CC BY
46
СОЦИАЛЬНЫЕ ЗАБОТЫ
Елена ОСТРОВСКАЯ
РЕФОРМИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ ВО ФРАНЦИИ
Характерной чертой французской хозяйственной модели последних полутора десятилетий был постепенный уход государства из экономики при сохранении широкого регулирования социальной сферы. Сегодня по основным направлениям социальной политики (регулирование рынка труда, системы пенсионного обеспечения и медицинского страхования) проводятся реформы. Их цель состоит, с одной стороны, в том, чтобы способствовать решению наболевших экономических и социальных проблем, с другой стороны, в том, чтобы обеспечить выравнивание французской социальной системы по отношению к другим странам ЕС и тем самым добиться повышения конкурентоспособности французского бизнеса.
Важнейшую роль среди направлений социальной политики играет, несомненно, регулирование рынка труда. Данная область деятельности государства, очень важная для всех стран Запада, во Франции приобретает совершенно особое значение в связи с остротой проблемы безработицы. Существенное неравновесие на национальном рынке труда возникло ещё 30 лет назад, когда за 1973-1981 годы доля безработных среди экономически активных граждан повысилась с 1,9 до 8,6%. Рынок труда разбалансировался тогда и в других западноевропейских странах; во Франции, во-первых, рост безработицы был особенно бурным, во-вторых, продолжался и в последующие десятилетия и постоянно превышал соответствующий среднеевропейский показатель. В 1990-е годы среднегодовой процент безработных во Франции был равен 11,1% (в отдельные годы приближаясь к 13%), а в ЕС-15 - 9,7%1. В новом столетии разрыв продолжал увеличиваться: последние имеющиеся в нашем распоряжении сопостави-
1 ОБСЕ. Ь'ёеопош1е £гап<?ш8е 2002. Р., 2002. Р. 117.
© Островская Елена Петровна - кандидат экономических наук, старший научный
сотрудник ИМЭМО РАН.
мые данные (май 2005 г.) фиксируют этот показатель на уровне 10,1% у Франции и 8% - у ЕС-151. Правда, активные меры в области борьбы с безработицей, предпринятые французским правительством в конце 1990-х годов, в сочетании с благоприятной мирохозяйственной конъюнктурой способствовали некоторому улучшению ситуации к началу 2000-х годов (2002 г. - 8,8%). Однако оно было недолгим: национальный рынок труда болезненно отреагировал на экономический кризис 2001-2004 годов, и уровень безработицы снова повысился (2003 г. - 9,8%, 2004 г. - 9,9%, 2005 г. - 9,8%). Ни разу после 1981 года безработица во Франции не опускалась ниже отметки 8,5%. В настоящее время (данные за июль 2006 г.) она составляет 9,3%.
Понятно, что проблема рассасывания безработицы имеет настолько серьёзный социально-политический аспект, что любые действия государства по обеспечению прочих важнейших макроэкономических равновесий (включая достижение динамичного экономического роста) оцениваются прежде всего с точки зрения их возможного воздействия на положение на рынке труда .
Для французской безработицы характерно примерное численное равенство полов (в 1982-2005 годах среди зарегистрированных на бирже труда женщины неизменно составляли 51-52%). Зато её отличают выраженные возрастные характеристики. В 2005 году уровень молодёжной безработицы (среди лиц 15-29 лет) был почти вдвое выше среднего и составлял 17,3%. Причём она в последние годы в наибольшей мере характеризуется тенденцией к росту, особенно заметной на фоне относительно небольшого повышения у возрастной группы 30-49 лет и стабилизации у лиц старше 50 лет. Другая особенность -высокий процент длительно и сверхдлительно безработных (соответственно свыше 1 года - 42,5% и свыше 2 лет - 21,6% в 2005 г.). Наконец, третья черта -структурный характер безработицы, зависимость возможности трудоустройства от квалификационно-образовательного уровня. Среди лиц с начальным образованием безработных сегодня 15%, с высшим - 7%; среди рабочих - 12,5%, а среди профессиональных групп высших квалификаций - 4,9%3.
За долгий период нарушения равновесия на рынке труда менялась иерархия этих характеристик, а точнее - представления о ней высшего руководства страны. Это обуславливало целеполагание государственной политики на рынке труда. Так, сперва сложилось мнение, что рассасыванию безработицы мешает недостаточно гибкое трудовое законодательство (трудовые договоры во Франции заключались только в виде бессрочных). На рубеже 1980-1990-х годов законы были изменены: появился договор на определённый срок и найм на сокращённую рабочую неделю, 20-26 часов при стандартной 39-часовой неделе. Одновременно стало очевидно, что проблемы с трудоустройством испытывают лица молодых и пожилых возрастов; в результате был сделан вывод, что достаточно затормозить выход на рынок труда первых и ускорить уход вторых. Государст-
1 INSEE. France, portait social 2005-2006. P.2006. Р. 16.
2 Rapport d'information pour le Sénat № 109. Р. 23.
3 INSEE Première. Premiers résultats de l'enquête sur l'emploi 2005. N 1070. Mars 2006.
во отреагировало введением 12-летнего школьного обучения и разрешением досрочного выхода на пенсию (с 60 лет вместо 65). Затем было констатировано, что безработица свирепствует по преимуществу среди рабочих и служащих низшей квалификации. Это породило стремление государства в первой половине 1990-х годов стимулировать трудоустройство низкоквалифицированной рабочей силы. Затем выявился быстрый рост молодёжной безработицы, которая достигла критического уровня к 1997 году (почти 25%). Тогда борьба с ней была выдвинута во главу угла государственной политики занятости. Снижение безработицы осталось приоритетным направлением, хотя сейчас его дополнила
вторая важнейшая задача - трудоустройство длительно безработных.
* * *
Методы государственного регулирования рынка труда претерпевали изменения в зависимости от того, какое правительство - право- или левоцентристское - находилось в данный момент у власти. И то и другое прибегало к бюджетному инструментарию. Однако для левоцентристов была характерна опора на расходную часть бюджета (расширение занятости непосредственно в госсекторе, создание дорогостоящих целевых бюджетных программ). При этом существенная часть затрат перекладывалась на предпринимателей, не только плативших высокие налоги и социальные взносы в тот же бюджет, но и вынужденных в соответствии с законами Робьена - Обри (конец 1990-х гг.) оплачивать 35-часовую рабочую неделю практически по цене 39-часовой1. Правые правительства (в том числе и нынешнее, Д. де Вильпена) применяли и применяют по преимуществу либеральные подходы. Они выражаются в попытках государства максимально задействовать для балансировки рынка труда собственно рыночные силы, при опоре главным образом на доходную часть бюджета.
Следует отметить, что меры левоцентристов принесли вполне ощутимые плоды: уровень безработицы в конце 1990-х годов стал снижаться впервые за четверть века. Бюджетная программа по трудоустройству молодёжи предусматривала создание 350 тыс. рабочих мест в госсекторе, и к 2000 году их было создано почти 292 тыс. Закон Обри, принятый в 1998 году, вводил переход к сокращённой рабочей неделе для компаний с занятостью свыше 20 человек с 2000 года и для остальных - с января 2002 года. По этому закону компании обязывались расширять количество рабочих мест на 6% от штатной численности персонала в обмен на сокращение рабочего времени и льготы на взносы в социальные фонды. К августу 2001 года на 35-часовую неделю перешло около 85 тыс. компаний (3% от их общего числа во Франции). Они создали (объявили о намерении создать) 300 тысяч рабочих мест .
1 Предполагалось, что простое сокращение объёма используемого труда заставит предпринимателей набирать дополнительную рабочую силу.
2 OFCE. L'économie française 2002. P., 2003. Р. 62. По более поздним данным, 350 тысяч рабочих мест. Problèmes économiques N 2870.2.3.2005. Р. 26.
Однако довольно быстро выяснилось, что проводимый левоцентристами курс способствует нарастанию и без того немалого бюджетного дефицита и одновременно ведёт к ухудшению макроэкономических показателей (в частности, динамики производительности труда), в том числе в связи с широким вовлечением в экономику лиц с минимальным уровнем образования и квалификации, которые охватывались программами молодёжного трудоустройства). На руку левоцентристам играла и высокая конъюнктура конца 1990-х годов; после резкого ухудшения мировых условий воспроизводства в конце 2001 года безработица во Франции опять начала увеличиваться.
Придя к власти в 2002 году, правоцентристы объявили о смене курса в области регулирования рынка труда (как, впрочем, и в ряде других сфер экономической политики государства). Произведённые ими изменения, конечно, отчасти были вызваны идеологическими соображениями. Вместе с тем в их основе лежала и необходимость решать вполне конкретные экономические проблемы. Речь шла, во-первых, о неудовлетворительной динамике производительности труда, которая в 1997-2001 годах оказалась во Франции ниже, чем в среднем по ЕС-15 (соответственно 1,8% и 2,2%). "Даже если отбросить идеологическую риторику, - отмечали французские исследователи, - анализ ситуации со всей очевидностью показывает, что дальнейшее вовлечение в экономику низкооплачиваемых лиц с очень невысокой производительностью труда совершенно не-эффективно"1. Во-вторых, правоцентристы не могли игнорировать жалобы заметной части своего электората - мелких и средних предпринимателей - на рост трудозатрат, с которым столкнулись при переходе на 35-часовую рабочую неделю почти все компании (кроме наиболее мощных). Принимая во внимание эти моменты, правоцентристы (в лице правительства Раффарэна) решительно отказались от важнейшего "наследия" левых в описываемой области. В 2003 году были свёрнуты бюджетные программы трудоустройства молодёжи и приняты меры, фактически отменявшие законы Робьена - Обри. Льготы на взносы в социальные фонды полностью отрывались от условия создания новых рабочих мест и сокращения рабочего времени, введение 35-часовой рабочей недели для предприятий с занятостью до 20 человек становилось необязательным.
Правоцентристы выдвинули лозунг "Битва за занятость", провозгласив, как и их предшественники, массовое создание новых рабочих мест важнейшим приоритетом своей экономической и социальной политики. В 2004 году был принят План социального единения (Plan de cohésion sociale), который предусматривал перенос центра тяжести в государственной политике с прямого бюджетного финансирования на субсидирование роста занятости в предпринимательском секторе.
План социального единения состоит из 11 разделов, важнейшие среди которых - "Обеспечить доступ 800 тысяч молодых, испытывающих трудности при трудоустройстве, к рабочим местам на долговременной основе"; "создать 500 тысяч
1 Lettre de l'OFCE N 250. 4 juin 2004. Р. 2.
учеников в системе профобучения"; "вернуть к трудовой жизни длительно безработных", "стимулировать создание безработными собственных предприятий". Основным инструментом проведения плана в жизнь являются так называемые субсидируемые трудовые договоры (contrats aidés). Суть их состоит в том, что государство или соответствующие негосударственные организации1 частично оплачивают работодателю каждое созданное рабочее место (другой вариант -снижение предпринимательских выплат в социальные фонды). Каждый вид договоров применим к определённой группе лиц, ищущих работу.
Сперва новый курс потерпел неудачу: молодёжные программы занятости в госсекторе уже были свёрнуты, а пришедший им на смену субсидируемый договор "Молодые на предприятии" ещё не заработал. Отрицательную роль, в плане занятости, сыграла и попытка сокращения государственного аппарата (по его численности на всех уровнях Франция занимает одно из первых мест в ЕС-15). В результате к 2005 году безработица не только не снижалась, а, напротив, вновь стала расти. Эти обстоятельства, а также выявление среди безработных очень высокого процента лиц, длительно ищущих работу, заставило государство скорректировать План социального единения (в декабре 2005 г.). Задача трудоустройства длительно безработных стала приоритетной, субсидируемые договоры были пересмотрены, перегруппированы, некоторые из них отменялись, вводились другие.
План социального единства включает 8 таких договоров: 4 для частных предприятий, 2 - для предприятий государственного сектора и 2 договора на профобучение. Основными среди них считаются два: Договор включения в трудовую деятельность и Договор будущего. Оба они распространяются на лиц,
получающих минимальный доход включения и другие так называемые "соци-
„3
альные минимумы" , только первый применяется в частном секторе и к тем, кто утратил работу свыше года назад, а второй - в государственном секторе, и срок поисков работы здесь меньший (от полугода). Оба договора предусматривают предоставление рабочего места на постоянной или временной основе, на полное или неполное рабочее время (но не менее 20 часов в неделю), с оплатой труда, равной отработанному времени, умноженному на почасовой СМИК4. Компания или государственная структура, создающие рабочее место, получают ежемесячную субсидию в размере минимального дохода включения (на 01.01.2006 -
1 Созданные социальными партнёрами Национальное межпрофессиональное объединение в области промышленности и торговли (иКЕБГС) и Ассоциация по трудовой деятельности в области промышленности и торговли (Л88ЕБ1С).
2 Фактически пособие по безработице. Названо так потому, что целью выплаты является стимулирование получающего его лица "как можно быстрее приступить к трудовой деятельности".
3 Пособие для совершеннолетних инвалидов, пособие для матерей-одиночек и некоторые другие.
4 БМТС - минимальная гарантированная межотраслевая оплата труда.
433 евро), частично или полностью освобождаются от взносов в социальные фонды. Субсидия выплачивается местными властями (на уровне департамента), с которыми работодатель заключает соответствующее соглашение. Обязательный элемент этих договоров - прохождение трудоустроенным лицом профессиональной подготовки или переподготовки.
Среди других трудовых договоров Плана социального единения, охватывающих частный сектор, необходимо выделить документ "Молодые на предприятии". Он нацелен на лиц в возрасте 16-23 года, с низкой квалификацией или без неё и с уровнем образования от начального до незаконченного среднего. Сходный по условиям найма с двумя вышеописанными договорами, он отличается попыткой в большей мере заинтересовать предпринимателя, который получает из центрального бюджета 150-300 евро в месяц за рабочее место, в зависимости от уровня квалификации трудоустроенного. Работодатель освобождается и от взносов в социальные фонды в отношении низких зарплат (до 1,7 СМИК), которые в основном и выплачиваются лицам, трудоустроившимся в рамках данного документа. Договор, также предусматривающий возможность профессионального обучения, рассчитан максимум на 3 года.
В наследство от левых среди трудовых договоров, стимулирующих трудоустройство, остался Договор сопровождения занятости, работающий в госсекторе. Он рассчитан на молодых участников рынка труда, предполагает занятие малоквалифицированного места в госструктуре с 20-часовой рабочей неделей. Работодатель стимулируется льготами по выплатам в социальные фонды. Отрицательные моменты этого договора: он носит временный характер (срок 1-3 года) и не предполагает какого-либо повышения квалификации, поскольку предлагаемая работа состоит в помощи заблудившимся, в дополнительном контроле в метро, в обнаружении мелких нарушений и нестандартных ситуаций на улицах города с последующим информированием об этом полиции и т.д.
Как уже говорилось, два договора Плана касаются профессионального обучения. Это договоры на ученичество и на приобретение квалификации, предусматривающие обучение без отрыва от производства (20-30% реально отработанного времени). Первый договор рассчитан на молодых в возрасте 16-25 лет. Их рабочая неделя должна быть такой же, как и у других сотрудников предприятия, а заработная плата - составлять 25-78% СМИК, в зависимости от возраста и достигнутого уровня знаний и умений. Льготы работодателю при заключении этого договора - освобождение от социальных взносов и налоговая скидка на каждого ученика. Договор на приобретение квалификации сходен с предыдущим, но действует в частном секторе, охватывает лиц в возрасте от 26 лет, утративших работу, и предусматривает зарплату до 85% СМИК.
Последний среди документов Плана - получивший печальную известность Договор первого найма. Он был адресован компаниям с числом занятых менее 20 человек. Французское трудовое законодательство отличается жёсткостью в отношении возможностей увольнения: лишить человека занимаемого им рабочего места как по экономическим, так и по каким-либо иным причинам (напри-
мер, служебное несоответствие, постоянные нарушения трудовой дисциплины и т.п.) крайне сложно. В результате "при благоприятной конъюнктуре французские предприниматели никого не нанимают, потому что при неблагоприятной конъюнктуре они ни от кого не могут избавиться"1. Такое поведение по понятным причинам особенно типично для мелких предприятий. Поэтому они ещё менее охотно, чем более крупные работодатели, нанимают молодых, никак себя не зарекомендовавших на производстве. Между тем сегодня предприятия с занятостью до 20 человек - это более 90% французских компаний; на них трудится почти 45% рабочей силы. При их активном подключении к решению проблемы безработицы могли бы быть достигнуты неплохие результаты.
Договор первого найма заметно отличался от остальных договоров Плана социального единения. Во-первых, при прохождении заключившим его лицом двухлетнего испытательного срока, договор становился бессрочным. Во-вторых, заработная плата предусматривалась в нормальном объёме, а не в виде почасового СМИК. В-третьих, нанятый сразу получал все права и гарантии, обусловленные правовым статусом лица наёмного труда во Франции. Наконец, при разрыве договора работодателем нанятому полагались довольно существенные пособия; предусматривался ускоренный поиск нового рабочего места службами занятости.
Предпринимателям при заключении Договора первого найма предоставлялись различные льготы на социальные выплаты. Но главным было не это. Разработчики договора попытались устранить основной камень преткновения при приёме на работу в таких компаниях - юридическую сложность увольнения: работодателям разрешалось установить более длительный, чем обычно, испытательный срок, в течение которого разрешалось увольнять нанятых "без объяснения причин". Эти положения вызвали страшное негодование французской молодёжи. В её среде возобладало мнение, что предприниматели начнут пользоваться этим пунктом закона, выбрасывая нанятых по Договору первого найма на улицу без всякой мотивировки и нанимая на их место следующих. Правда, раздавались и трезвые голоса, в том числе и в молодёжной среде, обращавшие внимание общества, что предпринимателю ни к чему такие увольнения, если сотрудник хорошо себя зарекомендовал. Однако спровоцированная сторонниками иной точки зрения в марте 2006 года волна забастовок, в числе которых были также общенациональные, заставила правительство фактически отменить его.
Каковы же затраты на внедрение новой системы трудовых договоров и её результаты? Общие расходы Министерства труда на регулирование рынка труда составили в 2005 году 32,54 млрд евро - (3% ВВП). Среди них разнообразные пособия, так называемые социальные минимумы, "съели" 5,6 млрд евро. Реализация всех видов субсидируемых договоров в 2005 году, включая снижение социальных выплат предпринимателям, должна была обойтись бюджету около 20 млрд евро. Плановая численность охваченных вышеперечисленными договорами, нацеленными непосредственно на трудоустройство (без учёта До-
1 Baverez N. La France qui tombe. P., 2003. P. 112.
говора первого найма), должна была составить 570 тыс. человек, а договорами ученичества - 430 тыс. человек.
Однако пока новый курс далеко не полностью оправдывает возложенные на него надежды. В 2005 году процент трудоустроенных в предпринимательском секторе в рамках Плана социального единения составил всего 40% от намеченного уровня. Недаром в июне-августе 2005 года по заданию министра труда в региональные отделения Национальной ассоциации по трудоустройству были приглашены 57 тыс. молодых безработных, которым было предложено или прохождение трудового обучения, или немедленное трудоустройство на базе Договора сопровождения занятости1 (то есть в госсекторе с оплатой из госбюджета). Специалисты задаются вопросом, не вынуждено ли правоцентристское правительство, разочаровавшись в либеральных методах борьбы с безработицей, вернуться к методам своих предшественников, идеологически невыдержанным, зато более действенным2.
В начале 2000-х годов французские исследоватетели обнаружили, что низкая динамика занятости в стране в определённой мере обусловлена недостаточным развитием сферы услуг населению, которая в США выступает едва ли не главным центром притяжения наёмной рабочей силы низкой и средней квали-фикации3. Соответствующий раздел, предполагающий создание 500 тыс. новых рабочих мест в этом секторе, был включён и в План социального единения. В самом деле, у Франции в 2003 году только 5,95% лиц трудоспособных возрастов были заняты в услугах населению, тогда как в ФРГ - 6,12%, в США -7,73%4. Однако детальный анализ показал, что по ряду отраслей этого сектора (личные, рекреационные, культурные и спортивные услуги) Франция практически не отстаёт от остальных стран, а по некоторым даже опережает. И только занятость в гостинично-ресторанной отрасли у неё более чем вдвое ниже относительно США (соответственно 2,16 и 4,97% трудоспособных). Здесь действительно существуют проблемы найма в связи с непривлекательностью труда и низкой заработной платой, но План никаких конкретных мер в этой области не предусматривает. К тому есть определённое препятствие денежного характера: резкий быстрый рост занятости здесь должен был бы опираться на существенное повышение платёжеспособного спроса, причём именно в данной сфере. Чем и как оно может быть обусловлено, План не объясняет.
Наконец, План социального единения включает административные меры по улучшению ситуации на рынке труда. Это создание единой службы Национальной ассоциации по трудоустройству и Национального межпрофессионального объединения в области промышленности и торговли по выдаче пособий; создание на местах 300 "домов занятости", задача которых - как можно более кон-
1 Le Monde 16.10.2005.
2 Lettre de l'OFCE N 270. Р. 1
3 Rapports au Conseil Economique d'État. Rapport N
4 Lettre de l'OFCE N 270. Р. 3.
кретное изучение проблем местного рынка труда и выдача рекомендаций по максимальной адаптации спроса и предложения на нём. Наконец, это индивидуализация отношения к лицу, потерявшему (не имеющему) работу. Изначальный (по обращении в службу Национальной ассоциации по трудоустройству) анализ знаний, умений и квалификации данного лица позволит зафиксировать возможный срок его возвращения к трудовой деятельности, а также выбрать наиболее подходящий для него реальный "набор" производств. При этом безработному выдаётся заверенное свидетельство о его квалификационно-образовательном уровне на данный момент и даются рекомендации о возможном прохождении дополнительного профессионального обучения.
Как бы то ни было - благодаря ли Плану социального единения или обещанному ещё в начале века изменению рынка труда - с 2006 года вследствие старения населения, безработица во Франции, кажется, начинает сокращаться. Победные реляции Министерства труда, социального единения и жилищного строительства сообщают, что за первые 11 месяцев 2005 года число зарегистрировавшихся на бирже труда на 155 тыс. человек меньше, чем за аналогичный период предыдущего года1. Не исключено, что демографический фактор и активные меры по рассасыванию безработицы в конце концов принесут плоды и
французский рынок труда станет более сбалансированным.
* * *
Второе важное направление социальной политики французского государства - пенсионное обеспечение. В этой сфере к концу 1990-х годов возникли сложные проблемы, порождённые отчасти старением населения, отчасти особенностями сложившейся ещё в первые послевоенные годы системы регулирования.
В течение длительного времени пенсионная система во Франции сохранялась в том виде, в каком была введена в 1945 году. Её особенностями были наличие базового и множества дополнительных режимов. Базовый режим предполагал выплаты пенсий из касс государственной системы социального обеспечения. Каждый из дополнительных режимов охватывал определённую крупную социально-профессиональную категорию2 - из "профессиональных" фондов, формируемых на основе коллективных соглашений. Общими для базового и дополнительных режимов были распределительный характер (взносы работающих немедленно поступают на оплату пособий по старости пенсионерам), а также выход на пенсию в 65 лет. Для получения базовой пенсии достаточно было осуществить взносы в систему социального обеспечения хотя бы в течение одного квартала; дополнительные пенсии рассчитывались с учётом количества баллов, которые будущий пенсионер набирал в течение всей жизни, исходя из
1 http ://www.travail.gouv.fr\accueil.
2 Самая крупная из них - лица наёмного труда предпринимательского сектора (на сегодня - 68% занятых); лица свободных профессий; ремесленники и торговцы, фермеры (в сумме - 11% занятых); ещё 21% — государственные служащие.
величины зарплаты, отработанного стажа и т.д. Вносившиеся в пенсионную систему изменения в основном носили благоприятный характер для охваченных ею лиц: размеры пенсий неоднократно повышались и индексировались; в начале 1980-х годов была разрешена пенсия по достижении 60-летнего возраста (с выплатой пенсионного обеспечения в полном объёме) для определённых категорий; к общему режиму подключались профессии, ранее им не охваченные (например, в 1973 г. - фермеры).
Хотя формально бюджет системы социального обеспечения отделён от национального бюджета, фактически он является его неотъемлемой частью: это всего лишь разные карманы на одежде одного и того же хозяйственного субъекта - государства. Глубокий экономический кризис, пережитый Францией в начале 1990-х годов, вызвал существенный дефицит бюджета, и в частности бюджета системы социального обеспечения, перегруженного в тот момент высокими выплатами по безработице и по пенсионному обеспечению. Эти выплаты особенно возросли в связи с упоминавшимися действиями государства по сокращению доли лиц старших возрастов на рынке труда. В 1993 году была сделана первая попытка реформирования пенсионной системы: отныне полную базовую пенсию (50% от уровня заработной платы) могли получить лишь те, кто делал взносы в систему социального обеспечения в течение 150 кварталов, то есть 37,5 лет. Предполагалось, что с 2003 года этот срок будет доведён до 160 кварталов (40 лет). Кроме того, если прежде пенсия рассчитывалась на основе 10 "лучших" (наиболее высокооплачиваемых) лет, то с 1993 года - на основе 11, с последующим увеличением их количества. Вместе с тем для государственных служащих предусматривалось право выхода на пенсию по старости с 60 лет при условии произведения ими социальных взносов также в течение 150 кварталов и производственного стажа не менее 15 лет.
В 1999 году во Франции был опубликован так называемый Доклад Шарпэна (по имени автора - тогдашнего комиссара по планированию). На основании детальных исследований в Докладе устанавливались два обстоятельства. Во-первых, улучшение здравоохранения привело к заметному росту продолжительности жизни, который на момент публикации в среднем составлял 82 года, а к 2020 году должен достигнуть 89 лет. Во-вторых, во Франции явно наблюдался процесс старения населения. В докладе отмечалось, что если в 1990-е -начале 2000-х годов на пенсию ежегодно выходило 110 тыс. человек, то между 2006-2035 годами их число должно было возрасти вдвое - до 250 тысяч, за счёт пополнения рядов пенсионеров многочисленными послевоенными поколениями. За 1998-2040 годы численность лиц старше 60 лет возрастёт примерно на 10 млн человек; между тем темпы рождаемости во Франции, как и в любой развитой стране, снижаются, так что число экономически активных за тот же период снизится более чем на 1 млн человек. Если на рубеже ХХ-ХХ1 веков на каждые десять экономически активных в стране приходилось четыре пенсионера, то к 2040 году их будет уже семеро.
Понятно, что эти изменения резко усиливали нагрузку на распределительную пенсионную систему. Если в 1998 году в качестве пенсий по старости социальное страхование выплачивало суммы, равные 12,1% ВВП, то к 2020 году эти суммы должны возрасти до 15%, а к 2040 году - почти до 17% ВВП1.
На основе этого доклада было решено проводить дальнейшую пенсионную реформу - осуществить переход на 160 кварталов пенсионных взносов с 2008 года, с 2009 года - добавлять один квартал для каждой последующей годовой когорты пенсионеров , с доведением их числа до 170; рассчитывать пенсию на базе 25 лучших лет и тому подобное.
Подчеркнём, что все эти меры касались, во-первых, исключительно базового режима и выплаты по нему полной пенсии, то есть 50% от заработной платы. Во-вторых, они не распространялись на лиц, уже получавших пенсию, и на тех, кто должен был выйти на неё до 2008 года, а также на тех, кто принимает решение о прекращении трудовой деятельности в 65 лет, - им базовая пенсия безоговорочно выплачивается в полном объёме вне зависимости от числа оплаченных кварталов.
Для будущих же пенсионеров предлагалось фактическое постепенное удлинение трудового стажа, необходимого для получения полной пенсии (в конечном итоге - до 42,5 лет). Причём это касалось в подавляющем большинстве случаев государственных служащих. Занятые в частном секторе, как правило, и не уходят на пенсию раньше 65 лет; поэтому реформа, лишь закреплявшая сложившийся статус-кво, никаких особых эмоций у них не вызвала. Государственные же служащие, по численности которых - свыше 5 млн человек - Франция бьёт все европейские рекорды, были крайне недовольны происходящим. Точнее, их недовольство возникло ещё в 1996 году и проявилось в крайне резкой форме - массовых забастовок, в том числе и в национальном масштабе. Тогда правительство не рискнуло сразу приступать к реформированию пенсионного обеспечения госслужащих и, несмотря на настоятельную необходимость пополнения пенсионных касс, отложило решение этой проблемы в долгий ящик. Доклад Шарпэна снова напомнил о настоятельной необходимости изменений в этой области, и опять-таки тогдашнее левоцентристское правительство не рискнуло "провести наступление на завоевания трудящихся".
Возможно, что ситуацию удалось бы смягчить, если бы во Франции был внедрён накопительный вариант пенсионной системы, предполагавший создание пенсионных фондов по образцу англосаксонских. Но он был отвергнут обществом после длительного обсуждения. Причём создаётся впечатление, что причиной отказа от накопительной модели стал исключительно эмоциональный фактор: не секрет, что французское общество в массе своей заражено антиамериканизмом и не приемлет всё, исходящее из США, в том числе в социально-экономической сфере.
1 http://www.ac-versailles.fr. Rapport Charpin.htm.
2 Например, лица 1952 г. рождения должны будут оплачивать уже 164 квартала.
Реформа стала возможна только в 2003 году, на гребне популярности правоцентристов. Она законодательно закрепила все меры, о которых говорилось выше. Кроме того, для латания "финансовых дыр" в пенсионной системе были предприняты некоторые срочные меры налогового характера. В их числе - введение дополнительного страхового пенсионного взноса для всех государственных служащих с января 2005 года на общую сумму 1,3 млрд евро; общее повышение на 0,2% (в среднем на 60 евро с человека) пенсионных взносов в 2006 году. Этой мерой охвачено 15,5 млн человек, и она должна принести 1 млрд евро. Некоторые другие мероприятия аналогичного характера должны были дать ещё примерно 1,5 млрд евро1. Но всё же государству пока не удаётся сократить дефицит системы социального страхования по разделу "пенсионное обеспечение".
В 2005 году он был равен 2 млрд евро, на 2006 год планируется 2,6 млрд евро.
* * *
Дефицит существует также и по другому разделу системы социального обеспечения - "страхование по болезни". Правда, здесь принятые меры обеспечили его заметное уменьшение: в 2004 году он составлял 11,6 млрд, в 2005 году - 8,3 млрд; на 2006 год запланирован в размере 7,2 млрд евро2.
Размеры этого дефицита не удивляют: среди социальных завоеваний французских трудящихся на одном из первых мест находится общедоступная, прекрасно поставленная и, добавим, весьма дорогостоящая система медицинской помощи. Страхованием по болезни покрыты 99% населения, в том числе важнейшими базовыми режимами (наёмные работники предпринимательского сектора, лица свободных профессий и госслужащие) - 85%.
Французы сами оплачивают свои обращения за медицинской помощью, но затем система медстраха компенсирует им стоимость медицинских услуг и медикаментов. Количество поданных заявок на компенсацию за 1995-2005 годы возрастало ежегодно на 5% и в 2005 году превысило 1 млрд, а сумма компенсаций - 130 млрд евро. Сегодня среднестатистический гражданин тратит на здравоохранение ежегодно около 3 тыс. евро. Основными источниками финансирования этих расходов служат взносы лиц наёмного труда и предпринимателей (47,1%); специально введённый на покрытие дефицита в данной сфере Социальный взнос солидарности (СВС)3 - 34,1%; государственные трансферты (6,6%). Денежные поступления в систему медстраха перестали перекрывать расходы уже в начале 1990-х годов, в связи с наметившимся старением населения, общим ростом стоимости медицинского обслуживания и лекарств, а также -и не в последнюю очередь - возрастающей заботой граждан о своём здоровье. Государство попыталось устранить дефицит финансовыми методами - именно
1 L'Expansion N 689. Septembre 2004. Р. 63-64.
2 Comptes courants de la Sécurité sociale.
3 Взимается со всех доходов от трудовой деятельности и от имущества и даже с пенсий, превышающих средний уровень.
тогда был введён СВС (1991 г.). Но дефицит продолжал расти, и в 1996 году был разработан план реформы системы медицинского страхования. Он предусматривал, в частности, переход к единому базовому режиму для всех лиц, легально проживающих на территории Франции и достигших 18-летнего возраста; изменения в управлении страховыми кассами (паритетное представительство социальных партнёров в административных советах); сдерживание роста расходов на медицинские нужды.
Последнее, разумеется, вызвало сильное недовольство населения. Проект реформы был отложен. К нему вновь вернулись только семь лет спустя. За эти годы динамика расходов на здравоохранение постоянно на 1,5% превышала динамику ВВП; дефицит системы медицинского страхования превратился в существенный элемент общегосударственного бюджетного дефицита, препятствовавшего выполнению европейских обязательств Франции. Откладывать дальше было уже невозможно, и в 2004 году во Франции была наконец проведена реформа системы здравоохранения.
Анализ ситуации в медицинском страховании выявил следующие проблемы, порождающие дефицит:
- недолжные расходы, спровоцированные мошенничеством и злоупотреблениями, но главным образом - неэффективной организацией дела;
- старение населения;
- ежегодное ничем не оправданное расширение номенклатуры оплачиваемых медицинских услуг и медикаментов.
Основными мерами реформы стали действия по сокращению расходов в указанных областях. Закон 2004 года, вносивший изменения в правовую базу французского здравоохранения, предусматривал три момента: увеличение доходов системы медицинского страхования, изменения в доступе к медицинскому обслуживанию и реформу институциональной системы.
Увеличение доходов системы должно было быть достигнуто, во-первых, привычными методами фискального характера: в её бюджет направлялась часть дополнительных доходов от повышения СВС, от учреждаемого акцизного сбора на табак и табачные изделия; возрастали также социальные взносы предпринимателей. Эти меры должны были в совокупности дать 4,2 млрд евро. Вторая группа методов была на первый взгляд простой и очевидной, но совершенно нестандартной для Франции, где население давно отвыкло оплачивать медицинскую помощь. Отныне при каждом посещении терапевта или отделения неотложной помощи в больнице каждый француз должен платить 1 евро. Заметим, эта сумма крайне невелика, она меньше стоимости билета в парижском метро и совершенно несопоставима с приведённой выше цифрой годовых затрат среднестатистического гражданина на здравоохранение. Но и эта небольшая сумма вызвала негодование значительной части французского общества. Даже журнал "Л'Экспансьон", орган предпринимательских кругов, который трудно обвинить в левых взглядах, сетовал: "Лица моложе 60 лет должны будут выкладывать из кармана 7 евро в год за одни только посещения терапевта, без
учёта обращений в неотложку; лица старше 60 лет - 9 евро, а старше 75 - 15 евро. К тому же единовременный взнос скоро может превысить 1 евро"1. В этом последнем пункте журнал, вероятно, не ошибается: стоимость помещения в клинику, составлявшая до 2005 года 10,7 евро, затем была повышена до 13 евро.
Второе направление реформы, как уже говорилось, вносит определённые изменения в условия доступа к медицинской помощи. Помимо необходимости оплаты (пусть мизерной) медицинских услуг, сокращены возможности доступа к врачам-специалистам: его можно получить только по направлению лечащего терапевта. В целях борьбы со злоупотреблениями и мошенничеством вводится Личное медицинское досье (аналог российской медицинской карты). Это позволит, например, навести порядок с выпиской листков по нетрудоспособности и с их продлением (по данным Национальной кассы медстраха наёмных служащих, 6% бюллетеней, выданных в 2004 году, были необоснованными; немалый их процент продлялся без всякого повода2). Повторный бюллетень может быть выдан только тем специалистом, который выписывал первый листок по нетрудоспособности, или же районным терапевтом. Врачам рекомендовано не выписывать так много, как прежде, дорогостоящих антибиотиков. Все эти меры должны принести в бюджет системы медицинского страхования не менее 9 млрд евро.
Если раньше практически все медицинские услуги и лекарства предоставлялись бесплатно (то есть компенсировались), то после реформы они делятся на три списка: основные или важные, менее важные (где компенсация возможна, но не обязательна); не предусматривающие компенсации.
Для решения, какие виды услуг и лекарств относятся к какому списку, в стране создаётся Высший совет по вопросам здравоохранения (Haute autorité de santé). Он производит оценку медицинской эффективности всех случаев лечения, выписанных рецептов и лекарств, оплачиваемых органами медицинского страхования; разрабатывает рекомендации об условиях оплаты медицинских услуг при определённых заболеваниях, прежде всего хронических; проводит экспертизу для установления обоснованности решений, принятых относительно компенсации и т.п.
Реформа предусматривает тесное взаимодействие трёх основных базовых режимов при разработке и управлении бюджетом каждого из них (раньше они действовали самостоятельно). Создан Национальный союз касс медицинского страхования. Ему придано право разработки трёх вышеуказанных списков медицинских услуг и лекарств (по степени компенсации). Он устанавливает тарифы на те или иные услуги в пределах, фиксируемых государством. Кроме того, союз становится главным социальным партнёром "со стороны общества" при заключении коллективных договоров с медицинскими учреждениями. В число
1 L'Expansion N 689. Р. 64.
2 La Santé. Cahiers Français N 324. P., 2005. Р. 49.
участников административного совета Национального союза введены представители главной предпринимательской ассоциации Франции - МЕДЕФ.
Высший совет по вопросам здравоохранения и особенно Национальный союз касс медстраха обязаны работать в тесном сотрудничестве с местными сетями медицинского страхования (которые, собственно, и компенсируют затраты населению), а также с Национальным союзом касс дополнительного медицинского страхования. Основные задачи сотрудничества - взаимоувязанное управление областями, требующими компенсации; поддержание отношений с медицинскими учреждениями; обмен информацией о состоянии здоровья населения.
Важно также отметить, что окончательные решения по всем вопросам в принципе должно принимать государство, но при этом оно должно опираться на экспертную оценку Высшего совета по вопросам здравоохранения. Как уже говорилось, Национальный союз касс медстраха имеет право включать или исключать конкретные услуги и медикаменты из компенсационных списков, повышать или понижать нормативы компенсации. Государство имеет право вмешиваться в эти области только в случае возникновения серьёзной опасности для здоровья нации.
Государство в этой модели сохраняет за собой роль "основного вдохновителя и организатора": его органы намечают важнейшие направления стратегии в области здравоохранения и условия достижения и сохранения длительного финансового равновесия базовых режимов медицинского страхования. И, разумеется, оно выполняет миссию гаранта нормального функционирования всей этой системы.
Французские экономисты считают, однако, что проведённая реформа недостаточна - она, во-первых, далека от того, чтобы полностью покрыть сложившийся дефицит. И само внедрение некоторых новшеств, например широкое использование новейших технологий при внедрении Личного медицинского досье (оно создаётся в электронном виде и требует оснащения медицинских кабинетов компьютерной аппаратурой) требует немалых затрат. Во-вторых, любые колебания национальной хозяйственной конъюнктуры, влияющие на объём заработной платы, немедленно ведут к аналогичным колебаниям поступлений в кассы медицинского страхования. В случае кризиса и стагнации дефицит здесь снова достигнет прежнего уровня. Пока никто - ни государство, ни эксперты -
не предложил вариантов разрешения этой проблемы.
* * *
Реформирование социальной сферы во Франции происходит на фоне практически полной приватизации государственного сектора и радикальных сдвигов в бюджетном регулировании (изменение сути и экономической роли планирования и постепенный переход к стимулированию предложения). Сочетаясь с этими переменами, реформирование социальной сферы представляет собой своего рода "заключительный аккорд" в процессе перехода к более современ-
ной хозяйственной модели, способной обеспечить Франции место одного из локомотивов развития современной европейской экономики.
