CC BY
41
Актуальные проблемы уголовного права и криминологии
К ВОПРОСУ ОБ ОПЫТЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
В.А. Быкадоров,
заместитель начальника Академии управлении МВД России, генерал-лейтенант полиции, кандидат юридических наук Научная специальность: 12.00.08 - Уголовное право и криминология;
уголовно-исполнительное право E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматривается опыт реформирования правоохранительной системы Российской империи.
Ключевые слова: Реформы, правоохранительные органы, Российская империя
ON THE EXPERIENCE OF THE REFORING LAW ENFORCEMENT SYSTEM OF THE RUSSIAN EMPIRE
V.A. Bykadorov,
deputy chief of Academy management of the Ministry of Internal Affairs of Russia,
police lieutenant-general, candidate of jurisprudence Annotation. The experience of reforming the judicial system of the Russian Empire. Keywords: Reforms, law enforcement agencies, the Russian Empire
Проведение реформ системы правоохранительных органов, совершенствование правовой основы их организации и деятельности требуют учитывать множество факторов, особого внимания заслуживает исторический опыт прошлого.
Как известно, Министерство внутренних дел было образовано в сентябре 1802 г. одновременно с еще семью министерствами. Министерство сложилось как многофункциональный орган, ведавший промышленностью, строительством, сельским хозяйством, торговлей, медициной, осуществлявший руководство местной администрацией (губернаторами и губернскими правлениями), руководивший полицией и т.д.
Сфера задач, возложенных на МВД, постоянно менялась, главным образом расширяясь. Поэтому менялась и структура ведомства. Так, например, в составе МВД в 1832 г. был образован департамент духовных дел иностранных исповеданий, в 1863 г. -Центральный статистический комитет. МВД обязано было контролировать органы местного самоуправления - земства, городские думы, созданные в ходе реформ 60-х - 70-х годов. В 1865 г. было создано Главное управление по делам печати МВД, занимавшееся цензурой, в 1896 г. - Переселенческое
управление. В составе МВД в 1879 г. создается, а в 1895 г. передается в ведение Министерства юстиции Главное тюремное управление.
Само создание Министерства внутренних дел и включение в него функции руководства полицией было существенной «полицейской реформой». До этого руководство полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа руководства полицией не было.
Общее Учреждение Министерств 1811 г. выделило из состава МВД Министерство полиции. Инициатором этого был крупнейший государственный деятель России М.М. Сперанский. Он считал, что в силу важности дел государства, функции руководства полицией должны быть сосредоточены в одном министерстве, для которого это будет основной задачей. Вместе с тем формы и методы деятельности Министерства полиции вызывали много нареканий, и в 1819 г. оно было ликвидировано, а его функции переданы вновь Министерству внутренних дел.
Еще в 1821 г. А.Х. Бенкендорф представил императору Александру Павловичу подробную докладную записку, в которой обстоятельно и с большим знанием дела изложил собранные им, по собственному почину, сведения об организации, целях
Актуальные проблемы уголовного права и криминологии
и составе тайного «Союза благоденствия». Указывая главных деятелей этой организации, автор записки высказывался за необходимость теперь же, пока зло еще не разрослось, положить ему предел, устранив главных распространителей смелых планов. Император счел за благо оставить доклад А.Х. Бенкендорфа без последствий, но события, свершившиеся четыре года спустя, доказали прозорливость Бенкендорфа.
После смерти императора Александра I подавивший восстание декабристов новый император признал неудовлетворительным деятельность всего государственного аппарата, в том числе полиции.
Для подготовки реформы системы государственного управления в декабре 1826 г. был создан специальный секретный комитет. Одним из предложений, обсужденных в этом комитете, было воссоздание Министерства полиции, которому в подчинение планировалось передать жандармерию. (Жандармерия находилась в составе армии, где выполняла функции военной полиции). Но император Николай I решил добиться лучшей эффективности деятельности государственных учреждений, в том числе и полиции, создав новый орган, выполнявший функции надзора за обществом и за деятельностью государственного аппарата.
Из состава МВД была выделена Особенная канцелярия, и на ее основе было создано новое, III Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. В его подчинение передается Отдельный Корпус жандармов, ставший исполнительным органом III Отделения. Жандармы стали органом политической полиции.
25 июля 1826 г. А.Х. Бенкендорф был назначен на должность шефа жандармов, командующего Императорскою Главною Квартирою и главного начальника III Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, а 6 декабря пожалован в звание сенатора.
По некоторым сведениям, при учреждении III Отделения на вопрос А.Х. Бенкендорфа об инструкциях Николай I вручил платок и сказал: «Вот тебе все инструкции. Чем более отрешь слез этим платком, тем вернее будешь служить моим целям!».
По-своему шеф III Отделения был натурой в высшей степени цельной. Осознав единожды принципы своего служения Отечеству, он им уже не изменял. Как буквально всю жизнь не изменял и еще одной склонности, которой как будто искупалось его как суровое воинское, так и неоднозначное полицейское ремесло.
С присущей ему скрупулезностью Александр Христофорович поделил Россию на 8 государ-
ственных округов. В каждом - от 8 до 11 губерний. В каждом округе - свой жандармский генерал. В каждой губернии - по жандармскому отделению. И все эти нити сходились в здании цвета охры на углу набережной Мойки и Гороховой, в штаб-квартире III Оделения, его мозговом центре, состоящем из 72 сотрудников, которых подбирал А.Х. Бенкендорф придирчиво, согласно трем основным критериям - «честности, смышлености, добромыслию».
В 1838 г. шеф III Отделения указывает на необходимость строительства железной дороги между Москвой и Петербургом, в 1841-м отмечает большие проблемы в области здравоохранения, в 1842-м предупреждает о всеобщем недовольстве высоким таможенным тарифом, в этом же ряду и «ропот по поводу рекрутских наборов». «Для того чтобы полиция была хороша и обнимала все пункты Империи, необходимо, чтобы она подчинялась системе строгой централизации, чтобы ее боялись и уважали, и чтобы уважение это было внушено нравственными качествами ее главного начальника...».
Сотрудники вверенной А.Х. Бенкендорфу службы углубились в деятельность министерств, ведомств, комитетов. В основу оценки функционирования всех структур было положено одно условие: не должны заслонять интересов государственных. Чтобы предоставить императору ясную картину происходящего в Империи, А.Х. Бенкендорф на основании многочисленных отчетов своих сотрудников составлял ежегодный аналитический отчет, уподобляя его топографической карте, предупреждающей, где болото, а где и вовсе пропасть.
Объяснял Александр Христофорович, для чего и обществу полезно иметь подобное учреждение: «Злодеи, интриганы и люди недалекие, раскаявшись в своих ошибках или стараясь искупить свою вину доносом, будут по крайней мере знать, куда им обращаться».
Лучшею оценкою его деятельности служат слова императора Николая Павловича, высказанные им у постели умирающего графа: «В течение 11 лет он ни с кем меня не поссорил, а примирил со многими».
Существенные изменения в полицейской системе Империи были связаны с подготовкой и проведением известных реформ 60-х годов XIX века -отменой крепостного права, земской, судебной реформами.
В 1860 г. начинается процесс передачи предварительного следствия, проводившегося ранее полицией, в компетенцию судебных следователей.
В 1862 г. принимаются «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губернии».
№ 9 / 2013
Вестник Московского университета МВД России
169
Актуальные проблемы уголовного права и криминологии
В соответствии с ними городская и уездная полиция объединялись в составе уездного полицейского управления, возглавлявшегося уездными исправниками.
Крупнейшая реформа полиции в России была проведена 6 августа 1880 г., когда III Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии было упразднено и управление всей полиции Империи было сосредоточено в Министерстве внутренних дел.
Правительство провело централизацию полицейского аппарата, так как полагало, что эта мера усилит карательную систему, позволит сбить волну революционного террора, буквально поглотившую Россию. 12 февраля 1880 г. Александр II подписал указ о создании «Верховной распорядительной комиссии по охранению государственного порядка и общественного спокойствия» с целью «положить предел беспрерывно повторяющимся покушениям дерзких злоумышленников поколебать в России государственный и общественный порядок».
Результатом работы комиссии было упразднение III Отделения и передача его дел Департаменту полиции Министерства внутренних дел. Департаменту был подчинен и Отдельный Корпус жандармов, который с 1871 г. являлся органом дознания по политическим преступлениям. С этого момента Министерство внутренних дел сосредоточило в своих руках управление всей полицией Империи, а министр стал шефом жандармов.
С точки зрения организационной, реформа также оказалась половинчатой. Дело в том, что Отдельный корпус жандармов был и остался воинской частью, плохо вписавшейся в невоенное Министерство внутренних дел. Несмотря на то, что жандармерия и Департамент полиции были подчинены одному лицу - заместителю министра, заведующему полицией, а на Департамент полиции было возложено руководство жандармерией по обнаружению и расследованию преступлений, корпус в значительной мере оставался независимым.
В 1907 г. в речи во II Государственной думе Министр внутренних дел и Председатель Совета Министров П.А. Столыпин заявил о подготовке поли-
цейской реформы. Ее основные задачи заключались в реорганизации управления полицией, для чего предполагалось ввести должность помощника (заместителя) губернатора по полиции и упразднить губернские жандармские управления. Предполагалось также подготовить новый «Устав полицейский», в котором бы четко определялись функции, права, обязанности полицейских органов, а также порядок и условия прохождения службы их сотрудников. Планировалось почти в три раза увеличить жалованье полицейским и ввести 10%-ю надбавку к жалованью за каждые пять лет службы в одной должности. Предполагаемое расширение сети специальных учебных заведений для подготовки полицейских рассматривалось как необходимое условие повышения их профессионализма и упорядочения системы прохождения службы в полиции.
Но реализовать планы по созданию широкой системы полицейского образования не удалось из-за неудачи полицейской реформы, составной частью которой являлись меры по повышению уровня подготовки и престижа служащих правоохранительных органов. Причиной этого было ослабление «реформаторского импульса» правительства, особенно после гибели П.А. Столыпина, «торможение» проекта полицейской реформы в Государственной думе, незаинтересованность в ней представителей местной администрации.
Революционные потрясения отразились прежде всего на полиции. 6 марта 1917 г. был ликвидирован Отдельный корпус жандармов, 10 марта - Департамент полиции МВД. Вместо Департамента полиции было образовано Временное управление по делам общественной полиции и обеспечению личной и имущественной безопасности граждан. 15 июня оно было переименовано в Главное управление по делам милиции.
Литература
1. Олейников Д.И. Бенкендорф (серия «Жизнь замечательных людей»). М.: Молодая гвардия, 2009. С. 389.
2. Шильдер Н.К. Император Николай I. Его жизнь и царствование. СПб., 1903. Т. I. С. 467.
