CC BY
652
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Колесник Сергей Александрович
Заведующий приемной комиссией Северо-Кавказского института (филиала) АНО ВО МГЭУ, аспирант Северо-Кавказского федерального университета E-mail: [email protected]
ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ:
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Аннотация. Предметом исследования являются проблемные вопросы децентрализации государственной власти за рубежом. Цель работы: с помощью компаративистского подхода на основе анализа зарубежного опыта проанализировать существующие модели централизации и децентрализации государственной власти.
Методология исследования: сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический методы, системный подход.
Глобализация и информационная революция заставляют все большее количество стран пересматривать роли органов различных уровней государственной власти и их взаимодействие с регионами, местными территориальными сообществами и гражданским обществом. Эти реформы, как правило, предусматривают делегирование ответственности на уровень региональных и местных органов власти и передачу властных полномочий и функций за пределы правительственных структур при одновременном усилении компетенции органов власти на региональном и местном уровне.
Однако значительное количество развивающихся стран продолжают находиться в состоянии разобщенности аппарата власти, включая коррупцию и различные злоупотребления, неправильное распределение ресурсов, неэффективную систему налогообложения и непро -фессионализм предоставления услуг уполномоченными органами, их должностными лицами. В связи с этим особое значение приобретает исследование опыта различных государств по построению рациональной, эффективной, сбалансированной системы государственного управления, ведущее место в которой практически во всех развитых странах занимает децентрализация государственной и прежде всего исполнительной власти.
Ключевые слова: государственная власть, Европа, местная власть, централизация, децентрализация.
Kolesnik Sergey A.
Head of the admissions Committee of the North Caucasus Institute (branch) of the Academy of Economics, graduate student of the North Caucasus Federal University E-mail: [email protected]
DECENTRALIZATION OF THE STATE: FOREIGN EXPERIENCE
Abstract. The article analyzes the existing models of centralization and decentralization of state power with the help of comparative approach based on the analysis of foreign experience. Globalization and the information revolution are forcing an increasing number of countries to reconsider the roles of authorities at various levels of government and their interaction with
regions, local territorial communities and civil society. These reforms generally involve devolution of responsibility to regional and local authorities and transfer of authority and functions beyond government structures, while strengthening the competence of regional and local authorities.
However, a large number of developing countries continue to be in a state of disunity of the apparatus of power, including corruption and various abuses, improper allocation of resources, an inefficient system of taxation and unprofessional provision of services by authorized bodies, their officials. In this regard, it is of particular importance to study the experience of different States in building a rational, efficient, balanced system of public administration, in which the leading place in almost all developed countries is the decentralization of state and, above all, Executive power.
Key words: state power, Europe, local power, centralization, decentralization.
Исследуя международный опыт реализации децентрализации власти, рассмотрим вопросы истории ее развития. История децентрализации возникла в конце XVI ст. Этот период ознаменовался поиском наилучшей формы организации государственного управления и построения системы связей между его составляющими. Основоположниками децентрализованного государственного управления считаются Жан Боден и Иоганн Альтузиус1. Так, Ж. Боден сформулировал теорию суверенного монолитного государства. Он теоретически обосновал абсолютизм не только во Франции, но и во всей Европе. Суверенное монолитное государство просуществовало в Европе до конца XIX в. как идеальная модель государственной организации. Например, ведущим мотивом прусской политики в XVII и XVIII вв. было стремление стать государством вроде Франции.
Оппонентом Ж. Бодена примерно в 1600 г. выступил немецкий теоретик государственного строительства И. Альтузиус. В противоположность монолитному государству он выдвинул теорию федеральной государственной организации. Согласно его взглядам, суверенным должен быть не монарх, а народ. Мыслитель требовал передачи местным и региональным политическим уровням правовых полномочий, а также права на самоуправление в как можно большем объеме. Эти идеи И.Альтузиуса были забыты до конца XX в. Актуальными они стали только на территории Европейского Союза.
Итак, до XX в. царила уверенность в могуществе централизованного государства. Убедительным образцом этого была административная организация Наполеона, которая стала моделью для других европейских государств, поскольку она наиболее эффективно обеспечивала воплощение воли главы государства или парламента. Строгая иерархическая форма правления французского государства делала равноправие, нивелирование региональных и местных различий, а также обеспечивала воплощение общегосударственных проектов централизованной страны. В противоположность такому государству децентрализованное и федеративное государство выглядело слабым. Это касается, прежде всего, военной сферы. Федеративное государство, не имея федеральной армии, а только армейские части из разных федеральных земель, проигрывало армии монолитного государства. Такая форма государственного устройства представляла собой угрозу государственному единству, создавала препятствия для проведения общегосударственной экономической политики, а также препятствовала созданию единого правового пространства.
В начале XX столетия окончательно формируется идея субсидиарности, направленная против централизованного государства нацистского и социалистического типа. Истоками этой идеи является социальное учение Римской католической церкви, предложенное Папою ЛьвомХШ в 1891г. Позже Папа Пий XI выдвинул преимущества субсидиарности как третьего возможного
1 Гоптарева, И. Б. Политический анализ концепции федерализма: монография. Оренбург: Южный Урал, 2002. С. 38.
пути, промежуточного между диктатурой государства и невмешательством государства в экономику. Изложена же эта идея была в Папском энциклике Великого поста в 1931 году2.
Согласно принципу субсидиарности, перерождению централизованной администрации в авторитарную был противопоставлен тезис: правовые и управленческие функции государства должны быть разграничены. Направленность этого нового принципа была очевидной — он требовал от централизованного государства защиты местной и региональной демократии, а также гражданских свобод.
После Второй мировой войны, исходя из опыта исторического развития, предпочтение было отдано децентрализованной организации государства и принципам субсидиарности и регионализации. От французской модели централизованного государства отказались даже во Франции. Было признано, что централизм не усиливает государство, более того, он может привести к недееспособности правительства.
Регионализация и децентрализация стали ведущими принципами европейской политики.
Как отмечается в научной литературе, можно выделить пять форм регионализации в Европе: регионализация через федеральные образования (Австрия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Россия, ФРГ, Швейцария); региональная автономия (Испания, Италия, Соединенное королевство Великой Британии и Северной Ирландии); региональная децентрализация (Франция, Венгрия, Нидерланды, Норвегия, Польша, Словакия, Чехия, Швеция); квазирегионализация через существующие местные органы власти (Финляндия, Франция); административная регионализация (Албания, Армения, Беларусь, Болгария, Греция, Грузия, Дания,
Литва, Португалия, Румыния, Украина, Турция и др.). При этом выбор той или иной модели регионализации обусловлен историей территориально-политического устройства страны, территориальной консолидации общества стран и конкретной политической практикой. Также модели европейской регионализации отличаются между собой по принципу формирования региональных образований: с доминированием национальных основ (Бельгия, Босния и Герцеговина) историко-культурных (Австрия, ФРГ, Испания, Италия, Швейцария) экономико-территориальных (Венгрия, Норвегия, Польша, Болгария, Греция и др.)3.
Таким образом, в течение XX в. утвердилась форма государственного устройства, которая обеспечивает существование местных и региональных автономий.
Следует согласиться с тем, что сегодня местная и региональная автономия стали принципами европейского конституционного права, то есть такого конституционного права, которое является общим для всех стран Европы. Развитием такого общеевропейского конституционного права занимаются различные институты и политические деятели: Совет Европы с его Хартией местного самоуправления и региональной автономии, Европейский Союз с его концепцией Европы регионов и содействия региональному экономическому развитию, политэкономисты — сторонники тезиса оптимизации экономического роста местных и региональных автономий, а также сторонники теории управления со своим тезисом неуправляемости централизованного государства. Именно поэтому стоит отметить, что теория и политическая практика единодушно выступают за децентрализованное и регионализованное государственное устройство4.
Вместе с тем в конце ХХ в. в Восточной Европе (в середине 1990-х годов), можно было
2 Федерализм в России / Под ред. Р. Хакимова. Казань, 2001. С. 80.
3 Трофимова, И. Н. Децентрализация государственного управления: теоретические модели и страновая специфика // Политика и Общество. 2010. № 3. С. 31.
4 Вюртенбергер, Т.История и легитимация децентрализованной государства // Организация региональной и местной власти: опыт государств — членов Европейского Союза: журнал по международному и сравнительному праву. 2005. С. 10-12.
дГ 1_
наблюдать тенденции к централизму или даже рецентрализации, что оговаривались следующими факторами:
1) потребностью центрального правительства удерживать контроль над экономическим и политическим развитием в условиях переходного периода;
2) необходимостью формулирования политики, направленной на поддержание национального единства в общей атмосфере социальной фрагментации, обусловленной трансформацией;
3) потребностью в контроле за экономическими и социальными диспропорциями в развитии регионов;
4) необходимостью контроля за распределением ограниченных ресурсов;
5) весьма значительными ожиданиями, касающимися децентрализации и связанного с ней местного самоуправления (замифологизированность) местного самоуправления.
Однако уже в начале ХХ в. происходит очередное возвращение практики государств к децентрализованному управлению. Самым весомым аргументом для этого становится осознание неотложности реального воплощения принципа субсидиарности, содержание которого отражено в Европейской Хартии местного самоуправления, где закреплено положение о необходимости осуществления муниципальных функций теми властями, которые наиболее близкие к гражданам.
Децентрализация властных полномочий процесса принятия решений на более низкие уровни управления все больше привлекает внимание стран мира. Согласно Сводному Отчету по оценке предоставленной помощи, проведенной экспертной группой Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), в 63 из 75 развивающихся стран, в которых проводились исследования, были предприняты попытки
децентрализации путем внедрения различных ее форм в 1997 году5. Опыт каждой страны является уникальным.
Такие страны ОЭСР, как Австралия, Канада и США в течение десятилетий развивают системы, через которые различные уровни управления наделяются определенными властными полномочиями в процессе принятия решений и несут ответственность.
В настоящее время Канаду можно назвать одной из наиболее децентрализованных стран в мире. Конституция Канады распределяет власть между федеральным и десятью провинциальными правительствами по соответствующим функциям. Провинции определяют структуру и полномочия муниципалитетов, закрепленные в муниципальных актах. Муниципалитетам предоставляются полномочия общего характера, а не конкретизируются формальные сферы ответственности по различным услугам. Кроме того, широкое распространение на уровне провинций получила практика передачи государственных функций на договорной основе частному сектору, и управление договорными отношениями превратилось в одно из наиболее приоритетных направлений административной деятельности6.
В отличие от Канады, где компетенция уровней управления не имеет конституционных гарантий, а полномочия местного уровня определяются самостоятельно провинциями, в США механизм разделения полномочий между уровнями управления закреплен в Конституции, на основе которой создана федеральная система, разделяющая полномочия между центральными правительствами и правительствами штатов. Полномочия, которые не делегируются на национальный уровень, по Конституции закрепляются за штатами. При этом, если уровень власти не может обеспечить получение денежных средств через налоговую политику, он не может действовать неза-
5 Карманов, А. Ю. Проблемы централизации государственной власти в современной России: теоретико-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Краснодар, 2002. С. 41.
6 Сеит-Абдулов, Э.Э.Особенности децентрализации местного самоуправления в Канаде // Актуальные проблемы сравнительного правоведения. Сборник материалов ¡¡Всероссийской научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов. 2017. С. 43.
висимо. Каждое правительство наделено исключительными полномочиями, которые не могут быть урезаны другим правительством. Вопросы, которые могут быть решены полностью в границах штата, являются исключительной прерогативой его правительства. На местном уровне граждане взаимодействуют со своим правительством наиболее тесно, именно так напрямую обеспечиваются многие основные услуги. Власти округов наделены широкими полномочиями, включая осуществление экологических и социальных программ, в то время как конкретные округа решают конкретные проблемы — например, вопросы водоснабжения или школьного обучения7.
В середине 1990-х годов Китай начал серию реформ децентрализации финансовой системы на разных уровнях. Официально Китай является унитарным государством с доминирующей Китайской Коммунистической партией, рекомендует для утвержде -ния Народным Конгрессом (съездом) кандидатов на должности губернатора и мэра. Однако в последнее время политическая и экономическая власти рассредоточены, особенно со времени реформ 1978 года. Количество должностей, контролируемых непосредственно партией, уменьшилось с 13 тыс. до 5 тыс., центральное планирование в значительной степени отменено. Получив существенную самостоятельность в разработке и реализации местной политики, местные правители имеют больше возможностей для территориального экономического развития, по сравнению с тем временем, когда они были вынуждены выполнять экономические цели, определенные на государственном уровне.
«Китайский путь децентрализации» не дает значительной самостоятельности регионам, однако создает стимулы для местных политиков работать в направлении местного развития и является действенным
механизмом для институциональных рыночных преобразований. Хотя отсутствие четких правил может помешать успеху, тенденцией децентрализации стал акцент на феодальный менталитет, который препятствует усилиям унифицировать национальный рынок и постоянно угрожает контролем из центра над макроэкономической стабильностью. Кроме этого, хоть административная свобода в действиях и помогла предотвратить инерции в реформе, но это также создало возможности для такого негативного явления, как коррупция в финансовой сфере или политический протекционизм. Официальная статистика свидетельствует, что на конец 1998 года 158 тыс. чиновников были наказаны Партийной Комиссией дисциплинарного надзора и коррупция стала одним из главных вопросов Национального Народного Съезда (Китайский парламент) в марте 1999 года8.
Страны Средней Азии (Индонезия и Пакистан) ставят целью осуществление «стремительной децентрализации»9. Страны других регионов, таких как Южная Азия и Западная Африка, выбрали более постепенный путь реформ. Процессы децентрализации не обошли и страны Центрально-Восточной Европы после череды «бархатных» революций и распада Советского Союза. Политический переход произошел очень быстро: в Польше этот процесс занял почти десять лет; Венгрии — хватило десяти месяцев; Восточной Германии — десяти недель, а Чехословакии — десяти дней. Основным контекстуальным определяющим фактором этого было, разумеется, ослабление влияния Советского Союза. После политических потрясений 1989-го и 1990 годов во всех странах переходного периода начались, хотя с разной интенсивностью, трансформации административной, экономической и других систем. На самом деле сам по себе «переходный период» в этих странах — это процесс
7 Рыбиков, Р.А.Централизация и децентрализация государственного управления в постсоветской России: институционально-политическое измерение: дис. ... канд. полит. наук: 23.00.02. Ростов н/Д., 2010. С. 55.
8 Bahl Roy W. Fiscal Decentralization and Intergovernmental Transfers in Developing and Transition Countries: Principles and Practice, World Bank. 1999. P. 69.
9 World Bank. Decentralization in the transition economies: challenges and the road ahead, Poverty Reduction and Economic Management Unit, Europe and Central Asia. 2001. P. 3.
лГ 1_
движения от централизованно контролируемой, командной экономики в направлении создания структур политически, экономически и административно децентрализованных и приближенных к рынку10.
Результаты исследований, проведенных в течение нескольких лет специалистами Всемирного Банка,11 показали, что прогресс реформ децентрализации в большинстве стран отличается. Хотя центральные органы власти делегировали управления во многих отраслях на низшие уровни власти, но реальные полномочия по принятию решений были делегированы лишь в отдельных случаях. Это неудивительно, поскольку, для того чтобы ввести новые структуры управления, требуется значительно больше времени, чем сами страны ожидали. Если полномочия по предоставлению государственных услуг и делегируются или передаются, то центральные органы власти часто с нежеланием и принуждением (по понятным причинам) отдают контроль над доходами. Очевидно, что эффективная децентрализация предполагает функционирование институциональных структур широкого спектра, которые не существовали в условиях старой системы, занимает время для их разработки.
Эксперт Всемирного банка по разработке политики А. Паркер12 классифицирует де-
централизации на политические, фискальные и административные ее составляющие, которые должны дополнять друг друга для того, чтобы достичь большего соответствия в работе местных органов власти, которые будут предоставлять эффективные, рентабельные и качественные услуги, а также поддерживать финансовую дисциплину.
Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что во многих странах мира, включая Китай, страны бывшего СССР и социалистического лагеря, широко внедряются реформы децентрализации власти как фактора реализации административной реформы. В странах переходного периода причинами для децентрализации в основном были: уменьшение доминирования «центра» с одновременным становлением самостоятельного местного самоуправления, переход от жесткой плановой экономики к рыночным отношениям, предоставление качественных услуг населению.
Итак, децентрализация государственной власти и управления, разграничение властных полномочий между органами центральной, региональной власти и органами местного самоуправления, партнерство, субси-диарность являются признанными принципами осуществления административной реформы.
Библиографический список
1. Вюртенбергер, Т. История и легитимация децентрализованной государства // Организация региональной и местной власти: опыт государств — членов Европейского Союза: журнал по международному и сравнительному праву. 2005. С. 9-15.
2. Гоптарева, И. Б. Политический анализ концепции федерализма: монография. Оренбург: Южный Урал, 2002. 240 с.
3. Карманов, А. Ю.Проблемы централизации государственной власти в современной России: теоретико-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Краснодар, 2002. 202 с.
4. Рыбиков, Р. А. Централизация и децентрализация государственного управления в постсоветской России: институционально-политическое измерение: дис. ... канд. полит. наук: 23.00.02. Ростов н/Д., 2010. 159 с.
10 World Bank. Decentralization in the transition economies: challenges and the road ahead, Poverty Reduction and Economic Management Unit, Europe and Central Asia. 2001. P. 3-11.
11 Bird Richard M., Robert D.Ebel, Christinel.Wallich, eds. Decentralization of the Socialist State. A Regional and Sectoral Study. Washington, D.C.: World Bank. 1995. P. 12-18.
12 Parker, A. Decentralization: The Way Forward for Rural Development? Policy Research Working Paper 1475. The World Bank, Washington, D.C. 1995. P. 4-7.
5. Сеит-Абдулов, Э.Э. Особенности децентрализации местного самоуправления в Канаде // Актуальные проблемы сравнительного правоведения. Сборник материалов II Всероссийской научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов. 2017. С. 42-45.
6. Трофимова, И.Н.Децентрализация государственного управления: теоретические модели и страновая специфика. // Политика и Общество. 2010. № 3. С. 30-34.
7. Федерализм в России / Под ред. Р. Хакимова. Казань, 2001. 349 с.
8. Bahl Roy W. Fiscal Decentralization and Intergovernmental Transfers in Developing and Transition Countries: Principles and Practice, World Bank. 1999. P. 69.
9. Bird Richard M., Robert D. Ebel, Christine I. Wallich, eds. Decentralization of the Socialist State. A Regional and Sectoral Study. Washington, D.C.: World Bank. 1995. P. 12-18.
10. Parker, A. Decentralization: The Way Forward for Rural Development? Policy Research Working Paper 1475. The World Bank, Washington, D.C. 1995. P. 4-7.
11. World Bank. Decentralization in the transition economies: challenges and the road ahead, Poverty Reduction and Economic Management Unit, Europe and Central Asia. 2001. P. 3-11.
