CC BY
220
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012
210 лет МВД России
УДК 342.518
Н.С. Нижник*, Е.С. Гугасари**
Министерство внутренних дел и проблемы институционализации полицейской деятельности в Российской империи
В статье рассматриваются вопросы, касающиеся сущности полицейской деятельности, создания и функционирования полицейских органов в Российской империи, находившихся в XIX — начале XX вв. в ведении Министерства внутренних дел.
Ключевые слова: Министерство внутренних дел Российской империи, полиция, общая полиция, полицейская деятельность.
N.S. Nizhnik*, Е.С. Gugasari**. The Ministry of Internal Affairs and problems of institutionalization of the police activities in the Russian Empire. The authors of the article considers the issues concerning the essence of the police activities, creation and functioning of the police authorities in the Russian Empire being under authority of the Ministry of Internal Affairs in the XIX — early XX century.
Keywords: Ministry of Internal Affairs of the Russian Empire, the police, the general police, police activities.
На всех этапах истории российского государства важную роль в охране права играли органы, выполнявшие полицейские функции. Как свидетельствует отечественная историография, в рассмотрении комплекса вопросов, связанных с полицейской деятельностью в Российской империи, существуют два исследовательских направления: одно связано с разработкой вопросов истории развития полиции и общей теории полицейского дела, а второе — с проблемами формирования государственной политики и функционирования полицейских органов. Отдельные аспекты становления и развития системы полицейских органов в контексте эволюции российского государства нашли свое отражение на страницах трудов дореволюционных ученых (С. А. Адрианов, И. Е. Андреевский, Н. В. Варадинов, И. Зонненфельс, А. А. Лопухин, И. Т. Тарасов, А. М. Щукин, И. Юсти и др.), в работах исследователей советского и постсоветского периодов (А. Я. Аврех, А. В. Борисов,
A. В. Еорожанин, А. Н. Дугин, В. С. Измозик, А. Я. Малыгин, Р. С. Мулукаев, И. И. Мушкет, Н. С. Нижник, В. Ф. Некрасов, И. В. Оржеховский, З. И. Перегудова, Ю. А. Рент, С. Н. Рубцов, М. И. Сизиков, А. Е. Скрипилев, Ю. А. Фомичев, Д. И. Шинджикашвили и др.), в учебниках и практических пособиях, в диссертационных работах (С. Е. Байкеева, В. В. Еибов, Ф. М. Еородинец,
B. Р. Дзьоник, Д. А. Ерин, В. А. Ефремов, А. В. Иванов, Н. А. Игошин, Б. Д. Исеев, С. В. Красильников, В. Н. Кручинин, В. В. Лысенко, А. О. Лядов, Р. В. Нарбутов, Ю. Ф. Овченко, А. В. Рытченко, М. И. Сизиков, И. А. Суслина, В. В. Федоров, К. П. Юхневич и др.).
Полиция — система органов надзора и принуждения, предназначенных для поддержания общественного порядка, борьбы с преступностью, обеспечения безопасности граждан, а также для защиты существующего государственного строя.
Зарождение полицейской деятельности и форм ее реализации в отечественной истории связаны с возникновением русской государственности. В Древней Руси государственный механизм еще не
* Нижник, Надежда Степановна, профессор кафедры теории государства и права, Санкт-Петербургский университет МВД России, доктор юридических наук, кандидат исторических наук, профессор. Россия, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. E-mail: n.nishnik@bk.ru.
** Гугасари, Елена Сергеевна, докторант кафедры теории государства и права, Санкт-Петербургский университет МВД России, кандидат юридических наук. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: 744-70-76. E-mail: gygasari@yandex.ru.
* Nizhnik, Nadezhda Stepanovna, professor of the theory of state and law department, Saint Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, doctor of juridical sciences, PhD of juridical sciences, professor. Russia, St. Petersburg, Pilot Pilyutov str., 1. E-mail: n.nishnik@ bk.ru.
** Gugasari, Elena Sergeyevna, PhD student of the theory of state and law department, Saint Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD of juridical sciences. Russia, St. Petersburg, Pilot Pilyutov str., 1. E-mail: gygasari@yandex.ru.
Статья поступила в редакцию 12 марта 2012 года © Нижник Н.А., Гугасари Е.С., 2012
получил четкого структурирования, а органы, выполнявшие сугубо полицейские обязанности отсутствовали. Государственные органы в этот период были многофункциональными, и большинство из них в той или иной степени осуществляли полицейскую деятельность.
Особенностью средневекового государства являлся сословно-корпоративный характер общественного устройства с четким определением круга тех прав и обязанностей, которые могут принадлежать члену той или иной корпорации. При этом в условиях, когда центральная государственная власть еще не обладала в достаточной степени могуществом, полицейская деятельность в большей степени осуществлялись самими корпорациями, имея характер своего рода общественного корпоративного самоуправления, в значительной мере основанного на обычном частном праве. На всем протяжении этого исторического этапа имело место сочетание государственной и негосударственной (общественной) полицейской деятельности, а иногда даже и превалирование второй.
В Московском государстве общеполицейские функции выполняли дружина и различные органы управления, землевладельцы и вотчинная администрация, органы городского и сельского общинного самоуправления, сотские, пятидесятские и десятские из местного населения. В охране общественного порядка широко использовались расквартированные в городах воинские части, особенно подразделения стрельцов. Общеполицейскими делами (благочинием) ведали приказы. Губные избы выступали как полицейско-судебные органы, помимо которых полицейские функции исполняли также воеводы, коменданты и другие представители местного самоуправления.
Полицейская деятельность была включена в сферу социально-политического регулирования. Изначально с формально-юридической точки зрения полицейская деятельность не отделялась от законодательной деятельности государства и сочеталась с судебной. Специализированные полицейские органы отсутствовали. Государственные институты как в центре, так и на местах осуществляли полицейскую функцию наряду с другими направлениями деятельности, обусловленными их компетенцией. При этом полицейская деятельность носила консолидирующий характер, что в значительной степени определяло ее роль в процессе централизации русской государственности [32].
С XVII в. полицейская деятельность все больше сосредоточивалась в руках правительственной власти. Очевидно, что этот процесс был связан с общими тенденциями развития государственной власти в направлении к абсолютизму. Именно в этот период шли процессы обособления полицейских органов, институционализации полицейской деятельности, конституирования полицейских структур.
В современной юридической литературе традиционным является подход, в соответствии с которым полиция представляет собой систему особых государственных органов, осуществляющих охрану общественного порядка и борьбу с преступностью [7, с. 71]. При этом полиция как система государственных органов является неоднородной и может быть структурирована в соответствии с конкретными задачами. В соответствии с объектом и предметом осуществляемой деятельности полицию (понимаемую в широком смысле) подразделяют на: 1) административную полицию (выполняет задачу охраны отдельных сторон государственной и общественной деятельности, напр., лесного, горного, водного дела, посредством принуждения, которое используется для обеспечения рационального и безопасного ведения хозяйства); 2) полицию безопасности (обеспечивает государственную безопасность, используя разнообразные формы принуждения, организационно оформлена в виде публичной (политической) и частной полиции); 3) судебную полицию (призвана охранять публичные и частные интересы, действует в тесной взаимосвязи с полицией безопасности и осуществляет комплекс судебных и уголовно-исполнительных функций, к числу которых, например, относились дознание, помощь органам прокуратуры, исполнение приговоров суда, тюремное дело и т.д.).
Правоохранительная функция государства, реализуемая в форме полицейской деятельности, осуществляется при помощи «полицейских методов» или «полицейских мер» — методов, которые носят узкоспециализированную направленность, определяемую объективной необходимостью применения мер принуждения. Словосочетание «полицейские методы» сегодня стало нарицательным. Однако вряд ли возможно существование государства, которое эти методы не применяло бы. Государственное принуждение, в т.ч. физическое государственное принуждение, осуществляемое специально созданными с этой целью органами, во многом отражает саму суть государства как социального института, подавляющего волю отдельных лиц ради общественного блага, в целях достижения публичного интереса. Принуждение, в т.ч. и государственное, может осуществляться разными средствами — экономическими, идеологическими, психологическими и т. д. Поэтому, характеризуя государственное принуждение как метод реализации именно полицейской функции, необходимо указать на то, что этот вид принуждения осуществляется в непосредственном физическом, силовом контакте с субъектом воздействия. Это принуждение осуществляется специальными органами, обладающими соответствующими силами и средствами. Государственное принуждение — такой метод воздействия государства на сознание, волю и поведение субъектов общественной жизни, который способен направлять их поведение в соответствии с государственной волей. Это вынужденное поведение обеспечивается либо путем применения наказания или угрозы наказания, либо путем применения иных мер непосредственного принуждения, обращенных на личность субъекта, его свободу и деятельность.
Регулярная полиция как система органов надзора и принуждения, предназначенных для поддержания общественного порядка, борьбы с преступностью, обеспечения безопасности граждан, а также для защиты существующего государственного строя начала создаваться в России при Петре I. К этому времени относится создание исполнительной полиции как особой системы органов в механизме государственной власти. При Петре I в законодательстве впервые появляется и заимствованный из Западной Европы термин «полиция». В лице Петра I концепция внедрения
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 1 (53) 2012
полицейских средств и методов управления во все значимые сферы общественной жизнедеятельности нашла активного сторонника. Император как глава верховной государственной власти ясно понимал свои (долженства(, которые сводились, по его словам, (к двум необходимым делам правления(: к распорядку, внутреннему благоустройству, и обороне, внешней безопасности государства. Решению именно этих задач и должна была способствовать полиция в российском государстве.
В середине XVIII в. система общей полиции в городах не была стабильной. Централизованное руководство полицией сменялось децентрализованным и наоборот. Структура полиции усложнялась. Наряду с общегосударственной была создана ведомственная полиция (при горнозаводских управлениях на Урале и в Туле) и полицейские подразделения при органах городского самоуправления [25, с. 43—45].
Во время правления Екатерины II была учреждена сельская земская полиция (1775 г.), административно-полицейскими учреждениями в уездах стали нижние земские суды.
Полицейская реформа Екатерины II, основные положения которой содержались в Учреждениях для управления губерний Всероссийской империи, получила дальнейшее развитие в Уставе благочиния, или полицейском (1782 г.), согласно которому создавался новый городской административнополицейский орган — управа благочиния, или полицейская. [25, с. 45—55].
С созданием Министерства внутренних дел (1802 г.) управление полицией в Российской империи было централизовано: и городская, и земская полиция подчинялись МВД (в 1810—1819 гг. — Министерству полиции). В составе МВД были созданы департамент Министерства внутренних дел и экспедиция спокойствия и благочиния [1, т. XXVII, № 20582, 21105; т. XXXI, № 24687; .27, с. 517—518], которая непосредственно руководила полицией. В Министерстве полиции непосредственное управление полицией осуществлял департамент полиции исполнительной [1, т. XXXI, № 24686; т. XXXVI, № 27964; 2, т. IV, № 1702; 3369; т. IX (доп.), № 7685 а; т. XI, № 9082; т. XII, № 10834; т. XVII, № 15718; т. XVIII, № 16636; т. XX, № 18819; т. ^, № 42232; т. XLIX, № 53520; т. Щ № 61550; 10, с. 26-27].
Важную роль в организации деятельности полиции играл министр внутренних дел [24]. Предметы, подведомственные министру внутренних дел (как и другим министрам), были обозначены 8 сентября 1802 г. при учреждении министерств; 25 июня 1811 г. степень и предметы власти министров были определены как пределы верховной исполнительной власти [27, с. 520-521].
Императорским указом «О средствах исправления полиции в городах» (1803 г.) в губернских и других крупных городах Министерством внутренних дел назначались полицмейстеры. Предполагалось проведение реформы всего городского управления, пересматривались штаты городской полиции. В 1804 г. в составе петербургской полиции выделилась наружная служба — «внешняя часть». Городская полиция в столицах сблизилась с сельской в столичных уездах. В некоторых уездах земские заседатели уже не избирались, а назначались МВД. В 1806 г. появилась полиция на водных и сухопутных путях сообщения [23, с. 42—53].
В 1826 г. было учреждено III отделение Собственной его императорского величества канцелярии, в ведении которого особо были выделены дела политические (борьба с сектантством, фальшивомонетничеством, обеспечение заключения государственных преступников, осуществление цензуры) [2, т. I, № 449].
Организационное и функциональное оформление полицейской системы в России завершилось в XIX в. В этот период сложилась централизованная система полицейских органов и определился круг специальных задач, с решением которых связывалась полицейская деятельность. С XIX в. связано прекращение «эры полицейского (основанного на карательной функции полиции) государства», развитие и популяризация в России либерально-правовой доктрины и ее центральных идей о естественном праве, приоритете частных интересов над интересами публичными [4; 3; 6; 8; 11; 13; 14; 17; 18; 20; 29; 35; 37; 39; 40]. Юридическая полицеистика начала утрачивать значение науки, в рамках которой обосновывались приоритеты публичных интересов. Реалии жизни требовали ревизии и переработки общей концепции полицеистики в соответствии с основными положениями буржуазной идеологии.
В рамках науки полицейского права формулировалась новая проблема — проблема соотношения публичных и частных интересов в системе ценностных детерминант. На смену теоретическим концепциям полицейского государства как государства, в котором полиция играет роль послушного инструмента в руках властей, приходит либерально-правовая идея о государстве — «ночном стороже». В рамках такого понимания нивелировалась суть полицейской деятельности: государственное принуждение отходило на второй план, уступая место консенсуальным, договорным отношениям.
В полицейской деятельности государства правоведы начинают различать «положительную» и «отрицательную» деятельность. Первая создает положительные, вторая — отрицательные условия внешней жизни человека в обществе и государстве. «Положительная» полицейская деятельность государства заключается в создании положительных условий внешней жизни человека (например, развитие науки, системы образования, культуры и пр.). «Отрицательное» действие государства проявляется в создании отрицательных условий, ограничивающих пределы человеческой деятельности
— издает законы, запрещает действия, признаваемые опасными под угрозой наказания, а совершившимся вопреки закону противополагает физическую силу специально созданных в этих целях органов [41].
В современной полицеистике проблема соотношения публичных и частных интересов в системе ценностных детерминант определяется комплексом вопросов о соотношении субъективных прав человека и компетенции государственной власти по их установлению и ограничению. При этом часто указывается на то, что институт прав и свобод человека в его либеральной интерпретации обязывает государственную власть признать и обеспечить конституционными и иными юридическими гарантиями такие прирожденные права индивида, как право на жизнь, на достойный и достаточный уровень жизни, на личную неприкосновенность, свободу и др. Однако существуют и такие права, которые
получают реальное воплощение только благодаря государственной власти, принимающей соответствующие законы, закрепляющие социальные, духовные и материальные права (право на участие в управлении делами государства, право избирать и быть избранным, свобода митингов, шествий и демонстраций и др.). При этом субъективные права могут быть не только установлены государством, но и в ряде случаев ограничены посредством его полицейских структур, что обусловлено объективной необходимостью. Такое вмешательство может быть оправданно в том случае, если оно осуществляется для обеспечения интересов государственной безопасности, а фактически — в целях обеспечения безопасности всего политически организованного общества (правоохранительная деятельность, деятельность в условиях чрезвычайных ситуаций, оборона от внешней агрессии и т. д.) [5, с. 20].
В 70-е гг. XIX в. развитием капитализма в России была создана благоприятная почва для интенсивного роста общей преступности, формирования организаций революционных народников. В этих условиях был проведен ряд мероприятий по укреплению полицейского аппарата, осуществляющего реализацию правоохранительной функции государства.
В условиях трансформации политико-правовой системы в середине XIX в. самодержавие испытывало значительные затруднения в реализации правоохранительной функции. Система существовавших органов власти и действовавшего законодательства оказалась недостаточно эффективной в борьбе с революционным движением. 31 марта 1878 г., в тот день, когда суд присяжных неожиданно для правительства оправдал Веру Засулич, впервые было созвано при царе чрезвычайное совещательное присутствие, или, как оно стало именоваться позднее, «Особое совещание для изыскания мер к лучшей охране спокойствия и безопасности в империи». Этот орган состоял из министров, так или иначе обеспечивающих безопасность государства, под председательством П. А. Валуева [16, гл. I]. При его активном участии был образован институт полицейских урядников. Учреждались должности урядников в сельских местностях 46 губерний и 2000 человек конно-полицейской стражи в крупных городах. Однако ожидаемого эффекта в деле охраны общественного порядка в сельской местности введение института урядников не дало. По материалам МВД, урядники преуспели лишь в борьбе с нарушениями Питейного устава и с конокрадством.
В крупных городах России — Одессе, Киеве, Харькове, Ростове-на-Дону, Казани, Самаре, Саратове, Нижнем Новгороде, Николаеве, Севастополе и Астрахани — была создана конно-полицейская стража, предназначенная для использования «при каких-либо экстренных обстоятельствах», для «охранения общественной безопасности» [2, т. КШ, отд. 1, с. 398]. 19 ноября 1878 г. при общей полиции каждой из 46 губерний была учреждена специально для «политических» сыскная часть [2, т. КШ, отд. 2, с. 240—241], а жандармский корпус с этого года стал получать сотни тысяч рублей дополнительных ассигнований [2, т. КШ, отд. 2, с. 239].
Сильная численно и материально полиция к тому же имела и большую юридическую силу. «Исчисляют, — сообщала либеральная газета «Порядок», — что в наших кодексах существует, по крайней мере, пять тысяч статей, возлагающих на полицию самые разносторонние обязанности» [31, с. 1]. Современники считали, что, если это и преувеличение, то объяснимое. При этом «тьма обязанностей, возложенных на полицию, открывала простор для злоупотреблений обысками и арестами» [38, ч. II, § 3], которые стали обыденными.
Рост революционного движения и недостаточная эффективность деятельности III отделения привели к передаче части функций полиции политической полиции уголовной. 1 сентября 1878 г. были приняты «Временные правила», в соответствии с которыми чинам Корпуса жандармов, а при отсутствии их — полицмейстерам и уездным исправникам предоставлялось право ареста лиц, «подозреваемых в государственных преступлениях», а также и «лиц, привлекаемых к ответственности за участие в уличных беспорядках или сходках, имеющих политический характер». При этом не только арест, но и ссылка (по соглашению шефа жандармов с министром внутренних дел) могли применяться без санкции прокурора. По сравнению с законом 19 мая 1871 г., передававшим ведение следствия по государственным преступлениям чинам Корпуса жандармов под контролем чинов прокурорского надзора, «Временные правила» явились значительным шагом вперед в усилении административного произвола.
Однако и этими мерами остановить революционное движение не удалось, как не удалось своевременно вскрыть подготовку и предотвратить покушение на Александра II. Не решаясь на либеральные реформы, власть пошла по пути усиления полицейских репрессий. Через три дня после покушения, 5 апреля 1879 г. был издан Указ о назначении временных генерал-губернаторов в Петербурге, Харькове и Одессе и предоставлении соответствующих прав московскому, киевскому и варшавскому генерал-губернаторам. В соответствии с этим Указом временные генерал-губернаторы наделялись самыми широкими правами: смещать должностных лиц, назначать на их место других, предавать военному суду виновных в совершении государственных, а также общеуголовных преступлений. Указ наделял временных генерал-губернаторов также особыми административными полномочиями (правом административной высылки всех лиц, «дальнейшее пребывание которых в тех местностях они признают вредным»; правом ареста любого лица; правом приостановления или запрещения периодических изданий; правом «вообще принимать те меры, которые по местным обстоятельствам они признают необходимыми для охранения спокойствия в вверенном им крае»).
Институт временных генерал-губернаторов, введенный в целях борьбы с революционным движением, не оправдал чаяний верховной власти. Произвол и репрессии только усиливали рост недовольства населения.
Взрыв в Зимнем дворце 5 февраля 1880 г. вызвал полное смятение в правительственных сферах. Император указом от 12 февраля 1880 г. создал новый чрезвычайный орган — Верховную распорядительную комиссию по охране государственного порядка и общественного спокойствия во
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 1 (53) 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 1 (53) 2012
главе с М. Т. Лорис-Меликовым, функции которой ограничивались исключительно вопросами борьбы с революционным движением [2, т. КТУ, № 60492; т. ЬУ, № 60609, 60617, 61279]. Все ведомства, не исключая и военного, должны были беспрекословно выполнять требования Верховной распорядительной комиссии по делам об охранении государственного порядка и общественного спокойствия. Являясь главным начальником Верховной распорядительной комиссии, М. Т. Лорис-Меликов проводил достаточно гибкую политику, сочетая методы террора и репрессий по отношению к революционерам с заигрыванием с либералами [27, с. 160—175].
15 ноября 1880 г. был издан указ о слиянии департамента государственной полиции (бывшего III отделения Собственной е. и. в. канцелярии) и департамента полиции исполнительной (с изъятием из его ведения дел, не имевших строго полицейского характера и передачей их в другие департаменты Министерства). В результате возник единый департамент государственной полиции (в 1883 г. он был переименован в департамент полиции), соединявший в себе функции как политической, так и общей полиции [2, т. ЬХ № 61279; 27, с. 519].
В первое время после создания департамента государственной полиции этот орган подчинялся непосредственно министру внутренних дел. В 1882 г., в целях «надлежащей постановки дел политического характера» и «объединения в одном лице заведования и чинами Отдельного корпуса жандармов — как главными органами государственной полиции на местах и чинами общей полиции — по делам государственной охраны», утверждается должность «товарища министра внутренних дел, заведующего государственной полицией» [27, с. 522]. По Инструкции от 16 июля 1882 г. товарищу министра, который оставался и командиром Корпуса жандармов, были подчинены непосредственно департамент государственной полиции и санкт-петербургский обер-полицмейстер. По отношению к губернаторам и градоначальникам ему было предоставлено «руководство их деятельностью по предупреждению и пресечению преступлений». Товарищу министра были даны самые широкие полномочия по руководству работой Департамента полиции: от него зависело решение «всех вообще вопросов, разрешаемых по учреждению министерств властью министра, за исключением вопросов законодательных и личного состава, а также тех дел, кои министр признает нужным подчинить своему непосредственному ведению» [9, с. 113].
В конце XIX в. принятие мер по укреплению общей полиции продолжалось: значительно расширились штаты полицейских команд, укреплялись административно-полицейские силы в деревне, где был создан корпус сельской стражи, основная задача которого состояла в охране помещичьих владений.
В соответствии с законом от 12 июля 1889 г. в сельской местности упразднялась должность мировых судей и вводился институт назначаемых из дворян земских начальников, сосредоточивших в своих руках судебные и административно-полицейские функции.
Таким образом, к основным изменениям в системе полицейских органов России во второй половине XIX в. следует отнести объединение в 1880 г. в рамках департамента полиции МВД общей и политической полиции, которое было вызвано необходимостью укрепления аппарата, призванного охранять основы самодержавия в условиях роста активности противников существующего строя. Другим важным изменением в организации полицейских органов стало углубление специализации ведомства, освобождение от хозяйственной и судебно-следственной деятельности и сосредоточение всех сил исключительно на реализации полицейских функций.
В начале XX в. были предприняты дополнительные меры по усилению аппарата общей полиции: если в 1878 г., в момент введения института урядников, в России было 5000 этих полицейских чинов, то к 1 января 1901 г. их стало уже 6874 человека, причем 6522 из них содержались за счет казны, остальные — на средства отдельных лиц и обществ [9, с. 114]. Общее число полицейских чинов в России к 1900 г. достигло 47866 человек [9, с. 114].
Численность полицейских сил рассчитывалась исходя из норм, изложенных в законопроекте «Об усилении состава полиции в районах промышленных заведений», подготовленном МВД и утвержденном Государственным советом 1 февраля 1899 г. В соответствии с этим законом один городовой полагался на 250 рабочих, один надзиратель — на 3000 рабочих. Предлагалось учредить в фабричных районах 160 новых должностей полицейских надзирателей и 2320 городовых. Создание мощной фабричной полиции проводилось за счет государства. Вместе с тем сохранялось в силе положение, по которому министру внутренних дел предоставлялось право создавать в пределах тех же фабричных и горнопромышленных районов полицейские силы по ходатайствам местных фабрикантов и заводчиков за их счет.
В число обязанностей сотрудников фабрично-заводской полиции, согласно утвержденной инструкции, входило: изучение состава рабочих (местные или пришлые); живут ли в казармах или на частных квартирах и где эти квартиры расположены; размер среднего заработка рабочих по группам профессий, а также по сравнению с соседними предприятиями, увеличивается ли он или уменьшается; каковы отношения между рабочими и администрацией фабрики или завода, кто из фабрично-заводской администрации пользуется среди рабочих полным доверием, а кто вызывает недовольство и почему, кто из рабочих пользуется влиянием на товарищей и каково это влияние — успокоительное или возбуждающее; как рабочие проводят свободное от работы время, какие сады и трактиры являются излюбленными, не посещают ли в это же время трактиры лица высших классов и не общаются ли они с рабочими, не проходит ли совместное чтение газет или книг в отдельных кабинетах или в отдельных комнатах, и т. д.
В 1903 г. для «охранения благочиния, общего спокойствия, безопасности и порядка в местностях, подведомственных уездной полиции», была создана полицейская стража, представлявшая собой вооруженную опору действиям становых приставов вместо выборной сельской полиции, ставшей ненадежной в политическом отношении. В уездную полицейскую стражу принимались преимущественно
отставные или уволенные в запас нижние воинские чины, являвшиеся российскими подданными, достигшие двадцатипятилетнего возраста, грамотные и обладавшие здоровым телосложением.
Чины уездной полицейской стражи носили военную одежду и были вооружены (урядники — шашками и револьверами, стражники — шашками и винтовками). Отряды уездной полицейской стражи (по распоряжению министра внутренних дел или генерал-губернаторов) могли передаваться «для временного усиления полицейской охраны» из одной губернии в другую. Служащие уездной полицейской стражи по вопросам выполнения полицейских функций подчинялись становым приставам и уездным исправникам. Строевой же частью полицейской стражи губернии заведовал начальник губернского жандармского управления, которому присваивалось звание губернского инспектора полицейской стражи. При недостатке в губернии чинов Корпуса жандармов для руководства строевой частью полицейской стражи назначались «офицеры полицейской стражи» (один офицер на каждые 300 пеших или 150 конных стражников).
Очередное укрепление полицейских органов было проведено после революции 1905—1907 гг. и направлено большей частью на повышение эффективности деятельности политической полиции. Общая полиция, бросившая значительную часть своих сил на оказание помощи политической полиции в борьбе с революционным движением, свою непосредственную задачу по охране общественного порядка и борьбе с общеуголовной преступностью выполняла не лучшим образом. Юрист
Н. Селиванов писал в конце XIX в.: «Не тому нужно удивляться, что более половины преступлений у нас остается нераскрытыми, а тому, что другая половина раскрывается». Жертвой воров-карманников стал даже сам министр внутренних дел А. Е. Тимашев, у которого во время обедни в Успенском соборе в Москве украли кошелек, золотой портсигар и портфель.
Безнаказанность провоцировала рост общеуголовной преступности. Правительство пошло на создание особых полицейских органов, специализирующихся на уголовно-розыскной деятельности: с конца XIX в. при канцеляриях полицмейстеров и градоначальников стали формироваться сыскные отделения. Общее руководство ими осуществляло 8-е делопроизводство Департамента полиции МВД, хотя чины прокурорского надзора также контролировали работу сыскных отделений и могли давать служащим сыскной полиции непосредственные поручения. По Закону от 6 июля 1908 г. «для производства розыска по делам общеуголовного характера» сыскные отделения четырех разрядов были созданы в составе полицейских управлений во всех губернских и других значительных городах (всего было создано 89 отделений).
Законом было предусмотрено открытие специальной школы в целях предварительной подготовки лиц, предназначаемых для работы в сыскной полиции [34]. В законе также говорилось о необходимости «улучшить розыскное дело, поставив его на применяемых в Западной Европе началах» [о стремлении улучшить профессиональную подготовку сотрудников полиции свидетельствуют: 12; 21; 22; 33; 36; 42].
Общеуголовный сыск в России был организован по децентрализованному типу, подобно Англии, что предусматривало наличие в каждом районе своего постоянного штата, действующего исключительно в пределах данной территории. Закон 1908 г., а также Инструкция МВД от 9 августа 1910 г. как бы привязывали сыскное отделение к своему городу. Непосредственно сноситься между собой сыскные отделения не могли. Инструкция 1910 г. устанавливала, что в случае необходимости принятия сыскных мер по какому-либо делу одновременно в нескольких местностях соответствующие распоряжения отдавались только Департаментом полиции. Этот порядок лишал сыскную полицию необходимой оперативности, так как начальник сыскного отделения должен был вначале подать рапорт полицмейстеру, который входил с представлением к губернатору, а тот уже возбуждал ходатайство перед Департаментом полиции. Отрицательно сказывалось на деятельности сыскной полиции и установленное Инструкцией 1910 г. предписание об обязательном ношении форменной одежды чинами сыскных отделений. Европейский опыт оказался учтенным с некоторым запозданием: к этому времени в странах континентальной Европы уже действовала более эффективная организация сыскной полиции, построенная на принципе централизации. Для данной системы характерно координирование действий полиции из главной квартиры, специализация агентов на раскрытии отдельных видов преступлений и т. д.
Реформа уголовного розыска, осуществленная в России в годы Первой мировой войны, не привела к кардинальному улучшению работы общей полиции. Русская уголовно-сыскная полиция всегда действовала намного слабее, чем органы политического сыска. Лучшие силы полиции и большая часть средств во все исторические периоды направлялись на борьбу с противниками государственного строя.
Буквально до последних дней своего существования шел процесс укрепления полицейского аппарата, монарх видел в полиции свою главную опору, т.к. армия к концу 1916 — началу 1917 г. не была уже безоговорочно надежна. 30 октября 1916 г. было принято Положение об усилении полиции в 50 губерниях империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов. Положение предусматривало увеличение штатов рядового состава полиции. Так, количество городовых устанавливалось из расчета один чин на 400 жителей (ранее один городовой приходился на 500 жителей). В уездах один полицейский стражник назначался из расчета на 2000 жителей (раньше — на 2500).
Правительство приняло меры по качественному улучшению вооружения полиции. Так, в начале 1917 г. петроградская полиция, несмотря на острую нехватку оружия в действующей армии, получила около 400 пулеметов. В целях поднятия «боевого духа» полиции за применение оружия (например, за расстрел демонстраций), полицейским выдавались специальные суточные деньги. Однако спасти царизм только полицейскими силами, чрезвычайными законами, репрессивными мерами и т. п. было невозможно. Требовались политические решения, принять и реализовать которые царское правительство так и не решилось.
В начале XX в. полиция Российской империи различалась: а) по месту службы: на уездную и городскую, дворцовых городов, портовую, фабрично-заводскую, горно-полицейскую стражу,
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012
железнодорожную, речную, ярмарочную, казенную лесную стражу; б) по составу: на общую, жандармскую, сельскую, волостную, мызную; в) по особенностям службы: на сыскную, охранную, уездную полицейскую стражу, комплектуемую по вольному найму [19, с. 17—18].
Огромная власть, которой располагала полиция Российской империи в сочетании с организационной неупорядоченностью, фактической организационно-правовой раздробленностью и низким профессиональным уровнем большей части личного состава, оборачивались против нее самой. Полиция выглядела как «жалкая», как утратившая «чувство собственного достоинства в сознании своей негодности... “Полицейский” было бранным словом» [37, с. 5].
Общая полиция на всем протяжении существования регулярной полиции в России была наиболее слабым ее звеном с точки зрения организации работы и кадрового обеспечения. Переход от принудительного комплектования полиции негодными к строевой службе нижними чинами к вольному найму, расширение сети учебных заведений по подготовке полицейских несколько смягчили остроту проблемы, но так и не смогли решить ее полностью. С началом Первой мировой войны деятельность большинства курсов и школ по подготовке полицейских была свернута. Низкий уровень заработной платы в полиции и дискредитация ее сотрудников привели к тому, что даже столичные подразделения стали испытывать недостаток в кадрах.
Однако полиция Российской империи продолжала оставаться грозной репрессивной силой, наделенной широкими внесудебными полномочиями. Ее деятельность характеризовали «не только жесткость репрессий по отношению к врагам защищаемого порядка, но и те формы, в которых она осуществляется. превращающие законность, когда дело идет об интересах власти, в издевательство над законом» [30, с. 5].
При этом до Первой мировой войны ни в одной стране мира, кроме России, «не было двух видов полиции: одной — для защиты государства, а другой — для защиты его граждан. В отличие от других стран, где полиция действовала как орудие закона и обязана была передавать арестованных судебным властям, единственно в царской России полицейские органы были свободны от этой обязанности» [28, с. 394].
Функции полиции российского государства в XVIII — начале XX вв. представляли собой основные направления деятельности полицейских органов в монархическом государстве по обеспечению внутригосударственной безопасности и правопорядка. При этом следует иметь в виду, что функции подразделений полиции Российской империи определялись весьма широко и приблизительно. Считалось, что общая полиция «должна быть всегда готова к услугам всех ведомств; к ней должны обращаться не только в тех случаях, когда необходимо применить к обывателю принуждение, но и тогда, когда требуется просто непосредственно к нему обратиться: вручение всякого рода повесток и объявлений от административных учреждений каждого ведомства производится по закону не иначе, как через полицию» [15, с. 17]; полиция характеризовалась как «складочное место для всякого рода задач, имеющих целью уврачевание разнообразнейших внутренних зол» [37, с. 5]. Регламент Главному магистрату 1721 г. подчеркивал, что «полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».
В XIX в. в Российской империи процесс институционализации полицейской деятельности в целом был осуществлен. Органы, осуществлявшие полицейскую деятельность, тесно были связаны с Министерством внутренних дел и под его руководством реализовали свои функции, важнейшими среди которых являлись:
— охранительная функция, которая была обусловлена задачами полиции как системы органов, осуществлявшей публично-правовую деятельность по обеспечению внутренней безопасности, стабильности государственного строя и правопорядка, осуществлявшей борьбу с общественным и революционным движением в стране («полиция имеет надзор, чтоб никто в противность должного послушания законным властям ничего не предпринимал; она пресекает в самом начале всякую новизну, законам противную»);
— правоприменительная функция, которая отражала сущность полиции как правового института, наделенного государственно-властными полномочиями по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, участию в осуществлении дознания по государственным преступлениям; в организации репрессий против участников революционного и общественного движения; заведованию тюрьмами; наблюдению за иностранцами (полиция «споспешествует в правах и в правосудии», «всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных», производит «поимку воров, надзор за гулящими людьми, прекращение драк и ссор на улицах» и т. п.);
— хозяйственно-экономическая функция: полиция «препятствует дороговизне и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой», «наблюдает за выполнением строительных и противопожарных правил, безвредностью продаваемых жизненных припасов, недопущением обмера, обвеса и других обманов при торговле», «в городах улицы регулярно сочиняет», наблюдает за устройством и чистотой улиц и т. п.;
— функция социального благоустройства: полиция «охраняет между всеми, в городе живущими, хотя различных вер, доброе гражданское согласие, мир и тишину», «имеет попечение, чтобы молодые и младшие почитали старших и старых, чтобы дети повиновались родителям, а слуги — своим господам и хозяевам», «чинит добрых домостроителей, тщательных и добрых жителей города», «непорядочное и непотребное житие отгоняет», «принуждает каждого к трудам и честному промыслу», «рождает добрые порядки и нравоучения», «предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту на улицах и в домах, запрещает излишества в домовых расходах и все явные прегрешения», «призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих», «защищает вдовиц, сирых и чужестранных», «по заповедям Божиим воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках» и т. п.;
— контрольная функция, которую полиция реализовала, наблюдая за деятельностью государственных учреждений и отдельных чиновников, состоянием отдельных отраслей управления, судопроизводством, развитием промышленности, сельского хозяйства, торговли, культуры, науки, народного образования, периодической печати, литературы и искусства;
— регулятивная функция, заключавшаяся в осуществлении органами политической полиции действий по регулированию взаимоотношений с другими правоохранительными органами (с жандармерией и прокуратурой — по обеспечению общеправового режима законности; с судебными следователями — по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий в отношении политических и уголовных преступников; таможенными органами — по досмотру паспортов и грузов на границе);
— информационно-аналитическая функция, обусловленная сбором и анализом поступающей в органы полиции информации о различных происшествиях, стихийных бедствиях, грабежах, хищениях, неурожае, голоде, эпидемиях, о появлении фальшивых монет и ассигнаций [26, с. 218—219].
С помощью специального механизма государственно-правового регулирования государство стремится обеспечить стабильное состояние системы охраны права, его безопасность по отношению к внешним и внутренним угрозам. Большую роль в процессе совершенствования способов поддержания общественного порядка, борьбы с преступностью, обеспечения безопасности граждан, а также для защиты государственного строя может играть изучение и использование опыта структурирования и функционирования правоохранительных органов, накопленного в ходе эволюции отечественной государственности. Поэтому одним из условий успешности реформ, проводимых в области социальноправовых отношений в начале XXI в., являются ретроспективный анализ роли и места полиции в политико-правовой организации общества и учет полученных результатов при определении специфики деятельности полиции в современной России.
Список литературы
1. Полное собрание законов Российской Империи. [Собрание 1] : в 45 т. — СПб., 1830.
2. Полное собрание законов Российской Империи. Собрание 2 : в 55 т. — СПб., 1830—1884.
3. Андреевский, Ш. Е. Полицейское право. — СПб., 1874.
4. Андреевский, Ш. Е. Реформа исполнительной полиции в России // Сборник государственных знаний / под ред. В. П. Безобразова. — СПб., 1878.
5. Анохин, П. В. Государственные интересы и права человека: соотношение и приоритеты : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — СПб., 2001.
6. Антонович, А. Я. Курс государственного благоустройства (полицейского права). — Киев, 1889.
7. Бородин, С. С., Иванов, П. В., Оськин, Ф. Ф. Административная деятельность органов внутренних дел: Словарь терминов и понятий. — СПб., 2000.
8. Бунге, Н. X. Полицейское право: Введение в государственное благоустройство. — Киев, 1873.
9. Воронцов, С. А. Правоохранительные органы Российской Федерации. История и современность.
— Ростов-н/Д., 2001.
10. Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801—1917. — Т. 2. — СПб., 2001.
11. Гессен, В. М. Лекции по полицейскому праву. — СПб., 1907—1908.
12. Гисси, С. А. Дознание, его цели и способы производства: Руководство для чинов полиции, волостного и сельского начальства. — Казань, 1878.
13. Аерюжинский, В. Ф. Заметки об общественном призрении. — М., 1893.
14. Аерюжинский, В. Ф. Полицейское право. — Пг., 1917.
15. Елистртов, А. Ш. Основные начала административного права. — М., 1917.
16. Зайончковский, П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870—1880-х годов. — М., 1964.
17. Зданевич, М. В. Краткий учебник административного полицейского права. — Екатеринослав, 1915.
18. Ивановский, Ш. Ш. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). — Казань, 1911.
19. Краткая объяснительная записка к Заключению Междуведомственной комиссии, под председательством сенатора А. А. Макарова, по преобразованию полиции в Империи. — СПб., 1911.
20. Лешков, В. Н. О мерах против воровства, грабежа и других нарушений имущественной и личной безопасности. — М., 1861.
21. Моллериус, Ш. П. Руководство для полицейских чинов: Пособие к изучению обязанностей полиции. — Т. 1. — СПб., 1911.
22. Нестеров, М. А. Краткий курс сыскного дела, преподаваемый в Уфимской школе полицейских сотрудников. — Уфа, 1914.
23. Нижник, Н. С. МВД России в первой половине XIX века: структура, основные направления деятельности / / Информационный бюллетень управления кадров УВД Челябинской области. — 1998. — № 5.
24. Нижник, Н. С. Министры внутренних дел Российского государства. — Челябинск, 2000.
25. Нижник, Н. С. Реформы Екатерины II и развитие полицейских учреждений во второй половине XVIII века / / Информационный бюллетень управления кадров УВД Челябинской области. — 1998. — № 4.
26. Нижник, Н. С., Ахмедов, Ч. Н. Правоохранительная система Российской империи: структурнофункциональный анализ. — СПб.: Астерион, 2008.
27. Нижник Н. С., Сальников В. П., Мушкет Ш. Ш. Министры внутренних дел Российского государства (1802—2002) : биобиблиографический справочник. — СПб., 2002.
28. Пайпс, Р. Россия при старом режиме. — М., 1993.
29. Платонов, Ш. Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном. — Харьков, 1856.
30. Полянский, Н. Н. Царские военные суды в борьбе с революцией 1905—1907 гг. — М., 1999.
31. Порядок. — 1881. — 5 мая.
32. Посошков, Ш. О скудости и богатстве. — СПб., 1724.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012
33. Права и обязанности градской и земской полиции и всех вообще жителей российского государства по их состояниям. — М., 1824.
34. Резерв Санкт-Петербургской столичной полиции. Специальная школа для чинов полиции и музей столичной полиции. — СПб., 1901.
35. Рождественский, Н. Основания государственного благоустройства с применением к российским законам. — СПб., 1840.
36. Руководство для чинов уездной полицейской стражи и конно-полицейских команд, с приложением вопросов для испытания желающих поступить на должности урядников и стражников / сост. Н. И. Арефа. — СПб., 1904.
37. Тарасов, Ш. Т. Полиция в эпоху реформ. — М., 1885.
38. Троицкий, Н. А. Безумство храбрых. Русские революционеры и карательная политика царизма 1866—1882 гг. — М.: Мысль, 1978.
39. Шеймин, П. Учебник права внутреннего управления (полицейского права). — СПб., 1891.
40. Шпилевский, М. Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения. — Одесса, 1875.
41. Штейн, Л. Учение об управлении и право управления. — СПб., 1874.
42. Щукин, А. М. Руководство для изучения полицейской службы. — СПб., 1913.
УДК 354.31
П. Д. Николаенко*, В. П. Сидоренко**
Роль и место МВД Российской империи в министерской системе управления первой четверти XIX века
210 лет назад, 8 сентября 1802 г. была учреждена министерская система управления в России. Одно из центральных мест в аппарате новой государственной власти заняло Министерство внутренних дел. В предлагаемой читателю статье освещаются вехи его становления и развития, а также роль, которую играло министерство в общей системе — исполнительной власти в первой четверти XIX в. В публикации главное внимание уделено осуществлению министерской реформы 1802-1806 гг. и ее завершающему этапу 1810 -1811 гг.
Ключевые слова: Министерство внутренних дел, Министерство полиции, исполнительная власть, Александр I, В.П. Кочубей.
P.D. Nikolaenko*, V.P. Sidorenko**. The role and place of Interior of the Russian Empire in the ministerial system of administration of the first quarter of the XIX century. 210 years ago, September
8, 1802 was established by a ministerial system of government in Russia. One of the central places in the apparatus of the new government has taken the Ministry of Internal Affairs. In the present paper highlights the milestones in its development, as well as the role played by the Ministry in the overall system — the executive power in the first quarter of the XIX century. In publishing a focus on the implementation of the ministerial reform 1802-1806 and its final stage of 1810-1811 years.
Keywords: Ministry of the Interior, Ministry police, executive, Alexander I, V.P. Kochubey.
Принято считать, что работа по учреждению министерств в России была начата весной 1801 г. Вместе с тем важно отметить, что еще Павел I пытался восстановить центральные ведомства управления государством во главе с единоличными директорами, подчиненными непосредственно императору. В годы его царствования появились такие понятия, как «департамент» и «директор», «министерство» и «министр». Однако планы императора Павла I не были доведены до конца.
Эту задачу решил его старший сын Александр Павлович (Александр I. — Авт.). 11 апреля 1802 г. на заседании Негласного комитета он одобрил программу будущих преобразований. После завершения первой заграничной поездки в Пруссию Александр I 8 сентября 1802 г. подписал Манифест об
* Николаенко, Петр Дмитриевич, кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры истории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России. Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. E-mail: kafedraigp@gmail.com.
** Сидоренко, Василий Павлович, доктор исторических наук, профессор, начальник кафедры истории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России. Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. E-mail: kafedraigp@gmail.com.
* Nikolaenko, Peter Dmitriyevich, Ph.D., assistant professor, associate professor of history and law of the State University of St. Petersburg the Russian Interior Ministry. Russia, 198206, St. Petersburg, Pilot Pilyutov str., 1. E-mail: kafedraigp@gmail.com.
** Sidorenko, Vasily Pavlovich, doctor of historical sciences, professor, head of history department of state and law University of St. Petersburg the Russian Interior Ministry. Russia, 198206, St. Petersburg, Pilot Pilyutov str., 1. E-mail: kafedraigp@gmail.com.
Статья поступила в редакцию 23 февраля 2012 года.
© Николаенко П.Д., Сидоренко В.П., 2012
