятельности, повышению эффективности и сокращению расходов. Кроме того, правительство пытается поощрять межмуниципальное сотрудничество, поскольку городам и муниципалитетам все больше отдается предпочтение в плане управления некоторыми местными государственными службами.

3 Как только в 2008 г. разразился финансовый кризис, Исландия сильно пострадала от его последствий. Однако она выбрала очень смелую политику восстановления, которая в основном предложила новые правила надзора, мониторинга и этики в политике и финансах страны. В дополнение к дальнейшей децентрализации услуг для инвалидов были введены более строгие бюджетные правила для местных органов власти, а также расширение местной демократии и гражданского участия. Процесс принятия этих реформ основывался на широком партнерстве между государством и муниципалитетами.

4 В 2007 г. крупная территориальная реформа Дании привела к массовому объединению муниципалитетов, в результате чего их количество сократилось с 271 до 98. Критерием, используемым в то время, было не менее 20 000 жителей на муниципалитет. Существовавшие в то время в стране 15 графств также были объединены в пять крупных регионов. Эти организационные изменения были также частью значительной волны децентрализации, которая дала дополнительные полномочия местным и региональным органам власти, в частности, укрепив роль муниципалитетов. Хотя в 2014 г. были внесены незначительные изменения относительно местных и региональных органов власти Дании, реформа 2007 г. достигла ожидаемых целей укрепления местного уровня и повышения эффективности местных и региональных администраций [4, с. 28].

[8; 5, с. 3]. Люксембург также является сторонником политики укрупнения муниципалитетов — с 2006 по 2017 гг. количество муниципалитетов сократилось со 116 до 71 [10].

Некоторые государства Европы запланировали аналогичные проекты, но с более четкими целями сокращения расходов. Это относится к Португалии, где многие гражданские приходы, муниципальные образования с исключительными собственными полномочиями, объединяются. Однако исследование, проведенное немецким университетом, показало, что муниципальные слияния не приводят автоматически к повышению эффективности и масштаба экономики. Следовательно, подобные реформы необходимо проводить с осторожностью и в координации местных органов власти и населением.

Вне всякого сомнения, децентрализация является основой проводимых в настоящее время территориальных реформ Европы. В Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии и Нидерландах местные органы власти в настоящее время обладают более широкими полномочиями в области здравоохранения и социальных вопросах. Однако дальнейшая децентрализация иногда является лишь симптомом отказа государства, которое не передает финансовые средства, необходимые для надлежащего выполнения этих новых задач. В Нидерландах средства, выделенные на новые компетенции, были сокращены на 30% по сравнению с их нынешней стоимостью под предлогом повышения эффективности из-за увеличения близости, а также в обстановке значительных бюджетных ограничений [5, с. 62, 46]. Такое развитие событий, связанных с размежеванием государств в период кризиса, требует более пристального внимания, особенно в свете Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г., в ст. 4 которой конкретно говорится о том, что местные власти не обязаны заниматься каким-либо вопросом, официально не осуществляемым государством, но должны иметь «полную свободу действий для осуществления своей инициативы»; и ст. 9 гласит, что «финансовые ресурсы местных органов власти должны быть соразмерны [их] обязанностям» [3]. Простая децентрализация может замаскировать уход государства, что отражено на практике, а не потерей автономии на местном уровне.

Однако необходимо отметить, что общее движение децентрализации государств Европы, начатое до кризиса, было поставлено под угрозу в некоторых странах в результате централистских тенденций государства. Такие реформы в настоящее время в большей степени связаны с целью достижения большей экономии за счет масштаба в условиях жесткой экономии и сокращения государственных расходов. Они могут также служить для государств средством восстановления политического контроля над полномочиями, делегированными местным и региональным властям. Например, в Ирландии, как и в Венгрии такое полномочие, как распределение воды, теперь должно управляться правительственным учреждением, а в Молдове недавно были приняты меры по передаче всех полномочий, связанных с вопросами образования, центральному правительству.

Тенденция к переориентации может также иметь место в результате утраты полномочий более мелких органов власти в пользу более крупных. В Испании, если не соблюдаются правила, ограничивающие государственный долг, государственные услуги, управляемые муниципалитетами с населением менее 20 000 человек, должны быть переданы провинциальным властям. Этот критерий численности населения был также выбран в Финляндии, где межмуниципальное сотрудничество стало обязательным для управления местными государственными службами. Аналогичным образом, в Чешской Республике был принят закон, согласно которому многие услуги для граждан должны предоставляться только крупными местными органами власти. Наконец, закон Венгрии обязывает муниципалитеты объединять свои службы, с тем чтобы иметь возможность закрывать муниципальные подразделения более мелких муниципалитетов, сохраняя при этом свое политическое и административное существование. Хотя нет никакой гарантии того, что строгий контроль над расходами будет обеспечен за счет выбора такого пути, эти усилия, на наш взгляд, представляет угрозу для местного самоуправления, поскольку новые правила вводятся без каких-либо предварительных консультаций и ослабляют взаимосвязь, установленную между гражданами и местными органами власти.

Территориальные реформы, осуществленные в последние годы, также, как правило, состоят из слияний между органами власти на местном или региональном уровне. Это может представлять опасность для местного самоуправления, если соответствующие местные органы власти и население не будут должным образом консультироваться по этому вопросу заранее.

Территориальные преобразования — причина изменений местного уровня публичной власти

Почти во всех европейских государствах муниципалитет остается основным территориальным уровнем. Тем не менее было предложено провести множество территориальных реформ в целях сокращения их числа, улучшения управления местными государственными службами и сокращения государственных расходов. В целях поощрения таких слияний часто обсуждаются политические или финансовые стимулы, особенно в Швейцарии и в новых землях Германии. Примечательно, что Греция основательнее остальных перешла к действию, и процесс преобразования через слияние муниципалитетов на сегодняшний день завершен5. Различные варианты были выбраны в Ирландии, где муници-

5 Начиная с Закона 3852/2010 «О новой структуре самоуправления и децентрализации» (реформа Калликратиса), Греция в настоящее время имеет двухуровневую структуру местного самоуправления, состоящую из 325 муниципалитетов (до реформирования существовало 1 033 муниципалитета и общины) и 13 регионов (заменивших 54 префектуры), не имеющих иерархической связи. Реформа сохранила историческую сообщества как деконцентрированные образования, обеспечивающие «некоторую внутригосударственную децентрализацию». 325 новых муниципалитетов разделены на местные общины (общины с населением менее 2.000 граждан) и муниципальные общины (общины с населением более 2.000 граждан). Греция имеет одно автономное территориальное образование-общину монастырей на Афоне. Греция также разделена на семь децентрализованных государственных образований (возглавляемых Генеральным секретарем, назначаемым Министерством внутренних дел) и 74 региональных.

Реформа Калликратиса предоставила муниципалитетам и регионам расширенные полномочия. Функции регионального планирования и развития были возложены на 13 новых самоуправляющихся регионов. Они также осуществляют руководство региональными оперативными программами Европейского Союза. Некоторые обязанности по отношению к местному развитию, защите детей, уходу за пожилыми людьми, социальной помощи безработным и бедным, профилактике здоровья, были переданы муниципалитетам. Регионы несут ответственность за окружающую среду, занятость, образование, культуру и спорт, гражданскую защиту, развитие сельских районов. Многие обязанности распределены с центральным правительством (например, образование, здравоохранение). В соответствии с Конституцией островные муниципалитеты может осуществлять дополнительные обязанности, осуществляемые в иных случаях регионами [5, с. 35; 9].

пальные советы были упразднены в пользу округов в 2014 г., тем самым сократив число органов власти первого уровня с 114 до 31. К слову, в Турции также была проведена территориальная реформа, где деревни по-прежнему сохранили определенную власть на своей территории, однако те, на территории которых проживает менее 2 000 жителей, больше не имеют статуса органа местной власти [13].

Муниципалитеты добились значительной экономии за счет эффекта масштаба за счет межмуниципального сотрудничества, которое часто поощряется центральным правительством в целях повышения эффективности и применения руководящих принципов сокращения бюджета. Это имело место в Австрииб, на Кипре [7] и в Италии [10, с. 145], а также в 11 государствах за пределами ЕС. В других странах, например, в Нидерландах, эти виды сотрудничества могут строиться асимметрично, варьируя в зависимости от осуществляемых функций. Кроме того, во Франции сложилась весьма специфическая ситуация в связи с огромным числом муниципалитетов. С 01.01.2014 г. вступил в силу Закон, обязавший все муниципалитеты данной территории входить в состав EPCI (Public Institution of Inter-municipal Cooperation) — публичных учреждение межмуниципального сотрудничества с налоговыми полномочиями [10, с. 39]. Эти механизмы не ограничивают муниципалитеты в самостоятельности, но обеспечивает им доступ к эффективному управлению государственными услугами при сохранении оптимального размера.

Для достижения цели сокращения оперативных расходов местного самоуправления во многих странах Европы, например, в Греции, Турции,

6 Так, вследствие принятия конституционного закона Австрии «О развитии межмуниципального сотрудничества», вступившего в силу в 2011 г., были значительно расширены права муниципалитетов на создание межмуниципальных ассоциаций даже за пределами земель, главным образом для повышения эффективности услуг не только в рамках их собственных полномочий, но и в рамках передаваемых полномочий, проведена реорганизация услуг и новый способ управления персоналом на местном уровне, а также были приняты Программы по сокращению расходов, содействию инновациям и модернизации государственного управления. Хотя порядок деятельности трех уровней управления (муниципалитеты, Земли и федерация) остается неизменным, в 2011 г. был внесен ряд законодательных изменений, касающихся межмуниципального сотрудничества.

Португалии и Ирландии, значительно сократилось и количество депутатов в представительные органы.

Осуществляемые территориальные реформы последних 10 лет также повлекли за собой изменения в организации и деятельности местных избирательных округов. Так, в Финляндии и во Франции в 2014 г. введена новая система голосования на уровне департаментов [10, с. 67, 134].

Конечно, не все страны следуют одним и тем же тенденциям: Грузия претерпела реформу, связанную с распадом муниципалитетов, число которых увеличилось с 69 до примерно 400, что может потенциально увеличить близость местных избранных представителей к своим гражданам, но это также заставляет многих мэров опасаться увеличения зависимости от центрального государства, поскольку их меньший размер также влечет за собой потерю некоторого политического веса [5, с. 33].

Таким образом, финансово-экономический кризис 2008 г. побудил к подлинной готовности повысить эффективность за счет экономии масштаба, слияния услуг и внутренних программ сокращения расходов в рамках властей. Тем не менее крайне важно, чтобы слияния и реорганизации осуществлялись в соответствии с принципами местного самоуправления, субсидиарности и взаимосвязи с местным населением.

Процессы регионализации и метрополиза-ции государств Европы

Европейский союз, все еще включая Великобританию, охватывает на сегодняшний день 276 регионов, являющихся объектами региональной политики, с огромным разнообразием развития. За период после расширения ЕС в 2004 году произошли значительные позитивные сдвиги в развитии многих регионов, как в «старой» (15 стран — 218 регионов), так и в «новой» (13 стран — 58 регионов) части [2, с. 2].

В группе новых членов ЕС, которые были заметно менее развиты на старте интеграции, экономический рост шел быстрее. Темпы роста более развитых стран замедлились вследствие эффектов «великой рецессии» 2008—2009 гг. и долговых проблем. При этом рост шел неравномерно и у менее развитых регионов, так что показатели межрегио-

нального неравенства даже выросли. После рецессии 2008—2009 гг. процессы сближения двух групп стран, «старых» и «новых» членов ЕС, замедлились [2, с. 2].

Помощь региональному развитию и выравниванию в ЕС характеризуется довольно значительными объемами. Только Европейский фонд регионального развития ежегодно выделяет около 100 млрд евро, направляемых в основном на поддержку регионального развития Польши, Италии и Испании. При этом в расчете на душу населения больше получают регионы Словакии, Латвии и Эстонии [2, с. 2].

Финансово-экономический кризис явился катализатором административно-территориальных реформ государств Европы, целью которых является упрощение административных организаций, обеспечение четкого разграничения полномочий, осуществляемых каждым уровнем публичной власти, а также достижение значительной экономии государственных расходов. В последнее десятилетие в Европе наблюдается тенденция регионализации, а именно: создание новых или укрепление регионов, расширение их компетенции и подтверждение их роли в качестве привилегированной заинтересованной стороны на европейском уровне. В настоящее время этот процесс является наиболее активным в Румынии: ее 8 административных регионов в ближайшее время должны быть преобразованы в полноценные региональные органы власти, что предполагает передачу полномочий, ранее осуществлявшуюся центральным государством, муниципалитетам и уездам.

Конкретные обязанности этих будущих регионов все еще обсуждаются, но более эффективное управление европейскими фондами является одной из основных целей этой программы. Аналогичные обсуждения были проведены в Швеции и Словении. Вместе с тем, имеются данные о том, что такое укрепление регионального уровня часто приводит к ослаблению промежуточных уровней, как, например, в Италии, где проект, который с тех пор был прекращен, направлен на ликвидацию провинций, которые в конечном итоге будут просто сокращены со 110 до 75. Это объясняет, почему, в большинстве случаев, государства-члены Европейского Союза и страны-кандидаты предпочитают укреплять или

объединять территорию вокруг уровня NUTS 27 при осуществлении политики сплоченности регионов.

В других государствах, например, в Албании, Грузии, Мальте, Ирландии и Словакии процессы, направленные на укрепление регионов осуществляются либо путем пересмотра территориальных делений, либо путем предоставления им большей гибкости. В Польше, Франции и Германии регионам было предоставлено больше полномочий, в частности в области экономического развития. Другой целью, часто связанной с этими реформами, является территориальное упрощение, направленное на то, чтобы избежать дублирования между несколькими компетенциями, как можно видеть в Испании, где правительство готовит такого рода крупномасштабные территориальные реформы для исправления этой ситуации. Аналогичный проект был также запланирован во Франции и привел бы к замене трех существующих органов власти одним в Эльзасе (коллективное уникальное пространство), однако он был отвергнут на всенародном референдуме. Несмотря на все это, даже если можно определить общее укрепление регионального уровня, основная идея не привела к межправительственному консенсусу, причиной которой, на наш взгляд, является отсутствие реально действующего конституционного акта, охватывающего концепцию регионального самоуправления, как это удалось Европейской Хар-

7 В конце 80-х гг. ХХ века Евростатом (Агентством статистики ЕС) была разработана и представлена единая многоуровневая система регионов ЕС — «Номенклатура территориальных единиц для статистического учета — NUTS», которая получила формальный статус в 2002 г. Выделяется 3 уровня NUTS, которые обычно совпадают с национальными сетками административно-территориальных единиц соответствующего размера. Для отдельных стран при проведении масштабных реформ возможна разработка 4-го и 5го уровня. Критерием соотнесения регионов NUTS и административных единиц служит численность населения: NUTS 1-го уровня (субъекты федерации, автономные образования, регионы) — от 3 до 7 млн. жителей; NUTS 2-го уровня (провинции, департаменты, правительственные округа) — от 800 тыс. до 3 млн. человек; NUTS 3-го уровня (графства, префектуры) - от 150 до 800 тыс. человек [4, с. 2; 2, с. 3]. По состоянию на 01.01.2015 г. в 27 странах ЕС было 98 регионов NUTS-1; 276 регионов, являющихся объектами региональной политики ЕС, — 2-го уровня и 1342 региона — 3-го уровня. Однако другие исследователи [например, 2, с. 2]. отмечают, что некоторые страны (например, Мальта, Люксембург, Кипр) представляет всего один регион NUTS-2, а крупные столичные регионы больших стран (в частности, Лондон) разделены на несколько административных единиц. Численность населения в регионах NUTS-2 колеблется от 12,1 млн жителей в Иль-де-Франс (Париж и ближайшие пригороды) до 128 тыс. человек в итальянском регионе Валле-д'Аоста.

тии местного самоуправления 1985 г. на местном уровне.

В то же время территории вокруг крупных городов оживлены в настоящее время новым направлением — метрополизацией. Особое внимание привлекает опыт Италии, где наблюдается определенная поляризация взглядов на развитие столичного города (cittá metropolitana). Данный вид реформы также является текущей темой дебатов во Франции, где соглашение между местными политическими партиями привело к созданию столичного района (Метрополь) с определенным особым статусом, которым также наделен теперь и Лион, местные власти которого теперь получили полномочия, осуществляемые до сих пор властями соответствующего Департамента8 [5, с. 32].

В Турции в результате территориальной реформы, а также реформы местного самоуправления 2013 г. муниципальное устройство Турции приобрело четырехуровневую структуру: Метропольные муниципалитеты9, Столичные муниципалитеты (в границах административных центров провинций (илов) с населением менее 750 000 человек), Районные муниципалитеты (в границах районов и районов в больших городах) и Городские муниципалитеты (в границах городов и городских поселений) [5, с. 58; 13].

Предложения по метрополизации также обсуждается в Польше и в Нидерландах, следуя по стопам многих других европейских стран, столиц и крупных городов, которые выигрывают от тер-

8 Принятие Закона Франции № 2010-1563 «О реформе территориальных коллективов» от 16.12.2010 г. было лишь первым шагом полномасштабной реформы. В развитие Закона французское Правительство подготовило декрет «Об организации и деятельности департаментальных комиссий по межкоммуналь-нальному сотрудничеству». Декрет предусматривал создание на уровне департаментов комиссий, которые должны вырабатывать меры по развитию межкоммунального сотрудничества. Целью данных комиссий явилось упрощение территориальной организации и полное покрытие территории Франции к 01.06.2013 г органами межкоммунального (межмуниципального) сотрудничества. К 01.01.2012 г., в рамках органов межмуниципального сотрудничества уже были объединены 35 303 коммуны, насчитывающие 59,3 миллиона жителей [антонов], что составило 96,2% от общего числа коммун и 90,2% населения [1, с. 483].

9 (тур. — «Муниципалитеты великих городов») — муниципалитеты, существующие в границах 30-ти городов, которые являются административными центрами провинций (илов) с населением свыше 750 000 человек. Метропольные муниципалитеты существуют в Анкаре, Стамбуле, Измире, Анталье, Бурсе, Ко-нье, Манисе, Мерсине, Эрзуруме и других крупнейших городах Турции. Во главе этих муниципальных образований стоят избираемые горожанами градоначальники [13].

риториальной структуры предоставив им особый статус.

Влияние бюджетной оптимизации расходов на муниципалитеты и регионы европейских государств

Проведенный анализ состояния местных бюджетов европейских муниципалитетов показал, что в связи с сокращением объема государственных финансовых трансфертов большинство местных и региональных органов власти ввели новую практику: сокращают расходы на собственные административные ресурсы, а также на промежуточные товары и продукты. Эти тенденции тесно связаны с крупными реорганизациями сферы услуг, особенно в Испании, Чешской Республике, Соединенном Королевстве и Португалии.

Напротив, в Дании помимо введения бюджетного контроля над местными и региональными властями страны, экономический и бюджетный кризис, по-видимому, не затронул местное и региональное самоуправление. Однако вследствие проведенных в стране реформ в 2007 г. сокращение числа муниципалитетов и объединение 15 округов в 5 крупных регионов, все же имело место быть [5, с. 28].

Ограничения в отношении персонала и заработной платы также рассматривались в качестве варианта, а ограничения заработной платы иногда даже устанавливаются законом, как это имеет место в Литве.

Некоторые нормативные акты требуют сокращения числа работников, работающих в органах власти, как например, в Греции и Болгарии, где число местных и региональных гражданских служащих было сокращено на 15% [10, с. 48]. Кроме того, многие муниципалитеты и регионы прибегают к разработке внутренних программ в целях повышения эффективности, сокращения расходов и поощрения инноваций. Этот тип действий распространен по всему Европейскому Союзу, а также в Албании, Молдове, Швейцарии.

В Австрии также территориальная реформа 2011 г. является частью тенденции к сокращению бюджетных расходов, что приводит к реорганизации местных государственных служб и новому способу управления заработной платой местных и региональных властей. Закон «О межмуниципальном сотрудничестве» 2011 г. фактически до сих пор не

достиг своей цели. Несмотря на то, что центральные органы власти федерации приняли данный Конституционный закон в качестве основы для межмуниципального сотрудничества, шесть из девяти земель не применяют его [5, с. 21]. Поэтому муниципалитеты по-прежнему не свободны в выборе путей сотрудничества. Кроме того, в Австрии были также введены программы, направленные на поощрение местных органов власти к модернизации своих услуг и использованию передовых идей.

Безусловно, количество и качество услуг страдают от подобного рода оптимизации текущих расходов местных и региональных органов власти. В некоторых случаях муниципальные учреждения, такие, как библиотеки и гимназии, были закрыты из-за предположения о том, что их высокие расходы не могут быть обеспечены, в Соединенном Королевстве даже имели место призывы к добровольцам безвозмездно управлять этими услугами.

В некоторых европейских государствах правила бюджетной оптимизации затрагивают и местных выборных представителей. Так, вознаграждение местных выборных должностных лиц в Испании было ограничено, а число выборных представителей было сокращено в Нидерландах и Ирландии, где в 2014 г. были проведены крупные реформы государственного управления и местного самоуправления, направленные, в том числе, на сокращение числа выборных должностных лиц [6].

Наконец, последствия кризиса с социальной точки зрения привели к возникновению новых потребностей, отражающихся в увеличении расходов, связанных с социальными издержками, даже в тех случаях, когда эти действия не обязательно подпадают под децентрализованную компетенцию властей. Таким образом, местным и региональным властям удалось приспособиться к меняющимся экономическим условиям и взять на себя важную роль в повседневном управлении кризисом, реагируя на потребности граждан в соответствии с принципом субсидиарности.

Таким образом, бюджетные ограничения, которые затрагивают местные органы власти, оказали огромное влияние на повседневную жизнь граждан местных сообществ. Некоторые услуги более не оснащены для обслуживания на том же уровне, что и раньше, даже если политические обязанности властей по отношению к своим гражданам остают-

ся неизменными на местном и региональном уровнях. Местные и региональные органы власти должны быть вовлечены в процесс принятия решений в качестве равноправного партнера для достижения консенсуса и обеспечения качественного уровня их жителей.

Заключение

Финансовый, экономический и социальный кризис оказал большое влияние на подход Европы к организации услуг и вопрос о финансовой независимости регионов и муниципалитетов. Однако проведенные в 2008-2017 гг. территориальные реформы, как представляется, учитывают стремление к большей децентрализации и принцип субсидиар-ности, отстаиваемый Европейским Союзом и Советом Европы. К сожалению, некоторые действия национальных правительств идут вразрез с этими принципами. Кроме того, как представляется, они зачастую приводят к рецентрализации полномочий, к отказу от близости местных органов власти к гражданам в результате создания новых территориальных организаций и к большим бюджетным и оперативным ограничениям.

С учетом потенциальной угрозы, которую эти различные реформы представляют для местного и регионального самоуправления, необходимо позаботиться о том, чтобы Европейская Хартия местного самоуправления оставалась базовой нормой, с тем чтобы ее полное значение могло применяться в этом контексте, особенно ее значение в соответствии со ст. 4 о сфере полномочий и компетенции местного самоуправления и ст. 9 о финансовой и бюджетной автономии.

Аналогичных правовых рамок для регионального уровня все еще не существует. На наш взгляд, требуется координация действий местного и регионального уровня, сотрудничество с Конгрессом местных и региональных властей и Комитетом регионов, которые являются важнейшими партнерами в усилиях по обеспечению того, чтобы голоса местных и региональных властей были услышаны. Что касается Европейского Союза, то особое внимание следует уделить Европейскому парламенту, Европейской Комиссии и Европейскому Совету, которые играют ключевую роль в провозглашении принципа субсидиарности и возвращении к прочному росту в рамках стратегии «Европа 2020».

Все заявленные приоритеты должны категорически отказываться от любого процесса рецентрализации без предварительной консультации, а также от любого решения, которое поставило бы под сомнение принцип субсидиарности. Вместо этого местные и региональные органы управления должны быть вовлечены во все государственные или европейские стратегии для обеспечения последовательности и эффективности. Наконец, необходимо очень внимательно изучить местные Финансы и любые бюджетные ограничения, введенные в отношении местных и региональных органов власти, которые сегодня создают серьезную угрозу для дальнейшего существования местного и регионального самоуправления в Европе и для любой политики, призывающей к территориальному развитию и возвращению к устойчивому росту, приносящему надежду Европейским гражданам.

Литература

1. Антонов А.В. Основные направления реформирования региональных и местных органов власти во Франции // Местное самоуправление и развитие территорий. Пермь, 2014.

2. Бюллетень № 27 О текущих тенденциях мировой экономики «Динамика развития регионов Евросоюза». Коллектив авторов под руководством Л. Григорьева / Аналитический центр при Правительстве РФ // http://ac.gov.ru/files/ publication/a/15687.pdf

3. Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 //СПС КонсультантПлюс/ http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_20361/

4. Штефан В.С. Опыт зарубежных государств-членов Европейского Союза в реформировании административно-территориального устройства // Проблемы законности, 2014. Государство и право. Юридические науки / https://cyberleninka. ru/article/v/opyt-zarubezhnyh-gosudarstv-chlenov-evropeyskogo-soyuza-v-reformirovanii-administrativno-territorialnogo-ustroystva

5. Decentralization at a crossroads. Territorial reforms in Europe in times of crisis. / Council of European Municipalities and Regions. October, 2013.

6. Economic, social and territorial situation of Ireland // http://www.europarl.europa.eu/ cmsdata/120145/Final%20note%20on%20Ireland.pdf

7. Europe 2020. Cyprus national reform programme 2017// https://ec.europa.eu/info/sites/ info/files/2017-european-semester-national-reform-programme-cyprus-en.pdf

8. Greece Unitary country: Territorial organisation and subnational government responsibilities // https://www.oecd.org/regional/regional-policy/profile-Greece.pdf

9. Luxembourg Unitary country: Territorial organisation and subnational government responsibilities // https://www.oecd.org/regional/ regional-policy/profile-Luxembourg.pdf

10. Multi-level Governance Reforms- Overview of OECD Country Experiences 2017 /OECD Multilevel Governance Studies// http://www.keepeek.com/

Digital-Asset-Management/oecd/governance/multi-level-governance-reforms

11. National plan for smart, sustainable and inclusive growth Luxembourg 2020. National Reform Programme of the Grand Duchy of Luxembourg under the European semester 2017/ http://www.gouvernement. lu/6854330/2017-pnr-luxembourg-en.pdf

12. Spain 2016 Linking Reform to Results for the Country and its Regions/ OECD Public Governance Reviews // http://www.minhafp.gob.es/Documentacion/ Publico/CDI/Varios/0ECD.Spain2016.pdf

13. Turkey Unitary country: Territorial organisation and subnational government responsibilities // https:// www.oecd.org/regional/regional-policy/profile-Turkey.pdf

Предупреждение

преступлений и административных правонарушений органами внутренних дел

Учебник Третье издание

ю н и т и UNITY

Предупреждение преступлений и административных правонарушений органами внутренних дел: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция» и «Правоохранительная деятельность» / под ред. С.Я. Лебедева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. 655 с.

Раскрыты основные теоретические и практические положения организации и осуществления деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений и административных правонарушений. Показаны ее правовые, организационные и тактические основы, вопросы предотвращения, профилактики и пресечения противоправных деяний, входящие в предупредительную компетенцию органов внутренних дел. Определены милицейская специфика общей, индивидуальной и виктимологической профилактики правонарушений. Особое внимание уделено предупреждению милицией преступлений и административных правонарушений, совершаемых несовершеннолетними; против личности; в сфере экономики; террористической и экстремистской направленности; связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ; с незаконным оборотом оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ; в сфере экологической безопасности; безопасности дорожного движения и др.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Для курсантов, слушателей, адъюнктов и преподавателей высших и средних специальных учебных заведений системы МВД России, студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, практических работников правоохранительных органов.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.