CC BY
137
Ю.В. РЫЖОВА,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин,
кандидат юридических наук (Академия управления МВД России)
JU.V. RYZHOVA, Candidate of Law Sciences, Associate-Professor, Department of State-Legal Disciplines (Management Academy, Ministry for Internal Affairs of Russia)
УДК 351.741
Реформы 60-70-х гг. XiX в. и их влияние на организацию и деятельность полиции
Reforms of the 60s - 70s of the19th Century and their impact on Organization and Activity of Police
Статья посвящена реформам 60-70-х гг. XIX в. и их влиянию на организацию и деятельность полиции. Особое внимание уделяется изменению структуры Министерства внутренних дел Российской империи.
Буржуазные реформы, Российская империя, полиция, Министерство внутренних дел Российской империи.
The paper is devoted to the reforms of the 60s -70s of the 19th century and their impact on the organization and activity of Police. Special attention is drawn to the structural changes in the Ministry for Internal Affairs of the Russian Empire.
Bourgeois reforms, Russian Empire, police, Ministry for Internal Affairs of the Russian Empire.
Отмена крепостного права в феврале 1861 г. значительно изменила социально-экономическую ситуацию в стране. Более двадцати миллионов человек получили свободу и гражданские права. Это повлекло за собой необходимость проведения реформы местного самоуправления, судебной системы, а также реформы полиции.
Реформы 60-70-х гг. стали результатом своеобразного компромисса между либералами-реформаторами и консерваторами. Они создали условия для развития капиталистических отношений, ускоренной модернизации экономики страны. Однако преобразования мало коснулись социально-политической сферы: оставались незыблемыми самодержавие, помещичье землевладение, сословное деление общества, сохранялись пережитки крепостничества, тормозившие процесс поступательного развития страны. По мере развития страны это противоречие углублялось и становилось причиной социальных катаклизмов.
Нельзя не отметить и то, что реформы расширили права местных учреждений, ввели вы-
борность некоторых второстепенных органов местного хозяйственного управления (земские и городские учреждения) и даже суда (мировые судьи), они сократили в известных пределах открытый и грубый произвол царских чиновников в полиции, суде, цензуре, просвещении. Эти реформы были буржуазными преобразованиями, так как они учитывали интересы буржуазной собственности, создавали благоприятные условия для развития торговли, промышленности и кредита.
После 1861 г. развитие капитализма шло ускоренными темпами и характеризовалось завершением промышленного переворота в обрабатывающей отрасли, это время стало началом широкомасштабного железнодорожного строительства, развития тяжелой индустрии (топлив-но-металлургической промышленности, машиностроения, отраслей, связанных с военным производством). Вместе с тем в отличие от других стран Европы, в которых система крупнокапиталистического производства складывалась в направлении от легкой промышленности
03
о
X
<
U
а
О
X
X
л
<
и
H
s
X
<
а
X О О
са <
а С
S
s
а О н и S
3 э s
X
<
а н
и
117
вэ
о
X
<
U
а
0
X
1
л
<
и н S
I
<
а
X О О
м
<
а С
S S а
0 н и S
з
э
S
1
<
а н
и
118
к отраслям, производящим средства производства, а затем к паровому транспорту, в России еще до завершения промышленного переворота началось интенсивное строительство железных дорог в Европейской части: к началу 1880 г. общая протяженность железных дорог превысила 20 тыс. км.
Особо хотелось бы отметить, что к середине XIX столетия в России сложилась стройная система законодательства, которой была подчинена деятельность всех государственных образований. Полиция как административно-распорядительный орган осуществляла свои полномочия на основе исполнения законодательных актов, касавшихся ее компетенции, которые издавались верховной властью.
Полицейское законодательство второй половины XIX в. затрагивало практически все стороны общественной жизни. Руководствуясь шестнадцатью томами Свода законов Российской империи, органы полиции принимали меры к исполнению велений императора, указов Сената, обязательных постановлений министров, генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников, постановлений губернских земских собраний, обязательных для местных жителей, постановлений городских дум по вопросам городского хозяйства. Кроме того, полиции вменялось в обязанность осуществлять надзор за соблюдением международных договоров в отношении таможенных тарифов, по работе почты и телеграфа, железнодорожного транспорта и т. д.
Все многообразие административно-управленческой деятельности полиции не сводилось только к простому применению готовых правил, распоряжений и инструкций. Напротив, особенность управления включала в себя значительную долю самостоятельности творческой деятельности и инициативы, направлявшихся на осуществление задач, которые определялись государством. Проявлять инициативу и творческое участие полицейскому аппарату Российской империи было проблематично. Часто полицейские чиновники испытывали большое затруднение при нахождении и выборе правовых норм, необходимых для осуществления своих служебных обязанностей, так как эти нормы были «разбросаны» по всем томам Свода законов. Регламентация полицейских обязанностей не была в достаточной степени систематизирована, вследствие чего выходившие в свет многочисленные неофициальные пособия по этой отрасли знания страдали от неполноты необходимых сведений или не указывали ссылки на источник либо, по существу, представляли собой комментарий к полицейскому законодательству.
Еще в марте 1859 г. император Александр II утвердил «Главные начала для устройства уездной полиции», подготовленные Министер-
ством внутренних дел и ставшие основой для предстоящей полицейской реформы.
Позднее, в 1861 г., Александр II подписал «Временный наказ полициям для действия в чрезвычайных ситуациях», предусматривавший меры для усиления полиции и активизации ее деятельности на случай возможных массовых беспорядков после отмены крепостного права в стране.
В 60-70-х гг. сохраняло свое огромное значение в государственном аппарате России III Отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии — орган политического сыска и следствия. Карательным органом III Отделения Собственной Е.И.В. канцелярии оставался аппарат Отдельного Корпуса жандармов.
Борьба революционеров 60-70-х гг. усилила деятельность III Отделения и Отдельного Корпуса жандармов. Так, после 1861 г. их внимание все чаще и чаще привлекает рабочее движение (2-я и 4-я экспедиции). Аппарат III Отделения жестоко обрушился на отстаивавших интересы народных масс революционных демократов. В 1861-1862 гг. по России прокатилась волна арестов. 21 мая 1862 г. в Петербурге была учреждена «Следственная комиссия по делам о распространении революционных воззваний» во главе с князем А.Ф. Голицыным, председателем многих комиссий по политическим делам (А.И. Герцен называл его за жестокость «отборнейшим инквизитором») [2].
К осени следственная комиссия, являвшаяся вспомогательным органом III отделения, разбирала дела 112 лиц. Материалы этой комиссии послужили основой для ряда политических процессов в пятом и шестом департаментах Сената в 60-х гг.; с ее помощью III Отделение расправилось с виднейшими деятелями революционной демократии: поэтом М.И. Михайловым, публицистом Н.В. Шелгуновым, литературным критиком Д.И. Писаревым, литературным сотрудником журнала «Современник» В. Обручевым, видным деятелем тайной организации Н. Серно-Соловьевичем и другими. Был арестован 7 июля 1862 г. и Н.Г. Чернышевский. Поскольку революционная деятельность Н.Г. Чернышевского была хорошо законспирирована, правительство не имело формальных данных на арест. Это признавало само III Отделение.
Шеф жандармов в своем докладе царю писал: «Юридических фактов к обвинению Чернышевского в составлении возмутительных воззваний и в возбуждении враждебных чувств к правительству в III Отделении не имеется. Но он подозревается в том на основании тех данных, которые поступили о нем в III Отделение совершенно частным путем» [4]; III Отделение и следственная комиссия пошли на прямой
подлог и лжесвидетельство. Отставной корнет В. Костомаров составил два подложных документа, изобличавших Н.Г. Чернышевского как автора прокламации «К барским крестьянам». Эти подложные «доказательства», сфабрикованные под руководством управляющего III Отделением А.Л. Потаповым и председателем следственной комиссии А.В. Голицыным, и были положены пятым департаментом Сената в основание обвинительного приговора по делу Н.Г. Чернышевского.
Особенно возросла роль III Отделения в системе государственного аппарата после первого покушения на Александра II, совершенного членом кружка ишутинцев Д.В. Каракозовым 4 апреля 1866 г. По стране прокатилась очередная волна арестов среди революционно настроенной молодежи. Журналы «Современник» и «Русское слово» были запрещены. Пост главного начальника III Отделения и шефа жандармов занял генерал П.А. Шувалов, который в последующие годы оказывал решающее влияние на направление внутренней политики, проводил жесточайшие репрессии, возглавлял в правительстве группировку реакционных чиновников — противников буржуазных реформ. Современники называли этого всесильного первого советника царя «Петром IV» и «вторым Аракчеевым».
Затрагивая вопросы реформирования полиции, нельзя не отметить, что в 1866 г. в столице империи было создано новое структурное подразделение — сыскное отделение. Главной причиной создания сыскной полиции в столице стал заметный рост преступности в стране (особенно в крупных городах), начавшийся после отмены крепостного права. Так, например, в отчете Министерства юстиции за 1865 г. отмечалось, что «за последние десять лет преступность в стране выросла на 12 %. В Москве и С.-Петербурге этот показатель еще выше» [6]. Возглавил сыскное отделение известный в городе помощник частного пристава И.Д. Путилин.
В 1877—1878 гг. в стране возрастает социальная напряженность, начинается «хождение в народ» сотен членов революционно-демократических организаций, проводивших в деревнях агитацию среди крестьянства.
Летом 1878 г. под председательством Министра государственных имуществ П.А. Валуева было создано «Особое совещание» для изыскания мер и лучшей охраны спокойствия и безопасности в империи; в состав этого межведомственного органа вошли шеф жандармов генерал Н.В. Мезенцев и министры: внутренних дел — Л.С. Маков, юстиции — З.Н. Набоков и военный — Д.А. Милютин. Задача этого совещания заключалась в обсуждении «тех мер, которые необходимо принять, дабы остановить развитие зла, столь вредного для
государственного порядка» [1]. Совещание признало необходимость усиления полиции в стране. В июне 1878 г. издается «Временное положение о полицейских управлениях».
Характерной чертой новой должности полицейского урядника была относительная узость функций. Урядники главным образом занимались предупреждением и пресечением преступлений, а также производством дознаний по уголовным делам и в несколько меньшей степени — управленческой, санитарной, хозяйственной и другими видами деятельности, возложенными на других членов уездных полицейских управлений1.
После 1861 г. возросла роль Министерства внутренних дел. Административно-хозяйственные функции Министерства после 1861 г. оттесняются на задний план административно-полицейскими и карательными функциями. Основную роль в министерстве стали играть такие учреждения, как Департамент полиции и общих дел, главные управления по делам печати и тюремное, а также земский отдел. Последний был создан еще в период разработки крестьянской реформы при Центральном статистическом комитете и первоначально имел узкие функции сбора сведений, необходимых для реформы. С 1861 г. земский отдел стал самостоятельной и одной из главных структурных частей Министерства.
6 августа 1880 г. произошло объединение дел Департамента полиции исполнительной с делами III Отделения Собственной Е.И.В. канцелярии; в результате этого объединения был учрежден Департамент полиции2. Основной функцией этого департамента было «предупреждение и преследование преступлений и охрана общественной безопасности и порядка».
В его ведении находились охранные и разыскные отделения, полицейские учреждения как городские, так и уездные, градоначальники, речная и фабричная полиция, сыскные отделения, адресные столы, пожарные команды. Тесно связаны были с Департаментом и органы Штаба корпуса жандармов на местах — губернские жандармские управления и жандармские полицейские управления железных дорог. Объектами деятельности департамента были не только политические организации, партии, общества, но и культурно-просветительные учреждения в стране. Надзор за русскими подданными за границей (за революционерами) осуществляла заграничная агентура Департамента.
Таким образом, Департамент полиции вместе с аппаратом Отдельного Корпуса жандармов, также вошедшего в состав Министерства,
1 ГАРФ. Ф. 102.
2 ГАРФ. Ф. 102, 110.
вэ
о
X
<
U
а
о
X
X
л
<
и н S
X
<
а
X О О
са <
а С
S S а О н и S
з
э
S
X
<
а н
и
119
вэ
о
X
<
U
а
0
X
1
л
<
И
н S
I
<
а
X О
о
ва
<
а С
S S а
0 н и S
з
э
S
1
<
а н
и
сделались основными органами этого ведомства. Роль этого учреждения подчеркивалась тем, что руководство Департаментом было возложено на Товарища Министра внутренних дел, который был одновременно и командиром Отдельного Корпуса жандармов; шефом жандармов был сам Министр.
Старая дореформенная сеть местных жандармских учреждений, объединенная в большие ведомственные жандармские округа, в 60-х годах оказалась уже недостаточной. Усиление местного жандармского аппарата было осуществлено посредством нового «Положения о корпусе жандармов» от 19 сентября 1867 г., по которому сеть жандармских органов была значительно увеличена. На большей части территории России основным учреждением стало губернское жандармское управление. Окружная система сохранилась только на окраинах России (Сибирь, Кавказ, царство Польское) [3].
Перед губернскими жандармскими управлениями ставилась определенная задача — «пресечение и предупреждение преступлений, направленных к нарушению государственного строя». Конкретно деятельность жандармских управлений выражалась в преследовании революционного движения, усмирении волнений, поимке революционных деятелей, исполнении судебных приговоров, сопровождении осужденных и т. п.
С 1871 г. в деятельности жандармских управлений главное место начинает занимать политическое следствие, переданное в ведение жандармерии от судебных следователей. До 80-х годов жандармские управления совместно
с полицейскими органами проводили и политический сыск. Аппарат управления, возглавляемый начальником, подразделялся на несколько отделений территориального характера (по уездам или группам уездов); канцелярия управления делилась на несколько частей (общего руководства, разыскную часть, следственную часть, политической благонадежности, денежную часть). В ведении жандармских управлений находились жандармские части. Кое-где в городах создавались особые городские жандармские управления, а в царстве Польском — даже уездные жандармские управления. Одновременно создавались жандармские полицейские управления железных дорог [5].
Таким образом, сложнейшие социально-экономические процессы, происходившие в России в 1860-1870-х гг., сопровождались ломкой старых социальных структур и традиций. Болезненные изменения, затрагивавшие все слои общества, находили отражение в сфере общественной мысли, стимулировали поиск путей скорейшего разрешения стоящих перед страной проблем, способствовали росту радикальных настроений у части общества (главным образом, студенческой молодежи), выразившихся в стремлении «уплатить долг» народу и решить стоявшие перед страной проблемы не посредством длительных мирных реформ, а революционным путем. Революционный радикализм в виде терроризма приобретает ярко выраженную уголовную окраску. Небывалый рост преступности вынуждает государство вводить дополнительные меры профилактики и борьбы с преступностью.
Список литературы
1. Богучарский В. Активное народничество семидесятых годов. М., 1912.
2. Герцен А.И. Собрание сочинений: в 30 т. Т. VIII. М., 1956.
3. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968.
4. Красный архив. 1928. Т. 29.
5. Маков М.А., Борисов А.В., Рыжова Ю.В., Яковлев К.Л. Дознание в органах внутренних дел. Историко-правовой аспект: учеб. пособ. / под общ. ред. д.-ра юрид. наук, проф. Р.С. Мулукаева. М., 2014.
6. Остроумов С.С. Преступность и ее причины в дореволюционной России. М., 1980.
Е- mail: [email protected]
120
