Система социальной защиты в Италии Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

= = = = = = = = = = = = = = = = = = =

Владислав АНТРОПОВ

СИСТЕМА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ В ИТАЛИИ

Проблемы реформирования социальной сферы в Италии выдвинулись в последнее десятилетие ХХ века на первый план. Этому способствовали такие факторы, как традиционное для этой страны несоответствие в экономическом развитии северных и южных регионов, высокая государственная задолженность, существование теневой экономики. Ощутимым толчком для перемен стали и возрастающие процессы европейской интеграции, направленные на конвергенцию социально-экономических параметров стран-участниц Европейского союза.

На сегодняшний день система социальной защиты Италии характеризуется рядом нерешённых вопросов. Одна из основных проблем - историческое различие в доходах населения в северных и южных регионах, что отражается в статистике по безработице. По отношению к общему уровню незанятых в Италии (1999 г. - 11,3%) доля безработных на севере страны составляла 7,5% (что приближается к среднеевропейским показателям), на юге - более 20%. Особенно отчётливо это проявляется в той роли, которую в условиях итальянской системы социального страхования начинают играть некоторые его виды. Речь идёт прежде всего о пенсии по инвалидности, выполняющей в экономически слабых регионах помимо своего основного назначения ещё и роль пособия по безработице и социальной помощи.

Характерным для Италии моментом является также более высокая, чем в других странах Западной Европы, доля незанятых среди женщин. Число их в общем показателе безработных составляет 16%, что почти вдвое превышает уровень мужской безработицы - 9%. Уровень безработицы среди молодёжи также достаточно высок - 12,4%1. Серьёзной проблемой системы социальной защиты является одновременное существование в экономике плохо социально-гарантированных структур и секторов, где в силу различных обстоятельств (на-

1 The Social situation in the European Union. 2002. In Brief. - Luxemburg: Eurostat. P. 21.

© Антропов Владислав Владимирович - к.э.н., к.ф.н., доцент кафедры "Экономическая теория" МГТУ им. Н.Э. Баумана.

пример, широкого развития профсоюзного движения, особенно на севере страны) гарантированность социальных услуг более высока. Кроме того, к этому также относится и неудовлетворительная защита от рисков людей, которые по различным причинам оказались без каких-либо доходов. В силу этих, а также ряда других обстоятельств итальянская социальная политика часто характеризовалась как "рудиментарная"1.

Следующей по значимости проблемой является асимметричная структура социальных расходов. Она проявляется, в частности, в том, что наиболее крупную часть таких расходов составляет пенсионное обеспечение - 15,4% в ВНП (при среднеевропейском уровне - 11,9%), тогда как на поддержку семьи, материнства, образования и политику занятости тратятся сравнительно незначительные средства (около 0,8%). По этой причине Италию (не без основания) иногда называют страной пенсионеров2. Проблему значительной доли пенсионеров в общей структуре населения осложняет также неблагоприятное демографическое развитие в стране: средний показатель рождаемости составляет 1,26 ребёнка на семью - один из самых низких в Европе. Рост доли пожилых обуславливается и увеличением продолжительности жизни: в 1997 году число 65-летних составляло 16,7% всего населения.

Есть и хроническая проблема - высокий уровень государственной задолженности (внутренний государственный долг в 90-е годы более чем на 120% превысил валовой национальный продукт), что, естественно, ограничивает финансовую свободу государства в социальной сфере. Характерным для Италии и до сих пор самым большим в Западной Европе остаётся теневой сектор экономики. Около 30% ВНП составляет незарегистрированная хозяйственная деятельность, а почти 25% трудящихся заняты в теневой экономике, в то время как занятость в официальном секторе продолжает сокращаться. Всё это, безусловно, сказывается на объёмах инвестирования в социальную сферу.

Новая эра в итальянской социальной политике началась в 1992 году, когда правительство Дж. Амато предприняло шаги к давно назревшей реформе в области социальной защиты. Основные мероприятия затронули систему пенсионного страхования. С одной стороны, предусматривалось постепенное повыше-

1 Gohr A. Der italienische Wohlfahrtstaat: Entwicklungen, Probleme und die europaeische Herausforderung // Sozialstaat in Europa. Wiesbaden, 2001. S. 150.

До 1992 года система пенсионного обеспечения Италии была, пожалуй, наиболее "щедрой" в сравнении с другими странами ЕС. Например, законом гарантировалось без определения границ пенсионного возраста получение пенсии после 35 лет страхования. Государственные служащие имели право на полную пенсию уже после 20-летнего страхового стажа. Среди других стран ЕС Италия обладала наибольшим числом пенсионеров в возрасте до 60 лет. Поскольку размер пенсии рассчитывался на основании дохода последних трудовых лет, характерные "сдвиги" в карьере перед выходом на пенсию стали частым явлением в стране. Кроме того, сравнительно просто можно было получить пенсию по инвалидности: для этого требовалось всего пять лет выплаты страховых взносов, а на решение о предоставлении пенсии по инвалидности зачастую оказывала влияние не только работоспособность претендента в медицинском смысле, но и социальные и экономические условия.

ние пенсионного возраста с 60 до 65 лет для мужчин и с 55 до 60 лет для женщин, с другой - был увеличен минимальный срок страхового стажа до 20 лет. Кроме того, пенсионная реформа была направлена на снижение размера пенсий с 80% до 68% последней оплаты труда.

В последующие годы реформирование пенсионной системы было продолжено. В частности, в новой, предпринятой правительством Ламберто Дини пенсионной реформе предусматривались изменения в методике расчёта пенсий: за основу была принята ориентация не на прежний доход, а на уровень взносов, что в большей степени отвечало принципу эквивалентности и было более похоже на принципы, характерные для добровольного частного страхования. Кроме того, реформа предусматривала постепенное сокращение различий между пенсиями по старости и за выслугу лет, а также возможность более раннего прекращения трудовой деятельности с соответствующим уменьшением размера пенсии.

Основной задачей правительства в социальной сфере во второй половине 1990-х годов была консолидация социального бюджета. Необходимость экономии обосновывалась прежде всего тем, что только благодаря ей была возможна дальнейшая интеграция Италии в Европейский союз. Начатый в 1996 году правительством Романо Проди курс на снижение государственных расходов предусматривал обширную приватизацию государственных предприятий, снижение расходов на образование и здравоохранение. Новая программа была бы заведомо непопулярной и гибельной для любого правительства, если бы она проводилась раньше, однако тогда общественные протесты не приобрели широкого звучания: многие итальянцы понимали, что эти жертвы необходимы для выполнения критериев Маастрихтского договора. Однако, несмотря на курс жёсткой экономии в 1990-х годах, итальянская социальная политика всё же не была нацелена на повышение эффективности социальных мероприятий за счёт снижения жизненного уровня населения.

В целом можно обозначить три приоритетные цели, которые лежали в основе реформ, начатых правительством в (90-е годы) конце ХХ века. Во-первых, это стремление к созданию наряду с финансовой консолидацией социального бюджета более равновесной и справедливой системы социальной защиты с одновременным повышением её эффективности. Во-вторых, проведённые пенсионные реформы должны были унифицировать предпосылки для расчёта пенсий в различных отраслях. В-третьих, целевой установкой правительства был переход к активной политике занятости и более активному диалогу между правительством, профсоюзами и союзами работодателей с целью повышения эффективности воздействия на рынок труда.

Несмотря на то что социальная политика Италии по-прежнему является компетенцией государства, экономический курс Европейского союза всё же оказывает на неё определённое влияние. С одной стороны, ЕС не вмешивается в социальную политику стран-участниц, с другой - его экономический курс косвенно влияет на экономику входящих в него государств посредством установления критериев конвергенции в экономической сфере. Решающее воздействие

она оказала на итальянскую социальную политику в начале 1990-х годов, дав решающий толчок реформаторским мероприятиям в социальном секторе. Таким образом, "европеизирование" оказалось важным фактором для проведения социальных реформ в Италии, причём не в последнюю очередь и потому, что в отличие от других стран Европы, в которых Евросоюз зачастую рассматривался как новая бюрократическая структура, ограничивающая полномочия деятельности национальных государств, в Италии с европейским объединением всегда связывали надежду на улучшения в собственной стране, а итальянцы принадлежали к сторонникам интеграции, ценя её даже выше, чем объединение Италии в XIX столетии1. Подобное отношение населения страны к вопросу, который вызывал не всегда положительную реакцию в других странах-участницах Европейского союза, видится прежде всего в традиционно глубоком недоверии населения к собственному государству. Причины такого недоверия, очевидно, коренятся не только в особенностях национального характера или менталитете итальянцев, но и в тех конкретных проблемах, которые характерны для итальянской экономики и социального сектора, в частности.

Реформаторские мероприятия, предпринятые с начала 90-х годов, были обусловлены в основном реакцией на необходимость экономической модернизации в рамках европейской интеграции. Кроме того, всё это дополнялось внутренними условиями, к которым относятся специфические проблемы и особенности социального сектора Италии, а также положительное отношение населения к процессам европейской интеграции. Тенденции развития социальной политики в Италии 90-х годов XX века были, следовательно, связаны с двумя особенностями. С одной стороны, критерии конвергенции ЕС обуславливали проведение жёсткой рестриктивной политики в социальном секторе, с другой - несовершенства итальянской социальной системы делали очевидной необходимость расширения тех сфер соцобеспечения (семейная политика, страхование по безработице, социальная помощь), которые были традиционно "слабыми" в общей системе социальной защиты.

Страхование по безработице

Характерные различия рынка труда, отличающие Италию от других стран Европы, основывались долгое время на её исторических и социальных особенностях. Его главной чертой была в первую очередь возрастная структура безработицы, которая отражала не только ситуацию в сфере занятости, но и служила показателем специфики всего итальянского общества. Прежде всего это касается преобладания среди безработного населения молодых людей, ищущих первое в своей жизни рабочее место, что позволяет говорить скорее о молодёжной незанятости, нежели о безработице. До начала 90-х годов прошлого века более трёх четвертей итальянских безработных были сконцентрированы в возрастной

1 Это мнение выразили 76% респондентов общественного опроса, проводившегося в конце 1990-х годов.

группе до 29 лет, тогда как в других европейских странах возрастная структура безработицы была более сбалансирована, а в некоторых из них даже имела противоположную направленность. Так, среди людей моложе 29 лет во Франции и Великобритании не заняты около 40%, а в Германии - 25%. В 1993 году этот показатель в Италии снизился до 65%, а к настоящему времени - почти до 50%.1 Кроме того, безработица, как правило, не затрагивала взрослое население. По этой причине незанятость молодёжи имела характерную для Италии особенность: бремя содержания незанятых членов семьи (чаще всего собственных детей) смещалось от государства к семье. В такой ситуации рост безработицы не создавал острых социальных потрясений, а сама проблема для отдельного человека и семьи носила менее драматичный и травмирующий характер, а потому была экономически легче переносимой. Такая структура занятости приводила к формированию в обществе мнения, что потерять работу маловероятно, а если такое и случалось, то считалось, что при наличии опыта и достаточной квалификации найти новую работу легко.

Исходя из этой ситуации, само понятие "безработица" становилось в большей степени явлением социально-психологическим, нежели экономическим, рассматривавшимся, с одной стороны, как длительный, но временный период от молодости к зрелости, с другой - как кратковременное, но редкое состояние между потерей работы и устройством на новую. Подобная организация рынка труда воздействовала и на другие сферы жизни страны. Прежде всего это касалось образования, в котором многие итальянцы видели средство для повышения возможностей карьерного роста и снижения риска потери рабочего места в будущем. По этой причине значительные инвестиции в образование детей стали характерным явлением для многих итальянских семей. Понятно, что с учётом роли трудового стажа при приёме на работу образование оказывалось оторванным от реальных потребностей рынка труда. Таким образом, итальянская модель рынка труда была во многом проекцией социально-экономической жизни страны, которая, в свою очередь, была укоренена в итальянской культуре и сознании.

1990-е годы стали переломным периодом в развитии итальянского рынка труда, связанным в первую очередь с процессами интеграции Италии в единое европейское пространство и с необходимостью реформирования экономики и сферы занятости, в частности, в соответствии с новыми европейскими требованиями по социальной конвергенции. Результатом изменений в политике занятости стало сокращение уровня безработицы с 11,7% в 1997 до 9,5% в 2001 году и изменение её демографической структуры: безработица перестала быть исключительно молодёжным явлением и стала затрагивать взрослое население страны. Таким образом, процессы европейской интеграции оказали существенное влияние на структуру рынка труда в Италии, способствовав проведению правительством более активной политики занятости, чем это было прежде, и созда-

1 Зезюлин А.Н. Современный рынок труда Италии: переход к новой модели // Труд за рубежом. № 4. 2003. С. 23.

нию новых условий для улучшения ситуации в сфере занятости.

Хотя обязательное страхование по безработице было впервые введено в Италии в 1919 году, оно было развито по сравнению с другими европейскими странами до 90-х годов XX века довольно слабо. Со времени своего возникновения эта отрасль социальной защиты практически не менялась, а размер пособий по безработице оставался на низком уровне. Изменения были связаны с введением специальных программ по смягчению отраслевых кризисов. Размеры пособия по безработице в Италии, сообразно с другими странами Западной Европы, невелики - около 20% предыдущего дохода в течение последних трёх месяцев, что не представляет собой достаточную финансовую защиту от риска безработицы1. Для получения пособия необходимы два года страхового стажа и выплата страховых взносов в течение 52 недель за последние два года. Выплата пособия непосредственно увязывается с существовавшими до увольнения трудовыми отношениями и, как следствие, выплатой страховых взносов, что, несомненно, является серьёзным недостатком. Ведь такая система - по понятным причинам - не защищает от риска вынужденной безработицы целый ряд трудоспособных групп населения, например таких, как выпускники школ, профессиональных учебных заведений и университетов. Пособие по безработице выплачивается по прошествии 7 дней с момента увольнения на срок до 180 дней2. Размер пособия по безработице зависит от предыдущей заработной платы, полученной в течение последних трёх месяцев, и колеблется от 745 евро (при доходе ниже 1611 евро) до 895 евро (при доходе, превышающем сумму в 1611 евро).

Финансируется система страхования по безработице за счёт взносов работодателей и наёмных работников. Размер взносов в фонд страхования дифференцируется по отраслям. Так, в промышленности он составляет 4,71% (из которых 4,41% приходится на долю работодателя и 0,30 - наёмного работника), а в торговле - 2,51% (из них 2,21% приходится на работодателя и 0,30 - на работника). Аккумулирование взносов и выплата пособий возложены на управление по услугам для наёмных работников, находящееся в ведении Национального института социального страхования - INPS.

В рамках общей системы обеспечения по безработице в Италии существуют две формы страхования. Первая из них действует в обычных случаях вынужденной полной безработицы, финансирование которой осуществляется исключительно за счёт взносов работодателя, а вторая представляет собой систему, направленную на возмещение заработной платы для временно незанятых или занятых неполный рабочий день работников в кризисных отраслях. Организационно последняя форма представлена так называемыми кассами компенсационных выплат (Cassa Integrazione Guadagni - CIG), финансирующимися как из взносов работодателя, так и за счёт государственных средств. Первоначально

1 См.: Koerner B. Vom residualen zum institutionellen Wohlfahrtstaat Italien. Baden-Baden, 1993. S. 308-309; Soziale Leistungen und ihre Finanzierung. Berlin, 1999. S. 195.

2 Однако для ряда отраслей (в частности, в строительстве) максимальный срок установлен в 360 дней.

эти организации были задуманы для ограниченного возмещения доходов временно незанятых работников. Со временем они превратились в систему с высоким уровнем обеспечения по безработице, став, кроме того, достаточно эффективным инструментом регулирования рынка труда путём смягчения отраслевых и региональных кризисов. Однако в силу специфики деятельности касс компенсационных выплат контингент получателей пособий в рамках этой системы достаточно ограничен и представлен в основном работниками некоторых отраслей промышленности, строительного сектора и сельского хозяйства. Условием выплаты пособий является признание правительством соответствующих отраслей или отдельных предприятий в качестве кризисных. Отдельному предприятию для включения в список кризисных необходимо заявление работодателя с соответствующим обоснованием и планом его дальнейшего развития. Если кризисное положение предприятия и необходимость его реструктуризации подтверждаются, Министерство труда определяет количество увольняемых или занятых неполный рабочий день, для которых кассы компенсационных выплат выдают пособия.

В рамках этой системы действуют два вида пособий. Первое, так называемое "обычное" выплачивается наёмным работникам заводов, фабрик, а также их предприятиям-поставщикам из-за временной приостановки или сокращения хозяйственной деятельности, связанных с производственными или иными трудностями временного характера. Второе - "специальное" пособие - выплачивается наёмным работникам предприятий кризисных отраслей, находящихся в процессе реструктуризации или изменения направления своей деятельности. Размер первого составляет 80% заработной платы, не выплаченной в результате неполной занятости работника. Как правило, оплачивается от 24 до 40 вынужденно не отработанных часов в неделю за период не более 12 месяцев. Второе пособие также оплачивается в объёме 80% неотработанного рабочего времени, однако в последнем случае нижняя планка количества не отработанных часов в неделю снижается до нуля, тогда как верхняя остаётся такой же, как и в случае нормального пособия. Следует отметить существующее отличие в максимальных сроках предоставления пособия: в данном случае оно составляет не 12, а 36 месяцев. Различие между первым и вторым видом пособий, как видно, определяется прежде всего различиями в экономическом положении, существующими между предприятиями первой и второй групп. По окончании предусмотренного программой срока выплаты пособия как для первой, так и для второй формы в силу вступают общие правила страхования от полной безработицы.

Необходимо отметить ещё одно обстоятельство, связанное с финансированием некоторых пенсионных выплат из фонда страхования по безработице. Дело в том, что в Италии, так же, как в ряде других западноевропейских стран практикуется досрочный выход на пенсию в кризисных для предприятия ситуациях. Как правило, это возможно не более чем за пять лет до наступления пенсионного возраста. Финансирование пенсионных выплат на период до наступления пенсионного возраста осуществляется не из фонда пенсионного страхо-

вания, а за счёт средств фонда страхования по безработице. При наступлении пенсионного возраста выплачивается нормальная пенсия.

Медицинское страхование

Наряду с созданием равных условий в обеспечении медицинскими услугами, итальянское социальное законодательство определяет следующие приоритетные задачи здравоохранения:

- амбулаторное и стационарное медицинское обеспечение, включая стоматологическую помощь и снабжение медикаментами;

- профилактическое и реабилитационное обеспечение;

- обеспечение безопасности на рабочем месте;

- защита материнства и детства (медицинское обеспечение детей в дошкольных учреждениях и школах);

- защита инвалидов и содействие их социальной интеграции; медицинское обеспечение престарелых.

На сегодняшний день обязательное медицинское страхование в Италии распространяется на всех работающих по договору найма граждан, достигших 14 лет, а также на различные группы работников, занятых индивидуальной трудовой деятельностью (ремесленников, мелких фермеров, коммерсантов). Необходимое условие получения медицинской страховки - обязательная регистрация в местной страховой организации. При регистрации выдаётся членская карточка медицинского страхования для предъявления при обращении в медицинское учреждение. Стационарное лечение проводится государственными больницами и некоторыми получившими на это право частными. Для перевода в частную клинику необходимо согласие местного органа медицинского страхования. Стоматологическая помощь оказывается бесплатно в центрах национальной службы здравоохранения. Однако издержки на протезирование зубов больной обязан оплачивать самостоятельно. Характерным моментом итальянской системы медицинского страхования можно считать существование различных форм доплат со стороны пациента, то есть речь идёт о практике "участия в издержках" как средстве борьбы с дефицитом фондов здравоохранения. Среди расходов, оплачиваемых непосредственно пациентом, следующие.

- Оплата 30% издержек клинической лаборатории (около 36 евро) при амбулаторном медицинском обслуживании. Кроме того, определённая сумма уплачивается при посещении врача-специалиста. Исключения предусмотрены только для некоторых категорий населения (например детей до 6 лет, инвалидов, лиц старше 65 лет, семейный доход которых не превышает определённого законом уровня).

- Доплата до полной стоимости лекарств. Необходима только при наличии их в списках организации медицинского страхования, в которых медикаменты распределены по группам. В первую категорию входят лекарства, имеющие статус "жизненно важных". Доплата за них не предусматривается. Вторая категория требует доплаты в размере от 30 до 40% стоимости лекарства. Наконец, в третью

группу входят полностью оплачиваемые пациентом медикаменты. Бесплатное обеспечение медикаментами установлено только для лиц, имеющих низкие доходы, для многодетных семей, пенсионеров старше 65 лет и инвалидов.

- Доплата при стационарном лечении за первые 10 дней лечения.

- В случае приобретения вспомогательных медицинских средств (очков, слуховых аппаратов, протезов) за собственный счёт застрахованный может получить возмещение от страхового учреждения.

Помимо государственной системы здравоохранения в стране практикует большое количество частных врачей, услуги которых финансируются за счёт частного медицинского страхования, что является элементом, дополняющим пробелы в государственном здравоохранении. Об этом, в частности, свидетельствует то, что около 10% итальянцев имеют дополнительно к обязательной также частную медицинскую страховку. При возмещении затрат учитываются такие факторы, как трудовой стаж врача, возраст пациента. Сумма оплачиваемых затрат определяется в соглашении между учреждениями медицинского страхования и организациями врачей. Максимальное количество пациентов обязательного страхования, которое может иметь врач, не должно превышать 1 500. Частнопрактикующие врачи, как правило, устанавливают размер гонораров, исходя из собственного усмотрения. Врачи-специалисты (например, дантисты), имеющие договоры с учреждениями обязательного страхования, также получают возмещение своих издержек.

В целом система итальянского здравоохранения из-за её бюрократической организации и регионального неравенства в предоставлении медицинских услуг считается недостаточно эффективной и, следовательно, нуждающейся в реформировании. Это касается не только проблем финансирования возникающих издержек, но и отсутствия достаточного контроля в этой области. Так, около одной трети обращавшихся за медицинской помощью использовали так называемые исключительные разрешения, освобождавшие их от оплаты медицинских услуг. С началом реформ в конце ХХ века требования к покрытию расходов в здравоохранении за счёт пациентов были существенно ужесточены.

Помимо лечебных услуг система медицинского обеспечения в Италии предусматривает выплату пособий по болезни, которая производится Национальным институтом социального страхования. Работники получают пособие по болезни без госпитализации в размере 50%, а после 21 дня болезни в размере 66,6% от заработной платы. В случае госпитализации пособие уменьшается на 40%. Для получения пособия необходимо предъявлять в местное учреждение здравоохранения полученное от врача удостоверение о нетрудоспособности. Уполномоченные местными учреждениями здравоохранения врачи в свою очередь могут делать контрольные визиты к больному. Женщины имеют право на получение пособия по беременности в течение двух месяцев до и трёх месяцев после рождения ребёнка. В случае необходимости возможно продление срока выплаты пособия. Как правило, пособие составляет 80% заработной платы в основной период и 30% в дополнительный.

Первоначальная идея о децентрализованной организации медицинского

обеспечения в конечном итоге не способствовала уменьшению дифференциации доходов между северными и южными регионами страны. Отмеченные пробелы стимулировали увеличение доли дополнительного медицинского страхования, представленной на рынке страховых услуг частными страховыми компаниями, работавшими с отдельными профессиональными группами в таких отраслях, как химическая и тяжёлая промышленность, финансовый и транспортный сектор. Несмотря на существование альтернативы обязательному медицинскому страхованию в виде программ частного страхования (более 20%), отказ от обязательности страхования в рамках национальной системы здравоохранения пока не представляется возможным.

Так же, как и в большинстве европейских стран, для обязательного медицинского страхования в Италии характерно комбинированное финансирование из средств государственного бюджета, социальных взносов работодателей и наёмных работников, а также за счёт личных средств застрахованных. Большая часть социальных взносов оплачивается работодателями - 14,35%, и лишь 1% от суммы заработка приходится на наёмного работника. В эту сумму входят также взносы в фонд оплаты пособий по материнству и детству, на выплату пособий по болезни, взнос в фонд страхования от туберкулёза в размере 1,87% от фонда заработной платы. Как уже было упомянуто, существуют различные виды доплат со стороны пациента, от которых, однако, освобождено на основании низких доходов около 25% застрахованного населения. В целом доля социальных взносов и доплат со стороны пациентов составляла в 1990-е годы 53-55%, в то время как финансирование за счёт государственных средств покрывало 45-47% затрат на здравоохранение.

Пенсионное страхование

К основополагающим принципам построения системы пенсионного обеспечения в Италии относятся обязательность страхования всех лиц наёмного труда и финансовая поддержка системы пенсионного страхования со стороны государства. Организационно система пенсионного обеспечения достаточно сложна и запутана. Руководство этой областью страхования осуществляет Министерство труда и социального обеспечения. Помимо Национального института социального страхования в стране существуют различные фонды, одна часть которых связана с ним, а другая действует автономно. Так, в рамках этой системы работают фонд страхования руководящих работников в промышленности (Национальный институт социального страхования руководящих работников), фонд пенсионного страхования для журналистов, актёров и др. Все эти организации представляют собой независимые структуры с собственным юридическим лицом и самостоятельным ведением дел.

До проведения в 1995 году пенсионной реформы в стране существовало три основных базовых режима пенсионного страхования. Во-первых, это обязательное пенсионное страхование по старости, за выслугу лет, по инвалидности и потере кормильца, по нетрудоспособности. Этот режим распространялся на

всех лиц наёмного труда, занятых в частном секторе, и осуществлялся Фондом наёмных работников - наиболее важным в системе Национального института социального страхования. Во-вторых, это пенсионное обеспечение государственных служащих. Наконец, особые режимы пенсионного страхования были предусмотрены для служащих учреждений и организаций, находящихся в ведении местных органов власти. Это учителя школ, служащие местных органов власти и др. В целом реформа 1995 года, не затронув основных принципов организационного оформления системы, была направлена на существенное снижение издержек прежней, ставшей неэффективной пенсионной системы. В качестве основных факторов, определивших снижение эффективности системы пенсионного обеспечения, указывались, прежде всего, последствия "демографического перехода" и, соответственно, увеличение доли выплачиваемых социальных взносов, перераспределяемых в солидарном порядке от работающей части населения к пенсионерам. Ожидается, что нагрузка пенсионной системы на занятое население будет увеличиваться быстрее и достигнет в течение первой половины этого столетия более высокого пика, чем в других развитых странах1. Одна из основных причин реформы пенсионного обеспечения в Италии связана с кризисом деятельности Национального института социального страхования. Показателем этого кризиса может служить растущий дефицит бюджета этой организации. Так, в 1990 году он составил 49 490 млрд лир, в 1991 году - 56 650, в 1993-м - 67 400 млрд лир.

Недостаточная эффективность деятельности ШР8 объясняется также его организационной сложностью: Национальный институт страхования включает в себя большое количество пенсионных фондов и касс, которые находятся от него в неодинаковой зависимости. Следующей причиной является один из самых высоких в Западной Европе уровней расходов на финансирование пенсионной системы, дополнявшийся самым низким пенсионным возрастом среди остальных европейских стран (60 лет для мужчин и 55 - для женщин). Всё это тяжелым бременем ложилось на общественные финансы и затрудняло экономическое развитие страны. Средний размер пенсии в Италии составлял в середине 90-х годов XX века 69,4% от заработной платы и был одним из самых высоких в Европе после Франции и Нидерландов.

Цель проводимой реформы состояла в переходе от системы пенсий, зависимых от доходов, к системе пенсий, зависимых от страховых взносов. По сути переход был лишь первым шагом в процессе организации новой системы социальной защиты, фундаментом которой должна стать постепенная оптимизация социальных расходов. Основными элементами новой пенсионной системы являются следующие.

1) Повышение возраста выхода на пенсию. Необходимость удлинения сроков трудовой деятельности в Италии, равно как и в других странах Западной Европы, обусловлено демографическими, экономическими и культурными факторами. Быстрое старение населения и изменение соотношения числа работаю-

1 Hamann A. The reform of the pension system in Italy. IMF, 1997. P. 5.

щих и пенсионеров привело к тому, что с начала XX века доля лиц в возрасте до 20 лет сократилась в Италии с 44% до 20%, а лиц старше 60 лет, напротив, увеличилась с 10% до 23%. При сохранении нынешней демографической ситуации в стране в 2018 году на одного пенсионера будет приходиться 1,85 работающих, а в 2033 году это соотношение составит 1:1. Однако в случае увеличения пенсионного возраста до 65 лет в 2018 году на одного пенсионера будет приходиться 2,7 работающих. В этом случае существенно сократится вклад государства в пенсионную систему, поскольку число пенсионеров, по прогнозам, в 2018 году должно составить 12 млн против 17 млн человек1. Увеличение пенсионного возраста проводилось постепенно. Так, на период между 01.07.1995 и 31.12.1996 этот показатель составлял 57 лет для женщин и 62 года для мужчин. В течение последующих пяти лет он увеличивался на один год, составив в 2000 году соответственно 60 лет для женщин и 65 для мужчин.

2) Увеличение страхового стажа, необходимого для получения пенсии по старости с 15 до 20 лет и для получения пенсии за выслугу лет с 35 до 40 лет. Установление пенсионного возраста для мужчин в 65 лет и для женщин - в 60 лет (вместо 60 и 55, как это было ранее). Для лиц с пониженной трудоспособностью пенсионный возраст установлен в 60 лет для мужчин и 55 - для женщин.

3) Финансирование системы пенсионного обеспечения производится преимущественно за счёт социальных взносов наёмных работников и предпринимателей. Они составляют 32,70% от фонда оплаты труда, из которых 8,89% уплачивает работник и 23,81% - работодатель. По сравнению с предыдущим периодом размер взносов был увеличен (ранее общая сумма составляла 26,72%). Вынужденное повышение выплат в пенсионный фонд, увеличение пенсионного возраста и санация системы финансирования должны в конечном счёте привести к снижению общей нагрузки на работающее население и стабилизации социальных расходов.

4) В отличие от предыдущей нынешняя система пенсионного обеспечения предусматривает иную форму расчёта пенсий. Если ранее размеры пенсий устанавливались с заработков будущего пенсионера за последние пять лет работы из расчёта 2% за каждый проработанный год, то сейчас величина пенсии определяется путём умножения величины накопленных вкладов на так называемый "коэффициент трансформации". Размер выплачиваемой пенсии зависит от возраста прекращения трудовой деятельности: он, как правило, меньше полной пенсии, однако в случае наличия определённых предпосылок (например, экономических трудностей на предприятии и связанного с этим сокращения штатов) работник имеет право на получение полной пенсии, если его страховой стаж составляет не менее 35 лет2.

Помимо общего режима пенсионного обеспечения существуют также специальные режимы, предусматривающие существование особых пенсионных фондов, которые являются альтернативой общему режиму страхования. Орга-

1 См.: Социальное обеспечение в странах Запада: Франция, ФРГ, Италия. М.: ИНИОН, 1994. С. 66.

2 Altersicherung in Europa. - Luxemburg: Europaeische Gemeinschaft, 2001. S. 50.

низационно подобные фонды либо функционируют в рамках Национального института социального страхования, либо полностью от него независимы. Такие фонды объединяют работников различных профессий: транспортников, электриков, таможенников и др. Полностью автономными от ШР8 являются пенсионные фонды, объединяющие журналистов, служителей культа, руководящих работников предприятий. Свои пенсионные кассы имеют также работники целого ряда профессий, таких как инженеры, архитекторы, адвокаты, прокуроры, ветеринары и др. Следует отметить, что большинство пенсионных фондов функционируют на тех же принципах, что и Национальный институт социального страхования, аккумулируя обязательные пенсионные взносы и распределяя их в соответствии с установленными нормами пенсий и пользуясь, так же, как и ШР8, финансовой поддержкой государства.

Кроме общей системы пенсионного обеспечения, в Италии существует система дополнительного пенсионного страхования, представленная пенсионными фондами отдельных предприятий. В статье 38-й итальянской Конституции предусматривается возможность существования частных систем пенсионного обеспечения. Однако из-за отсутствия унифицированного законодательного регулирования и особенностей итальянской финансовой системы, а именно: постоянного кризиса государственных финансов и узости финансового рынка, в частности рынка ценных бумаг, дополнительные системы пенсионного страхования получили недостаточное развитие в силу отсутствия гарантий стабильности и надёжности, которые являются необходимыми условиями деятельности пенсионных фондов.

Минимальное социальное обеспечение

Основные виды минимального социального обеспечения в Италии - это социальная помощь для неимущих в трудоспособном возрасте и социальные пенсии по старости. Хотя предоставление "минимальных для жизни средств" декларируется в итальянской Конституции1, в стране отсутствует всеобщее, сходное, например, с немецкой системой социальной помощи, социальное обеспечение для людей в трудоспособном возрасте. Правовая регламентация этой проблемы лежит, как правило, в компетенции регионов, решающих вопросы предоставления социальной помощи в зависимости от собственного бюджета. Понятно, что такой подход означает неизбежную дифференциацию в доходах населения разных областей страны.

Отсутствие единой системы социальной помощи при различии в доходах южных и северных регионов страны привело к тому, что на более богатом севере страны механизмы материальной поддержки, гарантирующие частичное минимальное обеспечение, более развиты, а размеры социальных выплат более существенны, нежели на менее богатом юге, где неимущие могут иногда рассчитывать только на помощь родственников. Однако часто социальные услуги, предоставляемые в рамках социальных программ, не унифицированы даже в

!гыа. Б. 237.

пределах региона и устанавливаются местными учреждениями здравоохранения (Ц^Ь) по собственному усмотрению. Это касается, в частности, таких регионов, как Сардиния, Пьемонт, Ломбардия или Колабрия, где социальные службы имеют больший вес, предоставляя малоимущим, а также другим целевым группам как материальную помощь, так и иные социальные услуги. В другой группе регионов (Лацио, Молизе) до 1992 года вообще не было системы обеспечения минимального социального дохода, только в Кампанье были предусмотрены меры по содержанию несовершеннолетних сирот, а в Апулии - для престарелых. Существующий на сегодняшний день механизм социальной поддержки предусматривает ограниченный во времени пакет социальных услуг, продление которого возможно только после проверки материального состояния нуждающегося. В пакет предоставляемых социальных услуг входит не только денежная помощь, но и бесплатное питание, такое же пользование общественным транспортом, оплата аренды жилья и коммунальных услуг, а также организация досуго-вых мероприятий. Поскольку предоставление социальной помощи находится в компетенции регионов, то финансирование связанных с этим затрат осуществляется, как правило, за счёт региональных бюджетов.

Более совершенной защитой от рисков, чем социальная помощь, является унифицированная система социальных пенсий по старости, предоставляемых людям, не имеющим права на страховую пенсию по старости, функционирующая на национальном уровне. Так же, как и в ряде других европейских стран, предпосылками для получения социальной пенсии являются такие необходимые условия, как, например, отсутствие минимального дохода, имущества, облагаемого налогом, и обеспечения в рамках других социальных систем. Размер пенсии составляет (2003 год) 4 429 евро в год с возможностью дальнейшего увеличения. Финансирование системы социальных пенсий осуществляется полностью из государственного бюджета.

* * *

Таким образом, реформирование системы социальной защиты в Италии, предпринятое с начала 1990-х годов, было обусловлено прежде всего реакцией на необходимость экономической модернизации в рамках европейской интеграции. Тенденции развития социальной политики в Италии 90-х годов XX века были, следовательно, связаны с двумя особенностями. С одной стороны, критерии конвергенции ЕС обусловливали проведение жёсткой рестриктивной политики в социальном секторе, с другой - несовершенства итальянской социальной системы делали очевидным необходимость расширения тех сфер социального обеспечения (семейная политика, страхование по безработице, социальная помощь), которые были традиционно "слабыми" в общей системе социальной защиты.