CC BY
23ББК 34 УДК 67
DOI 10.24411/2073-3305-2019-10123
Реформирование системы ценообразования на энергоресурсы и охрана окружающей среды (международно-правовые аспекты)
Reforming the Pricing System for Energy Resources and Environmental Protection (International Law Aspects)
Анна Викторовна КУКУШКИНА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Московского государственного института международных отношений (Университет) МИД России
E-mail: a.kukushina@inno.mgimo.ru
Аннотация. Существующие во многих странах Европейской экономической комиссии ООН правовые механизмы слабо способствуют энергосбережению и более широкому использованию новых и возобновляемых источников энергии. Энергетическое сотрудничество регулируется международно-правовыми обычаями и нормативными правовыми актами, в том числе Договором к энергетической хартии, и Протоколом по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам. Правовые проблемы реформирования системы ценообразования производства и потребления энергии на протяжении следующих 50 лет будут связаны не столько с истощением запасов ископаемого топлива, сколько с экологическими, социальными и геополитическими трудностями, обусловленными моделями производства и потребления энергии.
Ключевые слова: договор к энергетической хартии, энергоэффективность, охрана окружающей среды, международное право, энергоресурсы, ценообразование
Безопасные, надежные и доступные источники энергии — основа для обеспечения экономической стабильности и устойчивого развития. Ввиду увеличения степени зависимости от глобальных рынков энергоресурсов рост потребностей в энергии создает угрозу для энергетической безопасности. Сокращение масштабов загрязнения способствует охране здоровья населения и экосистем.
В международной энергетической безопасности можно выделить такие тесно взаимосвязанные аспекты, как военно-политический, финансовый, экологический, технологический и экономический1.
Abstract. The law mechanisms existing in many countries of the United Nations Economic Commission for Europe contribute poorly to energy conservation and the wider use of new and renewable sources of energy. Energy cooperation is regulated by international law customs and treaties, including the Energy Charter Treaty and the Protocol on Energy Efficiency and Related Environmental Aspects. Legal problems of reforming the pricing system for production and consumption of energy over the next 50 years will be associated not so much with depletion of fossil fuel deposits as with environmental, social and geopolitical difficulties caused by models of energy production and consumption.
Key words: the Treaty on the Energy Charter; energy efficiency; environmental protection; international law; energy resources; pricing
Военно-политический аспект связан с опасной поляризацией мирового ТЭК: на одном его полюсе находятся страны с высокой энергонасыщенностью и даже энергорасточительностью, на другом — большинство развивающихся стран, пребывающих в энергетической бедности и отсталости. Существование таких полюсов при высокой зависимости ряда стран и даже регионов от импорта энергоносителей является фактором постоянной международной напряженности и создает потенциальную опасность военного конфликта2.
Концепция устойчивого развития стала основой для расширения международного сотруд-
ничества в плане стратегий развития энергетики и охраны окружающей среды, базисом международной энергетической безопасности3.
Статья 19 Договора к Энергетической хартии гласит: «Преследуя цель обеспечить устойчивое развитие и принимая во внимание ее обязательства по международным соглашениям об охране окружающей среды, стороной которых она является, каждая Договаривающаяся Сторона стремится сводить к минимуму экономически эффективными методами вредное Воздействие на Окружающую Среду, имеющее место либо в пределах, либо за пределами ее Территории в результате всех операций в рамках Энергетического Цикла на ее Территории, учитывая надлежащим образом вопросы безопасности. При этом каждая Договаривающаяся Сторона действует, исходя из соображений Экономической Эффективности. В своей политике и действиях каждая Договаривающаяся Сторона стремится принимать меры предосторожности с целью предотвращения или сведения к минимуму деградации окружающей среды. Договаривающиеся Стороны соглашаются с тем, что виновник загрязнения на Территории Договаривающихся Сторон должен, в принципе, нести расходы в связи с загрязнением, включая трансграничное загрязнение, должным образом учитывая общественные интересы и не допуская диспропорций в Инвестициях в Энергетическом Цикле или в международной торговле»4.
При этом Договаривающиеся Стороны учитывают экологические соображения в ходе всего процесса выработки и осуществления их энергетической политики и содействуют ориентированному на рынок ценообразованию и более полному отражению экологических затрат и выгод в рамках всего Энергетического Цикла5.
В Протоколе к Энергетической хартии6 по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам говорится, что повышение надежности энергообеспечения ведет к значительным экономическим и экологическим выгодам, которые являются результатом осуществления мер по повышению энергетической эффективности на основе эффективности затрат, а повышение энергетической эффективности ослабляет негативные последствия энергетического цикла для окружающей среды, включая потепление мирового климата и под-кисление.
Протокол содержит положение и о том, что цены на энергию должны максимально отражать условия конкурентного рынка, обеспечивая ценообразование, ориентированное на рынок, вклю-
чая более полное отражение экологических затрат и выгод, а также возможность дополнения коммерческих форм сотрудничества межправительственным сотрудничеством, особенно в области разработки энергетической политики и анализа, а также в других областях, которые являются существенно важными для повышения энергетической эффективности, но не могут финансироваться из частных источников.
Протоколом определены программные принципы содействия повышению энергетической эффективности как значительного источника энергии и последующего ослабления неблагоприятного воздействия на окружающую среду энергетических систем, а также руководящие принципы для разработки программ по энергетической эффективности, намечены области сотрудничества, создана основа для развития совместных или скоординированных действий. Эти действия могут охватывать поисковые работы, разведку, производство, преобразование, хранение, транспортировку, распределение и потребление энергии и относиться к любому экономическому сектору. При этом в совместных или скоординированных действиях учитываются соответствующие принципы, принятые в международных соглашениях, направленных на охрану и улучшение окружающей среды, в которых участвуют договаривающиеся стороны.
Протоколом предусмотрено также, что договаривающиеся стороны формулируют стратегии и программные цели в области повышения энергетической эффективности и тем самым ослабления воздействия на окружающую среду энергетического цикла в соответствии с их собственными конкретными энергетическими условиями. Эти стратегии и программные цели должны быть открыты для всех заинтересованных сторон.
Цели Протокола к Энергетической хартии по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам:
(a) содействие политике в области энергетической эффективности, соответствующей устойчивому развитию;
(b) создание рамочных условий, побуждающих производителей и потребителей использовать энергию максимально экономно, эффективно и экологически обоснованно, в особенности посредством организации эффективных рынков энергии и более полного учета экологических затрат и выгод;
(c) поощрение сотрудничества в области энергетической эффективности. Так, в статье 7 Протокола указано, что стороны поощря-
ют коммерческую торговлю и сотрудничество в области энергетически эффективных и экологически обоснованных технологий, услуг и методов управления, относящихся к энергии.
Статья 2 Протокола к Энергетической хартии по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам определяет следующее.
«Энергетический цикл» — это вся энергетическая цепочка, включающая деятельность, связанную с поисковыми работами, разведкой, производством, преобразованием, хранением, транспортировкой, распределением и потреблением различных форм энергии и переработкой и удалением отходов, а также остановку, прекращение и закрытие такой деятельности с целью сведения к минимуму вредного воздействия на окружающую среду.
«Эффективность затрат» — достижение определенной цели при самых низких затратах либо получение наибольшей выгоды при данных затратах.
«Повышение энергетической эффективности» — мероприятия, направленные на сохранение выпуска той же единицы продукции (товара или услуги) без снижения качества или характеристик продукции при уменьшении затрат энергии, необходимых для производства этой продукции.
«Воздействие на окружающую среду» означает любое воздействие, оказываемое данной деятельностью на окружающую среду, в том числе на здоровье и безопасность человека, флору, фауну, почву, воздух, воду, климат, пейзаж и исторические памятники или другие физические сооружения либо взаимодействие между этими факторами; оно включает также воздействие на культурное наследие или социально-экономические условия в результате изменений этих факторов.
Предполагается, что в течение следующих 25 лет глобальные потребности в энергии увеличатся на 60%, что может привести к значительному росту объема выбросов парниковых газов, которые связаны с изменениями климата.
Использование энергии является одним из основных факторов, влияющих на состояние окружающей среды в Европе. Оно является одной из главных причин появления экологических проблем, которые вызывают беспокойство в Европе и в мире, включая изменение климата, подкисление и загрязнение воздуха в городах. Кроме того, энергетика оказывает значительное влияние на стоящие ниже нее в производственной цепочке промышленность и транспорт, ко-
торые наряду с сельским хозяйством являются другими ключевыми факторами возникновения экологических проблем в Европе.
Существующие во многих странах Европейской экономической комиссии ООН ценовые, налоговые и финансовые механизмы слабо способствуют энергосбережению и более широкому использованию новых и возобновляемых источников энергии. В подходах правительств к вопросу, как содействовать устойчивому развитию в соответствии с повесткой дня на XXI в. и достижению целей Киотского протокола7, рыночные механизмы, нацеленные на стимулирование производителей и потребителей электроэнергии для сокращения загрязнения, приобретают все большее значение. На общеевропейской конференции «Окружающая среда для Европы» была подчеркнута необходимость реформирования рынков электроэнергии и уменьшения или прекращения практики субсидирования цен на электроэнергию, которая негативно отражается на состоянии окружающей среды8. В рамках проекта «Энергетическая эффективность — 2000» отмечается, что повышение энергоэффективности является одной из ключевых мер по сокращению загрязнения окружающей среды и будет содействовать сокращению выбросов парниковых газов в странах — участницах Киотского протокола и Парижского соглашения9.
Климатические изменения представляют собой одну из серьезных угроз долгосрочного характера, которая может затронуть все районы земного шара. Известно, что возросшие потребности и использование энергии на основе ископаемого топлива, а также иная деятельность человека приводят к увеличению объемов выбросов парниковых газов, что ассоциируется с изменением климата.
В 1997 г. Европейский союз принял Информационную записку об экологических налогах и сборах в условиях единого рынка (СОМ(97)9), чтобы уточнить правовую базу и дать ориентиры государствам-членам, желающим внедрить эти инструменты, в том числе в сфере производства и использования электроэнергии.
В настоящее время страны с рыночной экономикой принимают меры к обеспечению большей открытости и большей степени либерализации на энергетических рынках. Страны с переходной экономикой проводят крупные экономические преобразования, в том числе приватизацию, и реформируют свои системы энергоснабжения и налогообложения. Многие из них уже начали реформировать или упразднять системы субсидирования энергии или ввели энергетические налоги или сборы природоохранного назна-
чения. Однако как в ряде развитых стран с рыночной экономикой, так и в странах с переходной экономикой рынки энергии по-прежнему деформированы, в частности, из-за значительных объемов субсидирования и налоговых положений, оказывающих деформирующее воздействие. Поэтому неблагоприятные экологические последствия производства и использования энергии при формировании цен на энергию учитываются неадекватно.
Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) провела ряд исследований по вопросам интернационализации экологических и социальных издержек экономической деятельности посредством упразднения мер поддержки цен и с помощью экономических инструментов10. Так, в классификации ОЭСР налоги определяются как «обязательные, некомпенсируемые платежи общим органам управления. Налоги являются некомпенсируемыми в том смысле, что предоставляемые органами управления налогоплательщикам льготы обычно непропорциональны их платежам». Кроме того, в классификации ОЭСР используются такие термины, как «плата», «сборы с пользователей» (в противоположность налогам), а также «платежи», при этом четкого определения этих терминов не дается. На практике «сборы» и «плата» часто используются как синонимы. Поэтому применительно как к органам общего управления, так и к органам, не относящимся к ним, например к экологическим фондам или водохозяйственным органам, термины «сборы» и «плата» будут определяться как обязательные некомпенсируемые платежи11.
Категория «экологические налоги»12 включает в себя любой взимаемый налог, налоговая база которого считается особо значимой для окружающей среды. В нее входят как налоги, введенные непосредственно для достижения экологических целей (уменьшение неблагоприятных воздействий на окружающую среду), так и налоги, оказывающие значительное воздействие на ее состояние, хотя их главным предназначением является мобилизация средств, т.е. это следующие экономические инструменты:
1) налоги на выбросы / сборы за выбросы:
■ измененные или оцененные выбросы ЫОх;
■ измененные или оцененные выбросы ЯО2;
■ содержание ЯО2 в ископаемом топливе;
2) плата за превышение предельно допустимых уровней выбросов ЯО2 и Ыох в случае несоблюдения установленных требований;
3) налоги на продукты:
■ моторное топливо, в том числе неэтилированный и этилированный бензин, дизельное топливо, другие виды моторного топлива;
■ топливо для отопления и получения электроэнергии, в том числе легкое и тяжелое нефтяное топливо, природный газ, уголь, кокс, биотопливо и другие виды топлива для стационарного использования, а также потребление электроэнергии и тепловой энергии. Все более широкое признание получает тот факт, что многие энергетические субсидии — как прямые, так и косвенные — и налоговые деформации усугубляют неблагоприятные экологические последствия производства и использования энергии, снижают экономическую эффективность и тяжелым бременем ложатся на государственный бюджет. Уменьшение этих деформаций дает возможность добиться целей устойчивого развития и экологических целей как на национальном, так и на международном уровнях. При таком выравнивании цен на электроэнергию можно отменить экологически опасные субсидии и налоговые положения и начать применять рыночные инструменты, такие как экологические налоги для сокращения негативных внешних эффектов. Такие меры налогового регулирования называются «реформой системы ценообразования на энергию».
Зачастую непрямой и непрозрачный характер многих субсидий и налоговых положений (например, субсидии, включаемые в цены на энергию или выражающиеся в освобождении от налогов или низких процентных ставках), затрудняют определение того, какие суммы фактически уплачиваются и за счет кого финансируются принимаемые меры. Такая непрозрачность особенно характерна для «косвенных субсидий» форм списания долгов, исключений из природоохранных правил, освобождения от уплаты налогов и сборов или неуплаты предприятиями энергетического сектора экологических налогов, сборов и штрафов. Непрозрачность вмешательства на энергетический рынок препятствует выявлению экологически вредных налоговых положений и субсидий.
Важным шагом на пути к повышению степени прозрачности вмешательства на энергетический рынок и к созданию условий надлежащего анализа всех издержек и плюсов такого вмешательства является создание всеобъемлющей и регулярно обновляемой системы учета всех существующих налоговых освобождений, механизмов возмещения типа базы данных ОЭСР / ЕС по экологическим налогам. Повысить прозрачность и экономическую эффективность можно также за счет отхода от политики косвенного субсидирования и переориентации на субсидии, имеющие более прямой и целевой характер. Это поможет определить, каковы общие размеры оказываемой поддержки, кто оплачивает субси-
дии и кто получает от них выгоду, а также чистые издержки, обусловленные мерами вмешательства, и обеспечиваемые ими выгоды. Могла бы принести пользу и система регулярного представления отчетности о существующих мерах поддержки, позволяющая проводить международное сопоставление и мониторинг.
Поскольку энергетика — одна из главных причин атмосферного загрязнения и важный источник налоговых поступлений, важно экологизировать процесс перестройки системы ценообразования на энергию и налоговой системы. В первую очередь следует прекратить субсидирование экологически вредной деятельности, из-за которого цены на электроэнергию оказываются ниже уровня ее себестоимости. Все остальные субсидии в энергетическом секторе должны более связываться скорее с получаемыми доходами, нежели с показателями производства или выпуска.
В некоторых обстоятельствах целесообразно переадресовывать субсидии в целях содействия освоению и использованию возобновляемых источников энергии и связанных с ними технологий распространения информации о возможностях энергосбережения, создания экологически более чистых процессов и энергоэффективных технологий и поощрения перехода на экологически менее вредные виды топлива. Однако при этом следует должным образом учитывать такой аспект, как соблюдение принципа «загрязнитель платит».
Процесс ликвидации и реформирования системы субсидирования энергии должен сопровождаться реструктуризацией системы налогообложения с ее переориентацией на поощрение энергоэффективности и стимулирование охраны окружающей среды. Эту задачу можно решить за счет отмены негативно влияющих налоговых положений, повышения существующих экологических налогов и / или введения новых налогов с целью сокращения внешних издержек производства и использования энергии. Можно внести предложение проводить адаптацию существующих энергетических налогов путем повышения ставок налогообложения продуктов и видов деятельности, являющихся наиболее значительными источниками загрязнения, пытаясь скорректировать ценовые соотношения.
Нужно обеспечить взимание экологических налогов и сборов и действительную оплату энергоуслуг. Эффективность их сбора может быть повышена за счет упрощения существующих структур платежей с акцентированием внимания на основных загрязняющих веществах и виновниках загрязнения. В связи с этим должен проводиться эффективный мониторинг выбросов.
Значительно облегчить проведение реформ систем ценообразования на энергию, в том числе введение экологических налогов, могут усилия, согласованные на международном уровне, а структурная перестройка должна вести к созданию более энергоэффективной экономики, и тогда на национальном уровне возможные потери в одном секторе могут обернуться выигрышем в другом.
1 Энергетическая безопасность. Информационный аспект. М.: Информациология, 2006. С. 142, 132.
2 См. подробнее: Кукушкина A.B. Становление принципа экологической безопасности в современном международном праве // Московский журнал международного права. 1994. № 4. С. 86—98; Она же. Международно-правовые аспекты экологической безопасности // Московский журнал международного права. 1993. № 2. С. 58—71.
3 Подробнее см.: Кукушкина A.B. Концепция устойчивого развития (экологический, экономический и социальный аспекты) // Московский журнал международного права. 2002. № 1. С. 52—60; Она же. Международное гуманитарное право и охрана окружающей среды в период вооруженных конфликтов (международно-правовой аспект) // Международная аналитики. 2017. № 2 (20) С. 94—103.
4 Договор к Энергетической хартии и связанные с ним документы / напечатано при поддержке Программы Синержи Европейского Союза. С. 86. См. также: Инвестиции в энергетику и охрана окружающей среды (международно-правовой аспект) // Московский журнал международного права. 2011. № 4. С. 233—239.
5 Там же. С. 87.
6 Протокол к Энергетической хартии по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам / напечатано при поддержке Программы Синержи Европейского Союза.
7 Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (1992), принят в Киото (Япония) в декабре 1997 г.
8 Док. ECE /ENE/98/1 Стратегия в области изменения климата для энергетической эффективности: в качестве ответной меры ЕЭК ООН через свою сеть объединяет новых партнеров. С. 1—2.
9 Парижское соглашение в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Соглашение было подготовлено взамен Киотского протокола в ходе Конференции по климату в Париже и принято консенсусом 12 декабря 2015 г., подписано 22 апреля 2016 г.
10 Role of Economic Instruments in Integrating Environmental Policy with Sectoral Policies, ECE/CEP/ 60, United Nations, New York and Geneva, 1998. Р. 1.
11 Док. Комитета по экологической политике ЕЭК ООН СЕР/2000/6 Рабочее совещание по улучшению качества окружающей среды за счет реформирования системы ценообразования на энергию. С. 6.
12 Док. Комитета по экологической политике ЕЭК ООН СЕР/1999/5 Улучшение качества окружающей среды за счет реформирования системы ценообразования на энергию. С. 7.
