CC BY
220
Н.А. СОКОЛОВА
да RPSSICA
Н.А. Соколова*
МЕЖДУНАРОДНАЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ**
Аннотация. В настоящее время энергетика занимает центральное место в рамках усилий международного сообщества по достижению целей устойчивого развития, которое связано с обеспечением международной энергетической безопасности. Стратегической целью экологической политики в энергетике является минимизация негативного влияния топливно-энергетической сферы на окружающую среду с тем, чтобы обеспечить устойчивое развитие государств. Последнее означает, что использование ограниченных ресурсов не должно ставить под угрозу способность будущих поколений в удовлетворении их потребностей в сфере энергетических услуг.
В статье рассматриваются вопросы, касающиеся международно-правового регулирования отношений в сфере обеспечения энергетической безопасности, защиты окружающей среды и устойчивого развития. Обозначены факторы международной энергетической безопасности. Рассмотрены международные документы, не имеющие обязательной силы, но определяющие ориентиры для международно-правового регулирования в энергетической сфере. Проанализированы наиболее важные международные договоры, устанавливающие обязательства в энергетической сфере, способствующие уменьшению негативного воздействия на окружающую среду. Актуальность экологических аспектов обеспечения международной энергетической безопасности связана не только с предотвращением конфликтов за энергетические ресурсы, расширением доступа к энергетическим ресурсам, но и собственно осуществлением энергетической деятельности, соответствующей определенным стандартам. Несмотря на то, что многие договоры в сфере охраны окружающей среды изначально были направлены на регулирование отношений по уменьшению вредного воздействия на окружающую среду, тем не менее их положения в конечном счете влияют на эффективность регулирования отношений в сфере производства и использования энергии. Эффективность норм международного права оценивается в свете решения экологических проблем в результате энергетической деятельности. При проведении исследования использованы функциональный подход и формально-юридический метод.
Ключевые слова: устойчивое развитие, международная энергетическая безопасность, принципы международного права окружающей среды, изменение климата, кислотные дожди, ядерная энергетика, энергоэффективность, Конвенция 1979 г. и протоколы к ней, Большая восьмерка, Рамочная конвенция об изменении климата, Протокол по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам, План выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию.
Использование энергии необходимо для повышения общего благосостояния людей, ее производство и потребление (начиная от
разработки месторождений и добычи ресурсов и заканчивая предоставлением энергетических услуг) оказывают негативное воздействие на со-
© Соколова Н.А., 2014
* Соколова Наталья Александровна — доктор юридических наук, профессор кафедры международного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [[email protected]]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
** Работа проводилась за счет средств гранта РГНФ по соглашению № 14-03-00732/14.
стояние окружающей среды, что в конечном счете снижает качество жизни1. На международной конференции по устойчивому развитию в 2012 г. одним из индикаторов будущего, которого мы хотим, была обозначена энергия в качестве ключевого фактора производства. Государства признали, что доступ к энергетическим услугам «имеет решающее значение для обеспечения устойчивого развития»2. Ранее, в 2006 г., на саммите глав государств «Группы восьми» в Санкт-Петербурге было отмечено, что устойчивое развитие государств во многом зависит от надежного доступа к энергии; обеспечение энергетической безопасности представляет собой всеобъемлющую задачу государств. Так, стратегической целью внешней энергетической политики нашего госу-дарства3 является максимально эффективное использование энергетического потенциала России для полноценной интеграции в мировой энергетический рынок, укрепления позиций на нем и получения наибольшей выгоды для национальной экономики.
Специалисты считают, что энергетическая безопасность характеризуется тремя главными факторами: 1) способностью топливно-энергетического комплекса обеспечивать достаточное предложение экономически доступных и качественных топливно-энергетических ресурсов (ТЭР); 2) способностью экономики (как системы потребителей ТЭР) рационально расходовать энергоресурсы и соответственно ограничивать свой спрос; 3) достаточно высоким уровнем устойчивости систем энергетики и ТЭК в целом к возмущающим воздействиям при реализации потенциальных угроз энергетической безопасности, а также устойчивости сферы энергопотребления к дефицитам и нарушениям энергоснабжения, вызванными этими угрозами4.
Актуальность экологических аспектов обеспечения международной энергетической безопасности связана с расширением доступа к энергетическим ресурсам, осуществлением энергетической деятельности, соответствующей определенным стандартам, предотвращением и ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций.
1 В этой области проводится много исследований. См., например: Park P. International Law for Energy and the Environment. CRC Press, 2013; The Law of Energy for Sustainable Development. Ed. by A.J. Bradbrook, R. Lyster, R.L. Ottinger, W. Xi. Cambridge, New York, 2005.
2 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН (A/RES/66/288) от 27 июля 2012 г. Будущее, которого мы хотим. П. 125.
3 Энергетическая стратегия России на период до 2030 г. утв. распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р. [Электронный ресурс]. URL: http://minenergo.gov. ru/aboutminen/energostrategy/ (дата обращения — 12.07.2014).
4 Сендеров С.М. Стратегия обеспечения энергетической
безопасности России. [Электронный ресурс]. URL: http://
www.proatom.ru/modules.php?name=News&file=article&s
id=4532 (дата обращения — 21.07.2014).
Развитие торговли на основе принципов Генерального соглашения по тарифам и торговле и далее регулирование в рамках Всемирной торговой организации, а также создание региональных и двусторонних соглашений о свободной торговле оказало влияние на международные энергетические рынки и определило некоторые тенденции международно-правового регулирования в энергетической сфере. В декларации Группы 20 отмечается, что «транспарентные, хорошо функционирующие и надежные энергетические рынки и достаточные инвестиции необходимы для стимулирования экономического роста ... и обеспечения устойчивого развития»5. С одной стороны, регулирование торговых аспектов требует соблюдения экологических стандартов. С другой стороны, «ликвидация или сокращение тарифных и нетарифных барьеров в торговле экологическими товарами и услугами играет первостепенную роль в стимулировании распространения более экологически чистых низкоуглеродных технологий и соответствующих услуг во всем мире»6.
Влияние международного права окружающей среды на отношения в энергетической сфере возрастает в связи с использованием пространств Мирового океана для производства энергии и транспортировки энергетических ресурсов, когда должны соблюдаться интересы по защите и сохранению окружающей среды. Кроме того, при реализации названной деятельности возможно причинение серьезного экологического ущерба.
Следовательно, «усиление энергетической безопасности требует работы по многим направлениям»7. Одно из таких направлений — экологическое. Поэтому особый интерес представляет вопрос о том, как государства посредством норм международного права определяют стандарты энергетической деятельности в экологической сфере. Сотрудничество в сфере обеспечения международной энергетической безопасности для охраны окружающей среды опирается на ряд международных соглашений и иных международных документов, принятых в рамках различных международных организаций, конференций и саммитов. «ООН-энергетика» — возглавляемая Генеральным секретарем ООН координационная группа в составе 20 учреждений системы ООН — осуществляет новую глобаль-
5 Санкт-Петербургская декларация лидеров «Группы двадцати» от 6 сент. 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http://ru.g20russia.ru/news/20130906/782776168.html (дата обращения — 23.07.2014).
6 Там же.
7 Санкт-Петербургская декларация 2012 г. «Энергетическая безопасность: вызовы и стратегические решения», принятая в ходе 10-го Совещания министрами энергетики стран АТЭС, 24-25 июня 2012 г. П. 3.
Н.А. СОКОЛОВА
да
ную инициативу. Эта инициатива под названием «Устойчивая энергетика для всех» направлена на достижение к 2030 г. трех основных целей: 1) обеспечение всеобщего доступа к современным энергетическим услугам; 2) снижение интенсивности мирового энергопотребления на 40%; 3) увеличение доли возобновляемых источников энергии в мире до 30%.
С производством и использованием энергии связаны многочисленные последствия для окружающей среды, к которым чаще всего относятся загрязнение воздуха, изменение климата, деградация экосистем, загрязнение водных ресурсов и радиационная опасность. Поэтому международное право в сфере охраны окружающей среды регулирует отношения по рациональному осуществлению энергетической деятельности и предотвращению и ликвидации последствий аварий, связанных с использованием и транспортировкой энергетических ресурсов.
Несмотря на то, что общие интересы отдельных групп государств выступают цементирующим звеном при принятии двусторонних и региональных соглашений, в целом обеспечение международной энергетической безопасности является вызовом для всех государств. Ответом становится заключение универсальных международных договоров, устанавливающих в соответствии с принципом справедливости разные обязательства для государств. В энергетической сфере они касаются регулирования вредных выбросов и реализации трансграничных проектов (к примеру, разработки месторождений или строительства газо- и нефтепроводов, торговли энергоресурсами), которые способны повлиять на состояние окружающей среды. Главным образом они направлены на предотвращение или преодоление возможного вредного воздействия как обычного (допускаемого), который требует использования определенных механизмов соблюдения (обмен информацией, оценка воздействия, разработка национальных программ и стратегий, создание институциональных механизмов), так и чрезвычайного, когда предусматриваются иные способы международного реагирования (немедленное оповещение, оказание помощи и т.п.).
Логично при исследовании экологических аспектов международной энергетической безопасности обратиться к нормам международного права окружающей среды (МПОС), которые регулируют в том числе деятельность в энергетическом секторе, устанавливая разрешенные уровни эмиссий и/или обусловливая использование определенных технологий.
Общую правовую основу для регулирования создают специальные принципы МПОС. Хотя вопрос о признании той или иной нормы принципом МПОС по-прежнему остается дискуссионным, в отношении некоторых норм ситуация
достаточно определенная. К таким принципам относится принцип непричинения вреда окружающей среде за пределами национальной юрисдикции, который закрепляется не только в договорах, но и является международным обычаем. Деятельность по производству и использованию энергии не должна служить причиной ущерба территории других государств или районам, на которые не распространяется национальная юрисдикция. Речь идет о том, что при осуществлении энергетической деятельности государство должно контролировать такую деятельность и предупреждать возможный ущерб. Правда, следует отметить, что определенные трудности, связанные с реализацией данного принципа, касающиеся, в частности, объема запрещенного ущерба, сохраняются. В качестве других важных обычных норм применительно к воздействию энергетического цикла на окружающую среду в доктрине называют обязанность трансграничного сотрудничества в сфере контроля за трансграничными рисками и обязанность извещать и сотрудничать в случае чрезвычайных экологических ситуаций8. Нужно отметить, что хотя подобные обязательства содержатся во многих природоохранных договорах, все же признание их обычными нормами МПОС не находит достаточного подтверждения.
В связи с ухудшением экологических условий жизни возникает потребность в более четкой, детализированной и однозначной правовой регламентации, что обеспечивается скорее нормами международных договоров. Наиболее значимым многосторонним договором, который регулирует экологические последствия энергетического производства, стала Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г.9 (Конвенция), которая направлена на борьбу с кислотными дождями, выпадающими в основном из-за сжигания угля, обычно используемого в качестве топлива для электростанций. В целях борьбы с загрязнением воздуха, согласно ст. 6 Конвенции, Стороны обязуются разрабатывать наилучшую политику и стратегию, включая системы регулирования качества воздуха, в том числе меры по борьбе с загрязнением, совместимые со сбалансированным развитием.
Общие положения Конвенции получили развитие в протоколах к ней. Если изначально государства избрали подход, который основан на установлении определенного количественного показателя (ограничение в процентах), то впоследствии использовали другой критерий — «критической нагрузки». «Критическая нагрузка» означает количественную оценку воздействия
8 Energy Law and the Environment. Bradbrook A.J., Lyster R. and Ottinger R.L. (Eds.). IUCN, Cambridge, 2002. P. 39.
9 URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conven-tions/transboundary.shtml
одного или нескольких загрязнителей, ниже которого, согласно современному уровню знаний, не возникает существенных вредных последствий для конкретных чувствительных элементов окружающей среды10. Конечно, такой подход менее определенный, но более гибкий.
Основное положение Протокола 1985 г. к Конвенции11 закреплено в ст. 2: «Стороны сократят свои ежегодные выбросы серы на национальном уровне или их трансграничные потоки по меньшей мере на 30 процентов в кратчайшие сроки.».
Протокол 1988 г.12 применяется к контролю оксида азота и другим загрязнителям, которые вызывают кислотные дожди. Стороны как можно скорее принимают в качестве первого шага эффективные меры для ограничения и/или сокращения своих национальных годовых выбросов окислов азота или их трансграничных потоков. Стороны также применяют национальные нормы выбросов к крупным новым и подвергающимся существенной реконструкции стационарным источникам, нормы выбросов к новым мобильным источникам, вводят меры по ограничению выбросов из существующих крупных стационарных источников. При этом (если экономически возможно) должны использоваться наилучшие имеющиеся технологии. Протокол 1988 г. содержит множество и других обязательств, выполнение которых ограничено определенными временными рамками.
Более четко вопросы влияния энергетики на состояние окружающей среды звучат в Протоколе 1994 г.13 В нем четко подтверждена необходимость обеспечения экологически безопасного и устойчивого развития. Протокол инкорпорирует решение о принятии мер предосторожности в целях предупреждения, предотвращения или сведения к минимуму выбросов загрязнителей воздуха, а также в целях смягчения их пагубных последствий, фактически закрепляя принцип предосторожности, который, как известно, учитывает состояние научной неопределенности. Указано, что основными источниками загрязнения воздуха, способствующего подкислению окружающей
10 Впоследствии этот подход был воспринят протоколами 1991 и 1994 гг.
11 Протокол о сокращении выбросов серы или их трансграничных потоков по меньшей мере на 30% к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния // URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ conv1980.shtml
12 Протокол об ограничении выбросов окислов азота или их трансграничных потоков к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния // URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conv1980.shtml
13 Протокол к Конвенции о трансграничном загрязнении
воздуха на большие расстояния относительно дальнейшего сокращения выбросов серы // URL: http://www.un.org/ru/
documents/decl_conv/conv1990.shtml
среды, являются сжигание ископаемого топлива для производства энергии и основные технологические процессы в различных отраслях промышленности, а также транспорт, которые приводят к выбросам серы, оксидов азота и других загрязнителей. Наконец, установлена связь с Рамочной конвенцией об изменении климата 1992 г. (РКИК)14, в соответствии с которой существует договоренность о разработке национальной политики и принятии мер по противодействию изменению климата, которые, как можно ожидать, приведут к сокращению выбросов серы. Как и Протокол 1988 г., Протокол 1994 г. использует подход критической нагрузки и добавляет критерий т.н. «критического уровня» с целью определения уменьшения показателей для каждой стороны. Множество обязательств содержится в статье 2 и приложениях к Протоколу.
Последний до настоящего времени Протокол к Конвенции был принят в 1999 г.15 Целью является ограничение и сокращение выбросов четырех видов загрязнителей: серы, оксидов азота, аммиака и летучих органических соединений, вызванных антропогенной деятельностью и которые могут стать причиной негативных воздействий, среди прочего, на природные экосистемы. Он базируется на подходе критической нагрузки с разными требованиями для разных стран, поддерживая принцип общей, но дифференцированной ответственности. Государства в этом Протоколе вновь ясно подтвердили, что согласно Уставу ООН и принципам международного права они обладают суверенным правом на эксплуатацию своих собственных ресурсов (значит и энергетических) в соответствии со своей собственной политикой в области окружающей среды и развития, несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность, осуществляемая под их юрисдикцией или контролем, не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами национальной юрисдикции.
С принятием протоколов наблюдается тенденция более детального международно-правового регулирования отношений по обеспечению ограничений выбросов в результате энергетической деятельности, создание подробных технических приложений и разработка механизмов соблюдения.
Значительное число договоров заключено государствами по различным аспектам использования ядерной энергии, в том числе на региональном и двустороннем уровнях. К примеру, сотрудничество в рамках Соглашения СНГ об
14 URL http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conven-tions/climate_framework_conv. shtml
15 Протокол о борьбе с подкислением, эвторофикацией и приземным озоном к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния // URL: http://www. un.org/ru/documents/decl_conv/conv1990.shtml
Н.А. СОКОЛОВА
да RUSSICA
основных принципах сотрудничества в области мирного использования атомной энергии 1992 г. (в ред. Протокола от 31 мая 2013 г.) может включать в себя, в частности, осуществление совместных мероприятий по предотвращению ядерной аварии и ликвидации ее последствий. Между Правительством РФ и Правительством США 16 сентября 2013 г. было подписано Соглашение о сотрудничестве в научных исследованиях и разработках в ядерной и энергетической сферах, которое в качестве возможной области включает область энергетики и окружающей среды. Достижение и сохранение самого высокого уровня ядерной безопасности во всем мире по-прежнему остается одним из приоритетов международной энергетической политики, что подтверждается на международных саммитах16. Атомная энергетика является низкоуглеродным выбором, но имеет высокую капиталоемкость и влечет за собой ответственность за ядерную безопасность, безопасность и применение гарантий Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) требований нераспространения17.
Среди многосторонних договоров по ядерной безопасности можно выделить две группы конвенций. В первую группу18 входят конвенции, касающиеся стандартов ядерной безопасности и ответственности государств19.
В 1957 г. было создано МАГАТЭ, которое в соответствии со своим Уставом стремится к достижению более скорого и широкого использования атомной энергии для поддержания мира, здоровья и благосостояния во всем мире (ст. II). Согласно ст. III А. 6. Агентство уполномочено устанавливать или применять, в консультации и, в надлежащих случаях, в сотрудничестве с компетентными органами ООН и с заинтересованными специализированными учреждениями, нормы безопасности для охраны здоровья и сведения к минимуму опасности для жизни и имущества и обеспечивать применение этих норм как в своей собственной работе, так и в работе, при которой используются материалы, услуги, оборудование, технические средства и сведения, предоставляемые Агентством или по его требованию, или под его контролем или наблюдением, и обеспе-
16 Коммюнике лидеров «Группы восьми». Лох-Эрн, 1718 июня 2013 г. П. 95. [Электронный ресурс]. URL: http:// www.g8russia.ru/documents/ (дата обращения — 01.08.2014).
17 Санкт-Петербургская декларация лидеров «Группы двадцати» от 6 сент. 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http://ru.g20russia.ru/news/20130906/782776168.html (дата обращения — 23.07.2014). П. 97.
18 Energy Law and the Environment. P. 46.
19 Кожеуров Я.С. Сфера применения многосторонних международных конвенций об ответственности за ядер-
ный ущерб // Конституционализм и правовая система России: итоги и перспективы: материалы секции международ-
ного права V Междунар. науч.-практ. конф. «Кутафинские чтения» / отв. ред. Н.А. Соколова. М., 2014.
чивать, по требованию сторон, применение этих норм к деятельности, проводимой на основании любого двустороннего или многостороннего соглашения, или, по требованию того или иного государства, к любому виду деятельности этого государства в области атомной энергии. Следовательно, Агентство не обладает полномочиями вводить эти стандарты в действие самостоятельно. Они, скорее, выступают в качестве руководящих принципов для государств, но не имеют международно-правового характера 20.
В 1996 г. в силу вступила Венская конвенция о ядерной безопасности, учитывая важное значение, которое имеет для международного сообщества обеспечение того, чтобы использование ядерной энергии было безопасным, хорошо регулируемым и экологически рациональным. В Конвенции подтверждено, что ответственность за ядерную безопасность лежит на государстве, под юрисдикцией которого находится ядерная установка. В 1997 г. для подписания была открыта Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами.
Другая группа конвенций касается чрезвычайных ядерных ситуаций21. Реакцией на Чернобыльскую трагедию стало принятие в 1986 г. Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии и Конвенции о помощи в случае ядерной или радиационной аварийной ситуации (Конвенция о помощи). Главной их чертой является содействие в предоставлении помощи, но не требование о ней, которое может быть предъявлено государству (ст. 2 Конвенции о помощи).
Международное признание получило влияние антропогенной деятельности на изменение климата, происходящее по причине загрязнения атмосферы, которое связано в том числе с использованием и производством энергии. РКИК подтвердила, что меры по реагированию на изменение климата должны быть скоординированы с общим комплексом мер по социально-экономическому развитию. Применительно к энергетике наиболее значимыми представляются следующие обязательства РКИК. Все Стороны, учитывая свою общую, но дифференцированную ответственность и свои конкретные национальные и региональные приоритеты, цели и условия развития: а) разрабатывают, периодически обновляют, публикуют и предоставляют Конференции Сторон национальные кадастры антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов; б) формулируют, осуществляют, публикуют и регулярно обновляют национальные и, в соответствующих случаях, региональные программы,
20 Молодцова Е.С. Охрана окружающей среды и международное регулирование мирной ядерной деятельности. М., 2000. С. 66-92.
21 Energy Law and the Environment. P. 49.
содержащие меры по смягчению последствий изменения климата; в) оказывают содействие рациональному использованию поглотителей и накопителей парниковых газов; г) по мере возможности учитывают связанные с изменением климата соображения при проведении своей соответствующей социальной, экономической и экологической политики (ст. 4). Общие обязательства по РКИК с установлением количественных показателей для развитых государств и использованием рыночных механизмов (проектов совместного осуществления, механизма чистого развития и торговли квотами) получили развитие в Киотском протоколе 1997 г.
Принятие в начале 1990-х гг. Европейской Энергетической хартии22 определило дальнейшее развитие международного сотрудничества в энергетическом секторе. Хартия была составлена как декларация намерений поощрять международное энергетическое сотрудничество государств Востока и Запада. Она стала отправной точкой для дальнейших переговоров, которые привели к принятию в декабре 1994 г. Договора к Энергетической хартии (ДЭХ)23. Основной целью Договора является формирование правовых рамок многостороннего сотрудничества в энергетической сфере. В отличие от Хартии ДЭХ по смыслу Венской конвенции 1969 г. является юридически обязательным и служит источником международного права. Большинство его положений касается международной энергетики применительно к инвестиционным и торговым аспектам. Экологическим аспектам посвящена ст. 19 ДЭХ, которая инкорпорирует известные принципы МПОС: устойчивого развития, межпоколенческой справедливости, «загрязнитель платит», предосторожности применительно к обеспечению энергоэффективности. Эти положения получают развитие в Протоколе по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам24. Однако стороны ДЭХ не обязаны становиться его участниками. В таком случае ст. 19 остается единственным правовым основанием для учета экологических аспектов при осуществлении энергетической деятельности.
В соответствии с ДЭХ, преследуя цель обеспечить устойчивое развитие и принимая во внимание обязательства по международным соглашениям об охране окружающей среды, стороной которых она является, каждая Договаривающаяся Сторона стремится сводить к минимуму эко-
номически эффективными методами вредное воздействие на окружающую среду25, имеющее место либо в пределах, либо за пределами ее территории в результате всех операций в рамках энергетического цикла на ее территории, учитывая надлежащим образом вопросы безопасности. Частично признано, что виновник загрязнения должен в принципе нести расходы в связи с загрязнением, включая трансграничное загрязнение. Особое внимание уделено повышению энергоэффективности, освоению и использованию возобновляемых источников энергии, поощрению применения более чистых видов топлива и использованию технологий и технологических средств, снижающих загрязнение.
Поскольку, ст. 19 формулирует соответствующие принципы, не снабжая их какими-либо механизмами обеспечения выполнения, а сами экологические обязательства являются вторичными по отношению к экономическим соображениям, то, по мнению известных исследователей в области международного энергетического права, в целом ст. 19 представляет собой не более чем нерешительный первый шаг для достижения экологических целей с тем, чтобы способствовать энергоэффективности26. Собственно дать оценку эффективности выполнения принципов МПОС в силу их общего характера всегда было непросто. Однако это не означает, что их соблюдение зависит от усмотрения конкретного государства.
Протокол по экологическим и другим соответствующим вопросам налагает более значительные обязательства в отношении энергетической эффективности. Подобно ст. 19 Протокол закрепляет положение об устойчивом развитии, определяет программные принципы содействия повышению энергетической эффективности как значительного источника энергии и последующего ослабления неблагоприятного воздействия на окружающую среду энергетических систем. Договаривающиеся Стороны формулируют стратегии и программные цели в области повышения энергетической эффективности, но в соответствии с их собственными конкретными энергетическими условиями. Оговорка о собственных условиях хорошо известна соглашениям в сфере охраны окружающей среды, что во многом объясняется делением экологических обязательств на обязательства действий и обяза-
22 URL: http://docs.cntd.ru/document/901762613
23 Договор к Энергетической хартии и связанные с ним документы. Правовая основа для международного энергетического сотрудничества. Секретариат энергетической хартии, 2004. [Электронный ресурс]. С. 41-158.
24 Договор к Энергетической хартии и связанные с ним
документы. С. 159-180.
25 Вредное воздействие понимается максимально широко и означает «любое воздействие, оказываемое определенной деятельностью на окружающую среду, включая воздействие на здоровье и безопасность человека, флору, фауну, почву, воздух, воду, климат, ландшафт и исторические памятники или другие физические сооружения либо взаимодействие между этими факторами; оно включает также воздействие на культурное наследие или социально-экономические условия в результате изменений этих факторов».
26 Energy Law and the Environment. P. 59-60.
Н.А. СОКОЛОВА
LEX RUSSïCA
тельства результата. В данном случае речь идет о первой категории обязательств, когда фактически любые действия рассматриваются сами по себе как выполнение обязательств. Поэтому особую значимость приобретает оценка эффективности выполнения соглашения и достижения установленных целей.
Статья 3(5) Протокола признает, что при осуществлении сотрудничества для достижения цели Договаривающиеся Стороны принимают во внимание различия между ними, касающиеся неблагоприятных последствий и затрат по их ослаблению. Конечно, положения Протокола о проведении различий в обязательствах между сторонами не являются новеллой. С одной стороны, наблюдается сохранение указанной тенденции, с другой — в силу краткости формулировки данное положение представляется весьма неопределенным. Касаются эти неблагоприятные последствия экологического состояния или экономической ситуации в государстве? Собственно и ответ на данный вопрос не приводит к однозначному решению о том, в каком объеме меры по энергоэффективности можно признать выполненными в соответствии с установленным обязательством.
Таким образом, хотя Протокол не лишен недостатков, тем не менее фактически это первый совместно с ДЭХ договор, который непосредственно направлен на регулирование вопросов энергоэффективности с учетом экологических аспектов международной энергетической безопасности.
Регулирующее воздействие на отношения в энергетической сфере с целью защиты окружающей среды способны оказывать нормы международных документов, не обладающих юридической силой. Однако более важное их значение заключается в том, что они, в известном смысле, задают вектор международно-правового регулирования, возможно, служат этапом на пути создания норм международного права.
Если Стокгольмская декларация 1972 г. получила значительную известность благодаря принципу 21, то уже в Декларации по окружающей среде и развитию 1992 г.27 большее число принципов имеет значение для энергетической деятельности в целях устойчивого развития: к примеру, принцип межпоколенческой справедливости (Принцип 3) или принцип принятия мер предосторожности (Принцип 15).
Что касается Повестки дня на XXI в., которая также была принята в 1992 г., наибольшее значение для учета экологических аспектов при обеспечении международной энергетической безопасности имеют положения о совершенствовании научной базы для принятия решений;
содействии устойчивому развитию через развитие энергетики, энергоэффективности и энергопотребления; предотвращении разрушения озонового слоя стратосферы (гл. 9.5).
Хотя в Декларации тысячелетия 2000 г.28 специально не говорится о роли энергетики, однако очевидно, что доступ к энергетическим услугам является существенной предпосылкой для достижения всех целей развития, как они определены в Декларации. Эта позиция подтверждена и более широко освещается во Всемирном энергетическом обзоре 2004 г. (UNDP's World Energy Assessment), в котором, в частности, говорится о важности энергетики для экологической устойчивости29.
В Плане выполнения решений, принятом на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию (Йоханнесбург, 2002 г.)30, содержится призыв в отношении осуществления, в частности, следующих действий:
— расширить доступ к надежным, доступным с финансовой точки зрения, экономически жизнеспособным, социально приемлемым и экологически чистым энергетическим службам;
— разрабатывать и распространять альтернативные технологии использования источников энергии в целях увеличения в производстве и потреблении энергии доли возобновляемых источников энергии и безотлагательно увеличить в глобальном масштабе долю возобновляемых источников энергии;
— диверсифицировать источники энергоснабжения путем разработки передовых, более экологически чистых, недорогих и экономически эффективных энерготехнологий;
— сочетать различные энергетические технологии, включая передовые и чистые технологии использования ископаемого топлива, в целях удовлетворения растущих потребностей в энергоообеспечении;
— ускорить разработку, распространение и применение доступных и более чистых технологий повышения эффективности энергопользования и энергосбережения.
Спустя десять лет на международной конференции по устойчивому развитию в 2012 г. вновь было заявлено о поддержке осуществления национальных программ, основанных на учете конкретных обстоятельств отдельных стран, которые они связывают с развитием, включая более безопасные в экологическом отношении
27 URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declara-tions/riodecl.shtml (дата обращения — 03.08.2014).
28 URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declara-tions/summitdecl.shtml
29 World Energy Assessment overview, 2004. Editors José Goldemberg and Thomas B. Johansson. United Nations, N.Y., 2004. P. 80.
30 URL: un.org/russian/conferen/wssd/docs/plan_wssd.pdf (дата
обращения — 23.06.2014).
технологии использования ископаемого топли- ки35, обязуясь внедрять у себя и делиться пере-ва, и устойчивое использование традиционных довым опытом в сфере производства энергии,
чтобы обеспечить безопасное использование источников энергии, принимая во внимание экологические риски во время и после использования месторождений.
Еще раз отметим, что ни столь высокий статус саммитов стран Большой восьмерки, ни использование таких конструкций, как «государства обязуются», принятые декларации не являются юридически обязательными и не становятся источниками международного права, имея в большей степени политическое значение.
Не только международные договоры, итоговые документы международных конференций влияют на развитие международного права окружающей среды в целях уменьшения негативного воздействия на нее в результате производства и использования энергии. Влияние на развитие международного права могут оказать подготовленные учеными проекты, которые можно рассматривать как «доктрину наиболее квалициро-ванных специалистов» (ст. 38 Статуса Международного суда ООН). К таким проектам относится Заявление о принципах глобального консенсуса в области устойчивого энергопроизводства и потребления, которые могли бы стать ядром для развития «мягкого» международного права по развитию энергетического сектора и международного сотрудничества в сфере энергетики36.
В заключение отметим следующее. Признание воздействия энергетики на окружающую среду приобрело международное измерение в 70-е гг. прошлого столетия. Много факторов повлияло на такое признание: энергетические кризисы, аварии танкеров и катастрофы на атомных электростанциях, осуществление торговли энергоресурсами и др.
Ориентирами для учета экологических аспектов при обеспечении международной энергетической безопасности служат принципы и нормы международного права окружающей среды.
В настоящее время в контексте глобальной энергетической политики в значительной степени доминируют три важнейших вопроса, решение которых достигается, в том числе, посредством международно-правового регулирования: надежность
энергоснабжения; энергия в целях развития и изменение климата. Поэтому если до 1992 г. затрагивались только конкретные вопросы, касающиеся сокращения выбросов загрязняющих веществ, вызывающих выпадение кислотных дождей, и пре-
энергоресурсов31.
Экологическая безопасность энергетики признана одним из стратегических приоритетов в рамках деятельности Большой восьмерки. План действий 2005 г. признает, что наличие безопасных, надежных и доступных источников энергии имеет основополагающее значение для обеспечения экономической стабильности и развития. Ввиду увеличения степени зависимости от глобальных рынков энергоресурсов рост потребностей в энергии создает угрозу для энергетической безопасности. С учетом этого и были определены дальнейшие действия (п. 6)32.
На саммите Большой восьмерки в 2006 г.33 государства заявили о намерении укреплять глобальную энергетическую безопасность, действуя по следующим основным направлениям: повышение прозрачности, предсказуемости и стабильности глобальных энергетических рынков; улучшение инвестиционного климата в энергетическом секторе; повышение энергоэффективности и энергосбережения; диверсификация видов энергии; обеспечение физической безопасности жизненно важной энергетической инфраструктуры; сокращение масштабов энергетической бедности; решение проблем изменения климата и устойчивого развития.
Впоследствии в связи с проблемами экономического роста и изменения климата государства продолжали поиск решения вопросов энергетической безопасности с учетом интересов защиты окружающей среды.
В целях решения проблемы изменения климата и повышения уровня энергетической безопасности была подтверждена приверженность задаче создания низкоуглеродной и устойчивой к изменениям климата экономики, для которой характерны экологически чистый рост и высокая эффективность использования ресурсов34.
В стремлении к обеспечению энергетической безопасности государства делают упор на вопросах надежности и устойчивости энергети-
31 Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей (A/RES/66/288) от 27 июля 2012 г. Будущее, которого мы хотим (Рио+20). П. 127.
32 Заявление «Изменение климата, экологически чистая энергетика и устойчивое развитие». Глениглс, 08.07.2005 // URL: http://www.g8russia.ru/documents/ (дата обращения — 02.08.2014).
33 Санкт-Петербургский план действий. Глобальная энергетическая безопасность. Санкт-Петербург, 17.07.2006 // URL: http://www.g8russia.ru/documents/ (дата обращения — 02.08.2014).
34 Мускокская декларация «Группы восьми» Выход из кризиса и новые начала. П. 24. Мускока, 25-26 июня 2010 г. // URL: http://www.g8russia.ru/documents/ (дата обращения — 05.08.2014).
35 Кэмп-Дэвидская декларация. Энергетика и изменение климата. 19 мая 2012 г. П. 111, 112. // URL: http://www. g8russia.ru/documents/ (дата обращения — 05.08.2014).
36 Bradbrook A.J. and Wahnschafft R.D. The contribution of international law to achieving global sustainable energy production and consumption // Energy Law and Sustainable Development. Bradbrook A.J. and Ottinger R.L. (Eds.). IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, 2003. P. 153-171.
Н.А. СОКОЛОВА
одоления последствий чрезвычайных ситуаций, то после Рио-де-Жанейрской конференции стало очевидно, что международная энергетическая политика и ее правовое обеспечение должны развиваться в более широком контексте устойчивого развития. План 2002 г., принятый в Йоханнесбурге, рассматривается в качестве первого шага на пути создания глобальной энергетической политики, который стимулировал ожидание того, что следующие международные документы обеспечат принятие конкретных мер. Международно-правовое регулирование для решения экологических проблем при осуществлении энергетической деятельности постепенно смещается в сторону энергоэффективности, обязательства по обеспечению которой были сформулированы в Договоре к Энергетической хартии и Протоколу к ней по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам.
Стремление найти баланс между устойчивой энергетикой и социально-экономическим развитием определяет перспективы международно-правового регулирования. С одной стороны, важным является адекватность энергетических услуг для удовлетворения основных потребностей людей, улучшения социального благосостояния и экономического процветания. В этом смысле устойчивость в энергетическом контексте не является несовместимой с правом каждого государства осуществлять такое развитие, учитывая собственные условия. С другой стороны, производство и использование энергии не должны ставить под угрозу качество жизни нынешнего и будущих поколений и не должны вести к деградации экосистем. Следовательно, обязанность каждого государства обеспечить,
чтобы энергетическое развитие не противоречило экологическим целям и уменьшало в стремлении к абсолютному минимуму возможные негативные последствия для окружающей среды.
В настоящее время развитые страны главным образом работают над вопросами надежности энергоснабжения и уменьшения региональных и глобальных экологических последствий, обусловленных использованием энергии. Развивающиеся же страны и страны с переходной экономикой беспокоятся о том, как обеспечить предоставление современных энергетических и транспортных услуг своим гражданам и решить более насущные проблемы, связанные со здоровьем человека, которые вызваны использованием неэффективных устаревших технологий сжигания. Задача состоит в том, чтобы найти компромисс, учитывающий имеющиеся различные приоритеты, и выработать широкий консенсус относительно того, как обществу следует изменить характер энергоснабжения и использования энергии наряду с необходимостью обеспечения того, чтобы мы имели достаточно энергии для удовлетворения потребностей в области развития37.
Должен ли этот консенсус найти отражение в специальной конвенции по энергетике или энергетическом протоколе к РКИК покажет время. Хотя по опыту международного сотрудничества трудности согласования при заключении международного договора и положительные качества декларативного документа на первом этапе хорошо известны. Тем не менее определенная основа для более общего регулирования экологических отношений в сфере энергетики с целью обеспечения устойчивого развития, думается, сформировалась.
Библиография:
1. Кожеуров Я.С. Сфера применения многосторонних международных конвенций об ответственности за ядерный ущерб // Конституционализм и правовая система России: итоги и перспективы. Материалы секции международного права V Междунар. науч.-практ. конф. «Кутафинские чтения» / отв. ред. Н.А. Соколова. — М., 2014.
2. Молодцова Е.С. Охрана окружающей среды и международное регулирование мирной ядерной деятельности. — М., 2000.
3. Сендеров С.М. Стратегия обеспечения энергетической безопасности России // URL: http://www.proatom. ru/modules.php?name=News&file=article&sid=4532
4. Bradbrook A.J. and Wahnschafft R.D. The contribution of international law to achieving global sustainable energy production and consumption // Energy Law and Sustainable Development. Bradbrook A.J. and Ottinger R.L. (Eds.). IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, 2003.
Материал поступил в редакцию 18 августа 2014 г.
37 Вопросам энергетики и окружающей среды была посвящена Девятая специальная сессия Совета управляющих/ Глобальный форум по окружающей среде на уровне министров в Дубае, 7-9 фев. 2006 г. // Справочные документы для консультаций на уровне министров по вопросам энергетики и окружающей среды в целях развития, а также туризма и окружающей среды. [Электронный ресурс]. URL: www.unep.org/GC/GCSS-IX/DOCUMENTS/K0583499-r.doc (дата обращения — 31.07.2014).
INTERNATIONAL ENERGY SECURITY: ECOLOGICAL ASPECTS*
Sokolova Natalia Aleksandrovna
Doctor of Law, Professor of the Department of International Law, Kutafin Moscow State Law University
Abstract
Currently, energy takes central place within the efforts of the international community to achieve the goals of sustainable development, which is associated with international energy security. The strategic goal of the environmental policy in the energy sector is to minimize the negative impact of the energy sector on the environment, in order to ensure sustainable development of nations. This means that the use of limited resources should not jeopardize the ability of future generations to meet their needs in the area of energy services.
The article discusses the international legal regulation of relations in the sphere of energy security, environmental protection and sustainable development. The author identifies factors of international energy security, considers international documents which are not binding, but are guidelines for determining the international legal regulation of the energy sector. The most important international treaties that establish obligations in the energy sector, contribute to reducing the negative impact on the environment are analyzed. The urgency of the environmental aspects of international energy security is linked not only with the prevention of conflicts over energy resources, increasing access to energy resources, but also the actual implementation of energy-related activities, corresponding to specific standards. Despite the fact that many of the instruments in the field of environmental protection were originally aimed at regulating relations to reduce the harmful effects on the environment, yet their position ultimately affect the efficiency of regulation of relations in the field of energy production and use. The effectiveness of international law is assessed in the light of environmental problems as a result of energy-related activities. In the study a functional approach and formal and legal method are used.
Keywords
Sustainable development, international energy security, principles of international environmental law, climate change, acid rain, nuclear energy, energy efficiency, The 1979 Convention and its Protocols, the Big Eight, the Framework Convention on Climate Change, the Protocol on Energy Efficiency and Related Environmental aspects of the Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development.
References
1. Kozheurov Y.S. Implementation scope of the multilateral international conventions on nuclear liability // Constitutionalism and the legal system of Russia: results and prospects. Proceedings of the International Law Section of the V International scientific-practical conference «Kutafin readings» / Ed. by N.A. Sokolova. — M., 2014.
2. Molodtsova E.S. Environmental protection and the international regulation of peaceful nuclear activities. — M., 2000.
3. Senderov S.M. Strategy to ensure energy security of Russia // URL: http://www.proatom.ru/modules.php7nam e=News&file=article&sid=4532
* The work was done at the expense of the grant agreement № 14-03-00732/14 of the Russian Humanitarian Science Foundation
