CC BY
197
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 25: Международные отношения и мировая политика. 2015. № 2
Е.В. Саворская*
ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ КАК УЧАСТНИК МЕЖДУНАРОДНОГО КЛИМАТИЧЕСКОГО РЕЖИМА: ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ АНАЛИЗ*
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего образования «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова» 119991, Москва, Ленинские горы, 1
Федеральное государственное бюджетное учреждение науки «Институт мировой экономики и международных отношений Российской академии наук» 117997, Москва, ГСП-7, ул. Профсоюзная, 23
В настоящий момент международный климатический режим, основы которого были заложены еще во второй половине XX в., переживает не лучшие времена, что наглядно показал фактический провал конференции стран — участниц Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК) в Копенгагене в 2009 г. Будущее этого режима во многом зависит от позиции Европейского союза, который традиционно выступал одной из движущих сил в развитии международной климатической политики. Именно изучению особенностей формирования климатической политики ЕС и посвящена данная статья. Методологической основой исследования выступает организационная теория, которая, по мнению автора, позволяет наиболее адекватно отразить структурные и функциональные особенности ЕС. В статье выделены и проанализированы ключевые принципы климатической политики Евросоюза, к которым автор относит многосторонность, приверженность международному праву и концепции устойчивого развития, ориентацию на результаты научных исследований. Отмечено, что эти принципы сочетают в себе как нормативные установки, так и вполне осязаемые политические и экономические цели и интересы, в частности соображения энергетической безопасности. Автором подробно изучены особенности процесса принятия решений в ЕС по вопросам климатической политики, вклю-
* Саворская Екатерина Владимировна — кандидат политических наук, доцент кафедры международных организаций и мировых политических процессов факультета мировой политики МГУ имени М.В. Ломоносова; научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН (e-mail: [email protected]).
** Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта №14-07-00046a «Участие Европейского союза в глобальном хозяйственном управлении: организационный анализ».
чая формальные и неформальные механизмы. К последним помимо различных экспертных групп отнесена практика так называемого разделения труда. Рассмотренные под этим ракурсом ход и результаты конференции сторон РКИК в Копенгагене позволяют лучше понять причины слабости позиции ЕС на этих переговорах и оценить перспективы его предложений на грядущем саммите участников РКИК в Париже. Автор заключает, что успех Европейского союза в продвижении собственного видения основ международного климатического режима будет зависеть от его способности стать более гибким и стратегически ориентированным глобальным актором в вопросах борьбы с изменением климата.
Ключевые слова: Европейский союз, ЕС, глобальное управление, международный климатический режим, климатическая политика ЕС, организационная теория, устойчивое развитие, Рамочная конвенция ООН об изменении климата, Киотский протокол, Копенгагенское согласие.
Многие вызовы, с которыми сталкивается международное сообщество на современном этапе, носят глобальный характер. К наиболее комплексным из них необходимо отнести экологические проблемы, такие как загрязнение окружающей среды, управление водными ресурсами, сокращение биологического разнообразия, изменение климата.
Экологическая политика в подобных условиях выходит на передний план и занимает все более значимое место в глобальной повестке дня. В то же время принятие политических решений в этой области сопряжено с целым рядом трудностей и требует специфических экспертных знаний, участия широкого круга стейкхолде-ров, часто обладающих полярными интересами в рассматриваемом вопросе, а также способности к выстраиванию долгосрочной стратегии, предполагающей сочетание комплексных мер из различных сфер деятельности.
Основы координации экологической политики государств на глобальном уровне были заложены в 1972 г. созданием Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП; United Nations Environment Programme — UNEP)1. В 1976 г. Всемирная метеорологическая организация выпустила первый доклад об угрозе климатических изменений, носящих антропогенный характер [Kellogg, 1976], основные выводы которого впоследствии были подтверждены в докладе Межправительственной группы экспертов по изменению климата
1 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 15 декабря 1972 г. № 2997 (XXVII) // Программа ООН по окружающей среде. Доступ: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/ RESOLUTЮN/GEN/NR0/273/21ДMG/NR02732Lpdf?OpenElement (дата обращения: 20.07.2015).
(МГЭИК) 1990 г.2 Впоследствии оценки и выводы, содержащиеся в этом документе, легли в основу ключевых международных договоров, составляющих правовую базу современного международного климатического режима3, — Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК; подписана на «Саммите Земли» в Рио-де-Жанейро в 1992 г., вступила в силу в 1994 г.)4 и Киотского протокола к РКИК об изменении климата (принят в 1997 г., вступил в силу в 2004 г.)5. Данные документы определяют базовые меры в борьбе с глобальным изменением климата.
Главной целью РКИК является стабилизация уровня концентрации парниковых газов антропогенного характера в земной атмосфере до показателя, который позволил бы говорить о предотвращении вредоносного влияния на климатическую систему. Для международного климатического режима, установленного этими документами, характерен принцип дифференциации стандартов в соответствии с возможностями сторон. Подписавшие РКИК и Киотский протокол государства разделены на группы, к каждой из которых предъявляются различные требования. Все ратифицировавшие конвенцию страны берут на себя такие общие обязательства, как развитие национальных кадастров выбросов парниковых газов и программ по борьбе с изменением климата6. При этом государства с развитой и переходной экономикой, указанные в Приложении I к РКИК, должны стабилизировать выбросы углекислого газа, а перечисленные в Приложении II развитые державы обязуются предоставлять финансовую помощь развивающимся странам на соответствующие национальные проекты. В случае с Киотским
2 Первый доклад МГЭИК по оценке изменения климата. Общий обзор МГЭИК (1990) // Межправительственная группа экспертов по изменению климата. Доступ: http://www.ipcc.ch/ipccreports/1992%20IPCC%20Supplement/IPCC_1990_ and_1992_Assessments/Russian/ipcc_90_92_assessments_far_overview_ru.pdf (дата обращения: 20.07.2015).
3 Под международным климатическим режимом в данной статье предлагается понимать совокупность согласованных принципов, норм, правил, процедур, а также институтов, созданных в целях или допущенных до осуществления координации и регулирования надгосударственных и межгосударственных отношений в сфере борьбы с глобальным изменением климата.
4 Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК) (1992) // Организация Объединенных Наций. Доступ: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ conventions/climate_framework_conv.shtml (дата обращения: 20.07.2015).
5 Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (1997) // Организация Объединенных Наций. Доступ: http://www.un.org/ru/documents/ decl_conv/conventions/kyoto.shtml (дата обращения: 20.07.2015).
6 Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК) (1992) // Организация Объединенных Наций. Доступ: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ conventions/climate_framework_conv.shtml (дата обращения: 20.07.2015).
протоколом лишь государства, перечисленные в Приложении В, взяли на себя обязательства по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов, указанные для каждой страны индивидуально7. Кроме того, Киотский протокол подразумевает и так называемые механизмы гибкости: торговлю квотами, проекты совместного осуществления (ПСО)8 и механизмы чистого развития (МЧР, утверждены на первой Встрече сторон Киотского протокола в 2005 г. в Найроби)9.
Необходимо отметить, что международный климатический режим не является статичным. За время своего существования он прошел ряд этапов развития, ни один из которых, впрочем, не завершился кардинальным обновлением основополагающих договоров. Условно можно выделить четыре этапа:
1) конец 1980-х — 1997 г.: переговорный процесс по РКИК и Киотскому протоколу;
2) 1997—2005 гг.: активные переговоры в связи с отказом США ратифицировать Киотский протокол, а также подписание Марра-кешских соглашений, уточняющих детали вступления в силу Ки-отского протокола (в частности, они вводили упомянутые «механизмы гибкости»);
3) 2005—2009 гг.: период подготовки к конференции сторон РКИК в Копенгагене, на которой должно было быть подписано соглашение, призванное сменить Киотский протокол (его действие истекало в 2012 г.). Итоги конференции в Копенгагене, в ходе которой так и не была выработана замена Киотскому протоколу, показали, что климатическая инициатива ООН переживает период глубокого кризиса;
4) с 2009 г. (после неудачных переговоров в Копенгагене) по настоящее время. На Дурбанской конференции сторон РКИК в 2001 г. в ЮАР была достигнута договоренность о подписании нового, более эффективного и единого для всех государств международного юридически обязательного соглашения по климату не позднее
7 Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (1997) // Организация Объединенных Наций. Доступ: http://www.un.org/ru/documents/ decl_conv/conventions/pdfДyoto.pdf (дата обращения: 20.07.2015).
8 Проекты по снижению выбросов парниковых газов, осуществляемые за счет частичного или полного финансирования развитой страной на территории другой развитой страны с последующим учетом полученных показателей сокращения выбросов.
9 Проекты по снижению выбросов парниковых газов, осуществляемые за счет частичного или полного финансирования развитой страной на территории развивающейся страны с возможностью последующего учета полученных показателей сокращения выбросов.
2015 г.10 Ожидается, что этот документ будет принят в ходе 21-й конференции сторон РКИК в Париже, которая состоится в декабре 2015 г.
Одну из ключевых ролей в формировании международного климатического режима играет Европейский союз. Еще в 1970-е годы страны Европейского экономического сообщества, особенно Германия и Франция, ввели собственные природоохранные практики, следуя в фарватере признанного лидера в области экологического управления тех времен — США. В 1972 г. Еврокомиссия приняла первую программу действий по охране окружающей среды на период с 1973 по 1976 г., сфокусированную на проблемах отходов и загрязнения воды. В каждой последующей программе круг затрагиваемых вопросов расширялся. Как отмечают британские исследователи Ш. Бретерон и Дж. Воглер, с того времени сам процесс европейской интеграции оказался под воздействием двух параллельных тенденций: растущей международной озабоченности экологической проблематикой, что начало обретать институциональное оформление, и внутренним влиянием передовых государств-членов, старавшихся перенять природоохранные практики США [Bretheron, Vogler, 2006]. Начиная с 1990-х годов ЕС стал восприниматься как важный актор в вопросах, связанных с международным регулированием экологической политики, а в некоторых из них, например в области борьбы с климатическими изменениями, превратился в глобального лидера. На сегодняшний день с точки зрения климатической политики, общей стратегии и методов ее воплощения Евросоюз разительно отличается от США, выстраивая свою деятельность на приверженности принципам международного права и многосторонности. Впрочем, исследователи не сходятся в своих оценках политики Брюсселя в природоохранной сфере. В то время как некоторые считают ее достаточно эффективной [Axelrod, Schreurs, 2015; Groen, Arne Niemann, Oberthür, 2013; Wyrzel, Connelly, 2010; Oberthür, Roche Kelly, 2008], целый ряд авторов отмечают серьезные недостатки выбранного Европой курса [Leontitsis, 2011; Kilian, Elgström, 2010; Egenhofer, Georgiev, 2010; Мельникова, 2013; Сафонова, 2010]. Как представляется, причина кроется в различиях подходов ученых к исследованию данной темы.
Европейский союз — весьма интересный и одновременно сложный объект для изучения вопросов глобального управления в сфере борьбы с климатическими изменениями в силу уникальности своей
10 Решение 1/CP.17. Доклад Конференции Сторон о работе ее семнадцатой сессии, состоявшейся в Дурбане с 28 ноября по 11 декабря 2011 года (2011) // Рамочная конвенция ООН об изменении климата. Доступ: http://unfccc.int/resource/ docs/2011/cop17/rus/09a01r.pdf (дата обращения: 20.07.2015).
структуры, поскольку это единственный в своем роде пример глубокой региональной интеграции государств. Задача дополнительно осложняется тем обстоятельством, что во многих современных теориях международных отношений национальное государство по-прежнему считается основным актором мировой политики. Это затрудняет адекватное восприятие природы Европейского союза, поскольку он рассматривается или в качестве квазигосударства, или же, напротив, как совокупность национальных государств. Одновременно большая часть работ, посвященных климатической политике Брюсселя, основывается на концепции нормативной силы ЕС [Scheipers, Sicurelli, 2007; Van Schaik, Schunz, 2012], введенной в научный оборот датским политологом И. Маннерсом [Manners, 2002]. Несмотря на популярность этого направления, данная концепция, на наш взгляд, чрезмерно концентрирует внимание исследователей на проблематике целеполаганий Евросоюза, оставляя вне поля зрения специфику процесса принятия решений и институциональную структуру ЕС.
Преодолеть указанные когнитивные проблемы позволяет организационная теория. Пришедшая в политическую науку из социологии и менеджмента, она по своей сути близка к институционализму, а потому в некоторых исследованиях называется «организационным институционализмом» [The Sage handbook of organizational institu-tionalism, 2008]. Согласно данной теории организация — это «система деятельности, поддерживающая свои границы и направленная на достижение определенных целей» [Aldrich, 1979: 4]. Организационная теория также характеризует организации как автономных акторов, несмотря на их зависимость от своих составных частей в плане ресурсов и персонала. При этом организация рассматривается и как «процесс» (process), и как «результат» (outcome). Процесс подразумевает создание взаимоотношений и сетей, стремление оптимизировать существующие практики принятия решений, что оказывает влияние не только на персонал, но и на возможности самой организации. В качестве «результата» выступают услуги, бюрократия, институциональный торг, политический курс (policy) и политическое управление (politics).
Организационная теория также дает определение международной организации (МО). Американский аналитик Д. Эллис предлагает следующее видение МО с точки зрения организационной теории: «...международная организация по сути своей является бюрократией со всеми сопутствующими атрибутами, но они [организации. — Е.С.] в равной степени представляют собой структуры, сети, объединения индивидов и объекты воздействия внешней среды с множеством внутренних и внешних эффектов» [Ellis, 2010: 17]. Кроме того, МО
имеют целенаправленно ограниченные в полномочиях или зависимые секретариаты, призванные оберегать суверенитет их создателей, а потому не обладают возможностью влиять на внешнюю среду наравне с национальным государством. Различие между организациями и МО заключается в том, что базовыми составными единицами первых являются индивиды, а вторых — национальные государства [Прохоренко, 2014; Кешег, 2013].
Европейский союз, учитывая его сложную институциональную структуру, нельзя отнести ни к одному из указанных типов. По своей сути ЕС — нечто среднее между государством и МО. Так, он является интеграционным объединением более высокого порядка, чем иные региональные структуры или традиционные МО, поскольку государства — члены Евросоюза передали ему часть своих полномочий в целом ряде областей. Способность ЕС определять собственную внешнюю политику значительно выше, чем у иных МО, но все же ниже, чем у национальных государств. Вместе с тем Европейский союз часто оказывается в ситуации, когда процесс принятия решений замедляется из-за разногласий государств-членов, нередко имеющих диаметрально противоположное видение тех или иных проблем, и, поскольку внешняя политика ЕС является продолжением внутренней, это приводит к тому, что автономность Брюсселя во внешнеполитической сфере ограничивается национальными правительствами.
В настоящей статье предпринята попытка изучить деятельность Европейского союза в области борьбы с климатическими изменениями c точки зрения организационной теории, что позволило учесть его структурные и функциональные особенности. Для этого были рассмотрены причины заинтересованности ЕС природоохранной проблематикой, внутренние механизмы участия в переговорном процессе по международному климатическому режиму,
основные успехи, неудачи и перспективы в этой области.
* * *
В основе климатической политики ЕС лежат принципы многосторонности и международного права, приверженность концепции устойчивого развития, а также ориентация на упреждающие действия с учетом существующих научных доказательств антропогенной природы климатических изменений. Брюссель стремится к подписанию международных договоров, которые могли бы повысить эффективность решения глобальных вызовов современности, при участии максимально возможного числа государств. С точки зрения климатической политики это обосновывается бессмысленностью ограничений выбросов парниковых газов лишь в рамках
ЕС, поскольку такие меры не дадут должного эффекта в глобальной перспективе, ведь, по данным за 2014 г., все 28 стран Евросоюза ответственны лишь за 11% общих выбросов (для сравнения: Китай — 29%, США — 15, Индия — 6, Россия — 5, Япония — 4%)11. При этом политика ЕС базируется на общем для всех государств-членов видении устойчивого развития, которое впервые было изложено еще в 1997 г. в Амстердамском договоре, а впоследствии неоднократно подкреплялось и уточнялось в Стратегии устойчивого развития 2001 г.12 и ее редакциях 200613 и 2009 гг.14, а также в Стратегии 2020 г.15 Согласно определению ООН, на которое и ориентируется ЕС при выработке собственной политики и законодательства, устойчивое развитие «удовлетворяет потребности настоящего времени, не ставя под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности»16. Устойчивое развитие, таким образом, подразумевает баланс между тремя направлениями политики: экономическим развитием, социальной справедливостью и защитой окружающей среды.
Отдельного рассмотрения заслуживает принцип упреждающих действий, поскольку он отражает общую тенденцию, характерную для Европейского союза и заключающуюся в повышенном внимании к экспертным оценкам и научной информации при выработке внутренней и внешней политики, что обусловлено необходимостью находить компромисс между большим числом государств-членов, обладающих различными национальными интересами. В 1991 г. принцип упреждающих действий был включен в основополагающие договоры ЕС в части определения его экологической полити-
11 Trends in global CO2 emissions: 2014 report // PBL Netherlands Environmental Assessment Agency. 2014. Available at: http://edgar.jrc.ec.europa.eu/news_docs/jrc-2014-trends-in-global-co2-emissions-2014-report-93171.pdf (accessed: 20.07.2015).
12 Strategy for sustainable development (2001) // European Commission. Available at: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:l28117 (accessed: 20.07.2015).
13 Review of the EU Sustainable Development Strategy (EU SDS) (2006) // Council of the European Union. Available at: http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f= ST%2010917%202006%20INIT (accessed: 20.07.2015).
14 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions — Mainstreaming sustainable development into EU policies: 2009 Review of the European Union Strategy for Sustainable Development (2009). Available at: http://eur-lex.europa. eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52009DC0400 (accessed: 20.07.2015).
15 Europe 2020 // European Commission. Available at: http://ec.europa.eu/europe2020/ europe-2020-in-a-nutshell/priorities/index_en.htm (accessed: 20.07.2015).
16 Our Common Future. Report of the World Commission on Environment and Development (1987) // UN documents: gathering a body of global agreements. Available at: http://www.un-documents.net/our-common-future.pdf (accessed: 20.07.2015).
ки. Наиболее четко данный принцип прописан в Коммюнике Комиссии Европейских сообществ от 2 февраля 2000 г., где заявлено, что он будет применяться в тех случаях, когда имеющиеся научные данные, несмотря на возможную их неточность или неполноту, указывают на вероятные риски либо угрозы для людей, животных, растений или всей окружающей среды, и преодолеть их нельзя при существующем уровне защиты. При этом подчеркивается, что применение принципа упреждающих действий не должно приводить к дискриминации или непоследовательности политики, которую в свою очередь необходимо пересматривать в случае появления новых научных данных17.
Помимо следования этому принципу в рамках ЕС Брюссель активно продвигал его принятие и на международном уровне, что привело к его закреплению в РКИК. Примером практической реализации принципа упреждающих действий может служить взаимодействие ЕС с МГЭИК. Исходя из данных группы, Евросоюз в 1996 г. представил свое видение целей и мер международной борьбы с глобальным изменением климата, включавшее, в частности, недопущение повышения температуры земной поверхности более чем на 2 °С по сравнению с доиндустриальным уровнем. Согласно исследованию европейских политологов Л. Фон Шаика и С. Шунц, несмотря на то что «двухградусная цель» была основана на несколько неопределенных на тот момент научных данных, принятие за основу показателя, выраженного в простом числе, представлялось для ЕС политически и функционально оправданным, поскольку позволяло разработать меры предосторожности на основе моделей, привязывающих повышение температуры к концентрации выбросов парниковых газов [Van Schaik, Schunz, 2012: 173].
В 2005 г. Европейский совет утвердил «двухградусную цель» в качестве основы как внутренней, так и внешней экологической политики ЕС. В 2007 г., основываясь на сценарии сокращения выбросов, разработанном МГЭИК, Европейский союз призвал развитые страны к 2020 г. сократить выбросы парниковых газов на 30%, а к 2050 г. — на 60—80%; для быстро развивающихся государств был предложен показатель в 15 и 30% соответственно. Сам ЕС был готов снизить свои выбросы на 30% в 2020 г. при условии, что иные развитые страны возьмут на себя сопоставимые обязательства. В противном случае Брюссель заявил о готовности со-
17 Communication from the Commission on the precautionary principle. COM (2000) 1 final (2000) // Commission of the European Communities. Available at: http:// eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2000:0001:FIN:en:PDF (accessed: 20.07.2015).
кратить собственные выбросы на 20% в одностороннем порядке18. Приведенный пример показывает, что достаточное число влиятельных европейских политиков были готовы опираться на научные данные, представленные МГЭИК. Еще одним подтверждением этого стало принятие в 2009 г. обязательного к исполнению Климатического и энергетического пакета ЕС — 202019.
Помимо нормативной составляющей в основе климатической политики Евросоюза лежит и общий интерес государств-членов. Во-первых, разработка и внедрение технологий возобновляемых или альтернативных источников энергии, а также повышение энергоэффективности позволят снизить зависимость от внешних поставок углеводородов, что привязывает вопрос борьбы с глобальным изменением климата к проблематике энергетической безопасности. Во-вторых, применение инновационных и экологичных энергетических технологий помимо очевидной пользы для окружающей среды поможет Европейскому союзу как пионеру в этой области добиться существенного конкурентного преимущества, а также снизить потенциальную стоимость устранения негативных последствий климатических изменений. В-третьих, после двух провальных референдумов по проекту конституции ЕС во Франции и Нидерландах в 2005 г. Европейскому союзу, потерпевшему крупную неудачу в институциональной реформе, нужен был пример успешного трансграничного сотрудничества, чтобы подтвердить необходимость продолжения европейской интеграции для своих граждан. Как отмечает профессор Колледжа Европы в Брюгге С. Шунц, после 2005 г. климатическая политика ЕС с учетом высокой степени поддержки среди населения стала своеобразной «визитной карточкой» Европейского союза 2011].
Вопросы защиты окружающей среды принадлежат к сфере совместной компетенции ЕС и государств-членов, кроме сохранения морских биологических ресурсов, относящегося к исключительной компетенции Брюсселя20. Соответственно международные соглашения по климатической политике подписываются как самим ЕС, так и его участниками. Юридические обязательства, взятые на себя Евросоюзом в рамках договоров в области защиты окружающей среды в целом и борьбы с глобальным изменением климата
18 Presidency Conclusions press-release, D/07/1 (2007) // Council of the European Union. Available at: http://europa.eu/rapid/press-release_D0C-07-1_en.htm (accessed: 20.07.2015).
19 The 2020 climate and energy package // European Commission. Available at: http://ec.europa.eu/clima/policies/strategies/2020/index_en.htm (accessed: 20.07.2015).
20 The Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU, Article 4, 2 // Official Journal of the European Union. 2008/C115/47 (9 May 2008). Available at: http:// eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex:12012E/TXT (accessed: 20.07.2015).
в частности, дополняют юридические обязательства государств-членов, а соблюдение этих соглашений также является сферой совместной ответственности. Иными словами, в случае нарушения одного из положений договора, например обязательства по сокращению выбросов парниковых газов на 8%, заложенного в Киотском протоколе, ответственность ляжет не только на Европейский союз, но и индивидуально на не справившиеся государства. С момента ратификации подобные соглашения становятся частью наднационального законодательства ЕС, а обязанности по контролю за их соблюдением и урегулированию споров переходят в сферу компетенции Европейского суда [Tabau, Dubois, 2010: 750]. И хотя совместная ответственность в области защиты окружающей среды является феноменом исключительно внутренним, она часто порождает множество сложностей для третьих сторон.
Участие ЕС в международном климатическом режиме также не заменяет, а дополняет деятельность государств-членов, что в свою очередь приводит к ряду не характерных для иных акторов проблем, связанных с ролью, которую Европейский союз играет в этой области. ЕС признается полноправным членом международного климатического режима не только de jure (в ст. 22 РКИК «региональные экономические интеграционные организации», по сути, наделены теми же правами, что и национальные государства21), но и de facto, поскольку остальные участники стремятся к взаимодействию с ЕС как с самостоятельным субъектом мировой политики. При этом согласно все той же статье РКИК региональные организации экономической интеграции обязаны выполнять условия соглашения только в том случае, если их участие в режиме полностью заменяет участие государств-членов. Однако если и организация, и ее члены одновременно присоединяются к Конвенции, то они должны совместно «принять решение в отношении их соответствующих обязанностей по выполнению своих обязательств, вытекающих из Конвенции», а самой организация необходимо проинформировать другие стороны о пределах своей компетенции в вопросах, регулируемых РКИК22. С этой точки зрения характер членства ЕС и входящих в него государств можно отнести к совместному типу (shared membership), что справедливо также в отношении приложений к РКИК и Киотскому протоколу. Европейский союз и все 28 стран-участниц указаны в Приложении B к Киотскому протоколу (что накладывает на них обязательства
21 Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК) (1992) // Организация Объединенных Наций. Доступ: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ conventions/climate_framework_conv.shtml (дата обращения: 20.07.2015).
22 Там же.
по достижению показателей сокращения выбросов)23 и в Приложении I к РКИК, однако в Приложении II помимо ЕС упомянуты лишь 15 «старых» государств-членов. Страны, присоединившиеся к Евросоюзу в 2004, 2007 и 2013 гг., в список не вошли, поскольку обладают переходной экономикой24.
На характер участия ЕС в международных переговорах по вопросам защиты окружающей среды большой отпечаток накладывает и упомянутый принцип совместной компетенции. Следование этому принципу диктует необходимость согласования интересов отдельных стран и долгого предварительного обсуждения общей позиции. В том случае, если выработанный «усредненный» подход не в полной мере соответствует национальным интересам государств-членов с точки зрения заложенных в РКИК принципов, они вправе действовать самостоятельно, что, однако, противоречит логике функционирования самого ЕС.
Согласованная позиция стран, входящих в Евросоюз, вырабатывается перед каждой конференцией сторон РКИК. Переговоры начинаются с обсуждения технических вопросов Рабочей группой по международным экологическим вопросам — изменению климата (Working Party on International Environmental Issues — Climate Change, WPIEI-CC)25 при Европейском совете, результаты которого направляются на рассмотрение в Комитет постоянных представителей — КОРЕПЕР II (Committee of Permanent Representatives — COREPER II)26. Затем Комитет отсылает свои рекомендации в Совет Европейского союза по вопросам окружающей среды (Environment Council configuration — ENV), после чего министры 28 государств-членов принимают финальный вариант позиции ЕС. Не стоит также упускать из виду, что проблематика климатических изменений в силу своей взаимосвязи с вопросами энергетической безопасности носит выраженный политический характер, а потому наблюдается тенденция к расширению участия Европейского совета в данном процессе. Совет может дать свои уточнения относительно ключевых или особенно политизированных вопросов, касающихся
23 Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (1997) // Организация Объединенных Наций. Доступ: http://www.un.org/ru/documents/ decl_conv/conventions/pdf/kyoto.pdf (дата обращения: 20.07.2015).
24 Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК) (1992) // Организация Объединенных Наций. Доступ: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ conventions/climate_framework_conv.shtml (дата обращения: 20.07.2015).
25 Working Party on international environment issues // European Council. Available at: http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/mpo/2015/7/international-environment-issues-(global)-(240744)/ (accessed: 20.07.2015).
26 Coreper II // European Council. Available at: http://www.consilium.europa.eu/ en/council-eu/preparatory-bodies/?pb%5B%5D=613 (accessed: 20.07.2015).
общей позиции ЕС в этой области, что несколько повышает весомость итогового решения на международной арене.
Кроме того, дополнительное сопровождение процесса согласования внешней и внутренней политики ЕС по вопросам климатических изменений осуществляется при помощи экспертных групп, состоящих из компетентных представителей государств-членов и Еврокомиссии. Такие группы работают над подготовкой документов, содержащих позицию ЕС по рассматриваемому вопросу, а также иной вспомогательной документации. Среди них следует выделить Экспертную группу по дальнейшим действиям в области климатической политики (Expert Group on Further Actions in the field of climate policy — EGFA)27, задачей которой является координация работы всех профильных групп.
Необходимо отметить, что переговорный процесс по климату, как и во многих других областях, имеет в Европейском союзе и неформальную сторону. Отдельный интерес в этом плане представляет феномен неформального «разделения труда», который в основном характерен для внешней политики ЕС в области борьбы с изменением климата. В настоящий момент представительство Евросоюза на международной арене по вопросам защиты окружающей среды осуществляется совместно представителями Директората Еврокомиссии по окружающей среде и «тройки» (т.е. государства — председателя Совета ЕС, а также предыдущего и последующего государств-председателей). Неформальный механизм «разделения труда» подразумевает передачу государством-председателем части своих полномочий в переговорном процессе иным странам, входящим в ЕС, и Европейской комиссии (ЕК). До вступления в силу Лиссабонского договора, который повысил роль последней и урезал круг полномочий председательствующего государства, данная практика вызывала ряд вопросов. В частности, как отмечают бельгийские исследователи Т. Делрю и К. Ван ден Бранд, председательствующее государство добровольно передавало часть своих полномочий неформальным акторам из иных стран-членов и ЕК. Это ослабляло его потенциальную способность оказать влияние на формирующуюся политику как в Европейском совете, так и за пределами ЕС, что в свою очередь несколько уменьшало выгоду от президентства. К тому же данный механизм был сопряжен с рядом транзакционных издержек, поскольку председательствующее государство вынужденно было координировать свою
27 Climate Policy Expert Group on Further Actions (EGFA) // Latvian presidency of the Council of the European Union. Available at: https://eu2015.lv/events-ical/climate-policy-expert-group-on-further-actions-egfa-2015-04-17 (accessed: 20.07.2015).
позицию с неофициально вовлеченными акторами [Delreux, Van den Brande, 2013: 114].
Система неформального «разделения труда», сохранившаяся до настоящего времени [Pavese, Torney, 2012; Van Schaik, Schunz, 2012; Schunz, 2012], подразумевает избрание «главных переговорщиков» (lead negotiator) и «ведущих экспертов» (issue leader), список которых утверждается Рабочей группой по международным экологическим вопросам — изменению климата. Эта система была введена в 2004 г. во время председательства в Совете Ирландии, посчитавшей имевшиеся в ее распоряжении ресурсы недостаточными для того, чтобы эффективно справиться с запланированными на тот период задачами, касающимися глобального изменения климата [Oberthür, Roche, 2008: 38]. И хотя каждое последующее председательствующее государство могло отказаться от данного неформального механизма, этого до сих пор не случилось. На наш взгляд, причина заключается в том, что указанная система была сформирована в условиях внутреннего и внешнего давления на ЕС в ходе переговорного процесса по ратификации Киотского протокола и зарекомендовала себя в качестве эффективного инструмента преодоления ограниченности ресурсов и слабой позиции председательствующего государства.
В рамках механизма «разделения труда» «главные переговорщики» возлагают на себя репрезентативную функцию, представляя ЕС в ходе рабочих встреч различных международных переговорных групп в течение длительного периода времени. В полномочия «главных переговорщиков», которые, как правило, являются членами Рабочей группы по международным экологическим вопросам — изменению климата, также входит выработка единой позиции Европейского союза по вопросам изменения климата в сотрудничестве с «ведущими экспертами». Последние являются одновременно членами Экспертной группы по дальнейшим действиям в области климатической политики, оказывают экспертную и информационную поддержку переговорщикам на местах — снабжают сведениями о позициях и предложениях третьих сторон, а также о внутренней реакции ЕС на эти предложения. К моменту выработки проекта документа «ведущие эксперты» изучают текст на предмет возможных поправок, исходя из позиций, принятых Рабочей группой по международным экологическим вопросам — изменению климата и Европейским советом. Таким образом, осуществляется связь между системой представительства ЕС на международной арене и внутренними механизмами принятия решений и выработки согласованной позиции.
До 2007 г. в общей сложности было назначено более 25 «главных переговорщиков», каждый из которых вел отдельное направление климатической повестки. Однако эта система претерпела кардинальные изменения после 13-й конференции сторон РКИК и 3-й встречи сторон Киотского протокола на Бали в декабре 2007 г. Тогда переговорный процесс пошел по двум направлениям: в форматах Специальной рабочей группы по долгосрочным совместным мерам в рамках Конвенции (СРГ-ДСМ), созданной из всех участников РКИК, и Специальной рабочей группы по дальнейшим обязательствам для Сторон, включенных в Приложение I к Киотскому протоколу (СРГ-КП), а число «главных переговорщиков» сократилось до двух. При почти двухгодичной подготовке к саммиту в Копенгагене «главным переговорщиком» от ЕС в СРГ-ДСМ был представитель Нидерландов, а в СРГ-КП — сотрудник Еврокомиссии [Delreux, Van den Brande, 2013: 121-123].
Рассмотренное неформальное «разделение труда» несет в себе функциональные преимущества для председательствующего государства в условиях, когда официальные практики не соответствуют высокой сложности стоящих перед ним задач. Этот механизм позволяет разделить ответственность, собрать существующий опыт и экспертную информацию, вовлечь в процесс иные государства-члены и гарантирует непрерывную работу над проблематикой климатических изменений. Тот факт, что с 2004 г. данная система сохранилась, несмотря на изменения, привнесенные Лиссабонским договором, и не была формализована, говорит о том, что в структуре Европейского союза сильны неформальные механизмы, которые со временем становятся для всех участников процесса естественными и приобретают внутреннюю «историческую легитимность». Однако, когда переговорный процесс достигает завершающей стадии и ведется на самом высоком уровне, подразумевающем подписание договоров и публичные заявления, подобные практики уходят на второй план, уступая место официальным представителям ЕС и государств-членов.
* * *
С 1990-х годов Европейский союз стремится играть ведущую роль в вопросах борьбы с глобальным изменением климата, что выражается в активном участии в переговорах по международному климатическому режиму. Как отмечают некоторые европейские авторы, важными элементами общей стратегии ЕС являются развитие внутренних механизмов в этой сфере, призванных стать примером для подражания для всего мирового сообщества [Kelemen, 2010; Parker, Karlsson, 2010], а также продвижение основных прин-
ципов и норм, характерных для восприятия Европейским союзом проблематики климатических изменений, на международной арене.
Во время переговоров по РКИК и Киотскому протоколу Брюсселю удалось стать одним из ключевых игроков в этом процессе, невзирая на периодические внутренние разногласия (в частности, согласно данным профессора Свободного университета Брюсселя С. Обертюра, ЕК была лишена права представлять ЕС на переговорах по РКИК [Oberthür, 2009]). С 1995 по 1997 г. Европейский союз в целом успешно отстаивал свое видение целей Киотского протокола, особенно в части обязательств по сокращению выбросов парниковых газов развитыми странами (8% для ЕС, 7% для США и 6% для Японии). В то же время возможности Брюсселя воздействовать на формулировку заложенных в протоколе механизмов были ограничены (в частности, это касается разработанных США «гибких механизмов»). Во внутренней политике ЕС потерпел неудачу с принятием налога на выброс углерода, поскольку государствам-членам не удалось выработать согласованную позицию [Skj^rseth, 1994].
Когда в 2001 г. стало известно, что США окончательно отказались от идеи ратифицировать Киотский протокол и начали предпринимать попытки перевести фокус внимания в сфере борьбы с изменением климата с глобального на региональный уровень (например, используя такие площадки, как Азиатско-Тихоокеанское партнерство по экологически чистому развитию и климатическим изменениям), Европейский союз в свою очередь начал прилагать значительные усилия по недопущению подобного сценария. В частности, активно велись переговоры со всеми сторонами Киотского протокола с целью ускорить процесс ратификации и не допустить развала сформированного климатического режима, что, по мнению ряда авторов, снискало ЕС славу «спасителя» этого международного соглашения [Damro, Méndez, 2003; Hovi, Skodvin, Andresen, 2003].
Брюссель также приложил немало усилий, убеждая такие государства, как Россия и Япония, ратифицировать Киотский протокол, чтобы он вступил в силу к 2005 г., несмотря на отказ США его ратифицировать в 2001 г. За это, впрочем, пришлось расплачиваться измерением выбросов, которое было более выгодно для Канады, России и Японии, и отсутствием ограничений на использование «гибких механизмов». С начала 2000-х годов более заметную роль в переговорном процессе по международному климатическому режиму стали играть государства с быстро растущими экономиками, такие как Бразилия, Индия и Китай. Данный факт Евросоюз не оставил без внимания: с 2005 г. им подписаны двусторонние соглашения о сотрудничестве в сфере климата с Австралией, Брази-
лией, Индией, Канадой, Мексикой, Россией, США, ЮАР и Японией. Такие договоры было призваны стимулировать внутреннюю климатическую политику в этих странах и оказать влияние на их переговорную позицию.
Ожидалось, что после избрания Б. Обамы на пост президента США, администрация которого, как казалось, была готова поддержать амбициозные планы ЕС в области защиты окружающей среды, на 15-й конференции сторон РКИК в Копенгагене в 2009 г. удастся достичь нового международного соглашения по вопросам климата на период после 2012 г. В этой связи переговорный процесс шел на трех уровнях вместо обычных двух: в форматах рабочих групп, переговоров представителей министерств, а также встреч глав государств и правительств. В итоговом документе, названном «Копенгагенским согласием», в подготовке которого в большей степени были задействованы США, Бразилия, Индия, КНР и ЮАР, фактически исключившие из финальной стадии переговоров представителей ЕС [Curtin, 2010], была упомянута «двухградусная цель», а государства в добровольном порядке заявили о своих обязательствах по сокращению выбросов парниковых газов к 2020 г. Однако договор не содержал никаких юридически обязывающих целей по сокращению выбросов и, следовательно, не мог служить заменой Киотского протокола, что стало большим разочарованием для Европейского союза. По итогам саммита была также достигнута договоренность о создании Зеленого климатического фонда (формально основан на саммите в Канкуне в 2010 г.) и поставлена цель привлечь из различных источников финансирование на климатические проекты развивающихся стран на общую сумму 100 млрд долл. в год. Как отметили эксперты из Массачусетского технологического института, подобный добровольный подход будет способствовать сокращению выбросов парниковых газов, но не позволит достичь «двухградусной цели» [Jacoby, Chen, 2014: 21], что не могло не расцениваться Брюсселем в качестве серьезной неудачи с точки зрения собственной нормативно-ориентированной позиции по данному вопросу.
Во время подготовки к встрече в Копенгагене государствам — членам ЕС и Еврокомиссии удалось прийти к согласию относительно того, что Евросоюзу необходимо играть лидирующую роль в международном переговорном процессе по новому соглашению, а сам документ должен содержать юридически закрепленные обязательства по сокращению выбросов парниковых газов. В то же время среди государств-членов не было единого мнения о конкретных показателях: Италия и Польша открыто высказывались против 30% сокращения выбросов к 2020 г., что в конечном итоге
вынудило ЕС находить компромисс непосредственно в ходе саммита. Группа исследователей в составе Л. Гроена, А. Нимана и С. Обертюра приводит ряд весьма интересных данных относительно переговорного процесса в Копенгагене, полученных во время интервью с лицами, которые были в нем непосредственно задействованы. Во-первых, в условиях разразившегося экономического кризиса не было единства в вопросах финансовой поддержки развивающихся стран. Если Великобритания, Германия, Франция, Дания, Нидерланды и Швеция были готовы выделить средства на эти цели, то государства-члены из Восточной Европы — нет. Во-вторых, ситуация осложнялась тем, что из-за необходимости согласовывать позицию по внешнеполитическим обязательствам ЕС со всеми его странами-участницами итоговое видение некоторых пунктов оказалось слишком «усредненным». В данном случае это коснулось подхода к вопросу о сокращении выбросов парниковых газов от лесного хозяйства. По таким проблемам, как финансирование климатической политики, и вовсе не удалось достичь предварительного соглашения [Groen, Niemann, Oberthür, 2013: 40—42]. Таким образом, поскольку ЕС не мог участвовать в начавшемся переговорном процессе, не согласовав свою позицию с государствами-членами, его способность своевременно реагировать на поступавшие предложения была резко ограничена.
Иной возможной причиной неудачи Брюсселя на переговорах в Копенгагене стала чрезмерная открытость позиции ЕС. Другие государства точно знали, что им будет предложено, и, понимая важность природоохранной политики для Евросоюза, предполагали подписание им любой версии итогового документа. Предложение ЕС сократить собственные выбросы на 30% вместо 20% к 2020 г. не имело должного эффекта, поскольку не представляло реальной ценности для государств, исходящих в переговорном процессе из национальных интересов, а не нормативных целей. Брюссель также упустил из виду тот факт, что США, Бразилия, Индия, КНР и ЮАР заняли весьма консервативную переговорную позицию, а потому план «Б» подготовлен не был, что и привело к неудаче.
Наконец, как и в случае с Киотским протоколом, во время переговоров в Копенгагене Европейский союз чрезмерно сфокусировался на своих нормативных убеждениях, в частности на представлении о том, что международная климатическая политика должна базироваться на рекомендациях научного сообщества, не уделяя должного внимания тому, из каких соображений исходят в переговорном процессе его партнеры. Частично неспособность взглянуть на ситуацию со стороны может быть вызвана феноме-
ном «Брюссельского пузыря» (Brussels bubble), под которым сотрудник Европейской службы внешнеполитической деятельности и политолог Б. Шпаньер понимает закрытый элитарный круг политиков, лоббистов, журналистов и групп интересов (за редкими исключениями работающих в Брюсселе), участвующих в европейском политическом процессе и взаимодействующих на основе личных контактов [Spanier, 2012: 93]. О характере циркулирующей внутри «Брюссельского пузыря» информации можно судить по тональности публикаций в таких транснациональных изданиях, как «EUObserver», «European Voice» и «The Financial Times», главной аудиторией которых являются именно брюссельские резиденты: большинство из них преисполнены оптимизма относительно европейской интеграции и возможности ЕС влиять на глобальную экологическую политику [Nitoiu, 2015]. Вполне очевидно, что официальные лица, задействованные в процессе выработки общей позиции Евросоюза по вопросам глобального изменения климата, находятся именно внутри «Брюссельского пузыря», и это накладывает определенные ограничения на получаемую ими информацию и мнения.
Последующие встречи сторон РКИК несколько продвинули ход переговоров, однако юридического закрепления поставленных целей так и не произошло. Как отмечают бельгийские политологи К. Биденкопф и К. Дюпон, ЕС временно отказался от этой идеи [Biedenkopf, Dupont, 2013]. На саммите в Канкуне в 2010 г. были оформлены некоторые элементы «Копенгагенского согласия» и инкорпорированы в структуру РКИК. Учитывая неудачу на переговорах в Копенгагене, ЕС с большей легкостью выработал общую позицию, а в связи с более низким уровнем политизации этого саммита, не направленного на закрепление обязательств, США, Бразилия, Индия, КНР и ЮАР были больше нацелены на сотрудничество, поэтому не возникло сложностей при оформлении итогового документа, который устраивал все стороны, включая Брюссель. Саммит в Дурбане в 2011 г. стал для Европейского союза своеобразным микропрорывом, поскольку на нем удалось достичь договоренности относительно сроков подписания юридически обязывающего документа. Несмотря на определенное сопротивление ряда стран, в том числе Индии, которое ЕС смог преодолеть на переговорах высокого уровня с представителями этих государств буквально в последние часы встречи [Groen, Niemann, Oberthür, 2013: 52], стороны наметили подписание нового соглашения на 2015 г. Саммит в Дохе в 2012 г. также не принес значительных результатов: участники договорились о втором периоде обязательств по сокращению выбросов парниковых газов (с 2013 по
2020 г.) в рамках поправки к Киотскому протоколу28, однако степень ее влияния ограничена и отвечает лишь за 14% глобальных выбросов, так как США, Канада, Россия и Япония к поправке не присоединились. Основным результатом саммита 2013 г. в Варшаве, прошедшего под пристальным вниманием некоторых природоохранных организаций, стало предложение о создании Варшавского механизма по потерям и ущербу, который предполагает возмещение непоправимого ущерба от климатических изменений для развивающихся стран. Однако сторонам не удалось договориться о конкретных деталях этого механизма, поэтому данный вопрос будет вновь рассмотрен в 2016 г.29
Климатический саммит в Лиме в 2014 г., проведение которого осложнялось недовольством развивающихся государств объемами финансовой поддержки в обмен на переход к низкоуглеродной экономике и развитие технологий выработки экологически чистой энергии, все же завершился значительным успехом: все 196 стран — членов ООН согласились взять на себя конкретные обязательства по сокращению выбросов парниковых газов в рамках механизма предполагаемых национально-определенных вкладов государств (Intended Nationally Determined Contribution — INDC)30. Свою роль в этом вопросе сыграла согласованность позиций Европейского союза, США и Китая, о чем было заявлено в самом начале саммита. Финальный документ «Призыв Лимы к климатическим действиям», несмотря на обтекаемые формулировки, все же содержит часть предложений к рассмотрению на Парижском саммите в 2015 г. Примечательно, что юридический статус будущего соглашения остается открытым.
Тем временем уже в сентябре 2015 г. в Нью-Йорке пройдет саммит ООН, где будет окончательно определена Повестка дня в области развития на период после 2015 г. Кроме того, на декабрь запланирована 21-я конференция сторон РКИК в Париже, на которой, если государствам удастся договориться по всем спорным пунктам, наконец будет подписано новое международное соглашение по вопросам климата. Судя по всему, Европейский союз
28 The Doha Climate Gateway // United Nations Framework Convention on Climate Change. Available at: http://unfccc.int/key_steps/doha_climate_gateway/items/7389.php (accessed: 20.07.2015).
29 Warsaw Outcomes // United Nations Framework Convention on Climate Change. Available at: http://unfccc.int/key_steps/warsaw_outcomes/items/8006.php (accessed: 20.07.2015).
30 Lima call for climate action puts world on track to Paris 2015. Press-release. 14 December 2014 // United Nations Framework Convention on Climate Change. Available at: http://newsroom.unfccc.int/lima/lima-call-for-climate-action-puts-world-on-track-to-paris-2015/ (accessed: 20.07.2015).
твердо намерен сыграть весомую роль в переговорах по каждому из этих документов.
Новое соглашение будет применяться ко всем странам, в отличие от Киотского протокола, носившего обязательный характер только для развитых государств, что послужило одной из причин, по которой он не был ратифицирован США и Австралией. Документ также будет включать предполагаемые национально-определенные вклады различных стран, содержащие цели по сокращению выбросов парниковых газов, новые подходы к некоторым сферам политики, связанным с климатом (например, энергетикой), и проекты, что также является новшеством и, вероятно, позволит избежать разногласий, имевших место на предыдущих конференциях РКИК.
Европейский союз выступает за детальное юридически обязательное соглашение, целью которого должно стать общее сокращение выбросов парниковых газов на 60% к 2050 г. по сравнению с показателями 2010 г. Это подразумевает, что предполагаемые вклады всех государств будут содержать конкретные цели по сокращению выбросов, причем цели развитых стран должны быть наиболее амбициозными31. На октябрьском саммите Европейский союз заявил о готовности сократить выбросы на 40% к 2030 г. Данное решение было принято несмотря на серьезное сопротивление государств «Вишеградской группы плюс два»32, которые настаивали на 25%, опасаясь серьезных финансовых затрат33. Кроме того, ЕС призывает к жестким правилам и процедурам для измерения, отчетности и контроля за соблюдением положений соглашения, а также выступает за пятилетний цикл для пересмотра и уточнения обязательств в соответствии с обновляющимися научными данными, изменением внутренних обстоятельств и возможностей сторон [см. подробнее: Кавешников, 2015]. Согласно позиции ЕС новое соглашение не должно запрещать продажу квот между углеродными рынками, а также передачу обязательств между странами. Брюссель считает, что одна из задач документа — обеспечить основу для инвестирования в программы и практики, направленные на сни-
31 Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: The Paris Protocol — A blueprint for tackling global climate change beyond 2020 COM (2015) 81 final (2015) // European Commission. Available at: http://ec. europa.eu/priorities/energy-union/docs/paris_en.pdf (accessed: 20.07.2015).
32 Объединение четырех центральноевропейских государств: Польши, Чехии, Словакии и Венгрии.
33 Невельский А. Восточноевропейские страны могут помешать планам ЕС сократить вредные выбросы // Ведомости. 20.10.2014 г. Доступ: http://www.vedomosti. ru/politics/articles/2014/10/20/vostochnoevropejskie-strany-mogut-pomeshat-planam-es (дата обращения: 20.07.2015).
жение выбросов парниковых газов и уменьшение негативных эффектов от климатических изменений, а все стороны должны улучшить условия для привлечения подобных инвестиций. При этом, как отмечает аналитик Европейского центра парламентских исследований Европейского парламента Г. Эрбах, объем финансирования климатической политики будет зависеть от амбициозности и качества национально-определенных вкладов государств, их инвестиционных и национальных планов в области адаптации к климатическим изменениям [Erbach, 2015: 33].
В то же время маловероятно, что такой подход полностью будет одобрен США и Китаем. Развивающиеся страны тоже вряд ли подпишут документ с обязательствами, которые могут оказать негативное влияние на их экономики. Для того чтобы преуспеть в переговорах по Парижскому соглашению и эффективно отстоять свою позицию, Европейскому союзу придется несколько пересмотреть переговорную тактику и учесть не только собственные нормативные цели, но и интересы других сторон. Официальные лица ЕС уже рассматривают возможность создания коалиции с такими странами Латинской Америки, как Коста-Рика, Чили, Колумбия и Перу34. Кроме того, в конце июня 2015 г. Брюсселю удалось договориться с Пекином о совместных усилиях по предотвращению климатических изменений, в частности о сотрудничестве в области развития эффективной низкоуглеродной экономики. Вполне возможно, что намерение «совместно работать над подписанием амбициозного и юридически обязательного соглашения на Парижской климатической конференции в 2015 г.», указанное в совместном заявлении, позволит ЕС несколько снизить градус напряжения в переговорном процессе35. Важнейшей задачей Евросоюза на конференции будет устранение разногласий между развитыми и развивающимися странами, что будет возможно при условии дифференциации обязательств и достаточных объемов потенциальных инвестиций. Главное, чтобы реализации этой задачи не помешало отсутствие единого подхода у государств — членов ЕС, поскольку очередной перенос подписания нового соглашения на неопределенный срок приведет в долгосрочной перспективе к многочисленным рискам, связанным с изменением климата. Это не только
34 Neslen A. EU to launch diplomatic offensive ahead of Paris climate talks // Euractive.com. 20 January 2015. Available at: http://www.euractiv.com/sections/climate-environment/eu-launch-diplomatic-offensive-ahead-paris-climate-talks-311418 (accessed: 20.07.2015).
35 EU-China summit. Press-release, D/07/1 (2015) // European Commission. Available at: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5279_en.htm (accessed: 20.07.2015).
не соотносится с интересами ЕС, но и может нанести ощутимый удар по его имиджу, а следовательно, и позициям в борьбе с глобальными климатическими изменениями.
* * *
Переговоры по международному климатическому режиму подходят к важной стадии: в декабре 2015 г. в Париже решится вопрос о новом соглашении по климату, которое должно прийти на смену Киотскому протоколу. Ставки велики, неспособность государств договориться может не только превратить международное сотрудничество в сфере борьбы с изменением климата в фарс, но и поставить крест на результативности всего процесса. Судя по всему, Европейский союз твердо намерен не допустить развития событий по такому сценарию, однако вопрос о его стратегии остается открытым. В основе климатической политики Брюсселя лежат не только нормативные подходы наднациональных структур, но и вполне реальные интересы государств-членов, поскольку разработка и внедрение экологичных энергетических технологий позволят добиться существенного конкурентного преимущества, а также снизить зависимость от внешних поставок углеводородов.
Несмотря на то что ЕС удалось достичь значительных успехов в процессе ратификации Киотского протокола, в целом выбранная им стратегия, опирающаяся на соображения нормативности, не возымела действия, что стало особенно очевидно во время саммита в Копенгагене. Разница заключалась в том, что на переговорах в первом случае у Брюсселя были реальные предложения, удовлетворявшие краткосрочным интересам его партнеров, а в датской столице ничего конкретного помимо сокращения собственных выбросов на 30% Евросоюз не сформулировал. Еще одной стратегической ошибкой в ходе переговоров в Копенгагене была чрезмерная открытость позиции ЕС: это позволило другим государствам не брать в расчет его интересы и исходить из того, что Брюсселем будет подписана любая версия итогового документа вследствие высокой важности для него природоохранной тематики.
Частично причиной подобного подхода к переговорам является особенность логики функционирования Европейского союза. Во-первых, необходимость согласования интересов всех государств-членов в случае отсутствия должной предварительной подготовки вынуждает ЕС искать компромиссы непосредственно в ходе переговоров, что с учетом сложности существующих механизмов (несмотря на наличие неформального механизма «разделения труда») серьезно замедляет скорость реакции Брюсселя на поступающие предложения. Во-вторых, по той же причине при выработке эко-
логической политики ЕС приходится ориентироваться на экспертную и научную информацию, что позволяет избежать излишних разногласий внутри Союза, но ослабляет его позиции на международной арене, поскольку иные государства не склонны соглашаться на действия, необходимые с научной точки зрения для предотвращения климатических изменений, но требующие ущемления национальных интересов. В-третьих, свою негативную роль играет феномен «Брюссельского пузыря», накладывающий определенные ограничения на получаемую официальными лицами информацию и мнения в процессе выработки общей позиции ЕС по вопросам глобального изменения климата.
Успех Европейского союза в продвижении собственного видения международного климатического режима на саммите в Париже будет зависеть от способности Брюсселя выявить причины предыдущих неудач и выработать новую переговорную стратегию, основанную как на сохранении своих нормативных воззрений, так и на большем прагматизме переговорных тактик с учетом интересов партнеров, в особенности США, КНР, России и некоторых государств Латинской Америки. Это может потребовать построения коалиций с индустриально развитыми странами, например Австралией, Новой Зеландией и Японией, готовыми взять на себя обязательства по поддержке программ сокращения выбросов парниковых газов в развивающихся государствах. Иными словами, Европейскому союзу необходимо стать более гибким и стратегически ориентированным глобальным актором в вопросах борьбы с изменением климата.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Кавешников Н.Ю. Стратегия ЕС в области климата и энергетики // Современная Европа. 2015. № 1. С. 93-103.
2. Мельникова С.И. Эмиссия парниковых газов в ЕС: две стороны одной медали // Экологический вестник России. 2013. № 8. С. 30-36.
3. Прохоренко И.Л. Организационная теория в анализе глобального управления // Вестник Московского университета. Серия 25: Международные отношения и мировая политика. 2014. № 3. С. 150-173.
4. Руденкова Д.Э. Регулирование лоббизма в Европейском союзе: история и перспективы // Вестник Московского университета. Серия 25: Международные отношения и мировая политика. 2015. № 1. С. 152-176.
5. Сафонова Ю.А. «Новая» Европа: ключевые противоречия реализации новой энергетической политики ЕС // Пространство и Время. 2010. № 1. С. 135-144.
6. Aldrich H. Organizations and environments. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, Inc., 1979.
7. Axelrod R.S., Schreurs M.A. Environmental policy making and global leadership of the European Union // The global environment. Institutions, law and policy / Ed. by R.S. Axelrod, S.D. VanDeveer. Sage, 2015.
8. Biedenkopf K., Dupont C. A toolbox approach to the EU's external climate governance // Global power Europe / Ed. by A. Boening, J-F. Kremer, A. van Loon. Vol. 1. Berlin; London: Springer, 2013. P. 181-199.
9. Biermann F. Reforming global environmental governance: the case for a United Nations Environment Organization (UNEO) // Stakeholder forum think piece series for the 2012 UN Conference on Sustainable Development, 2011.
10. Bretheron C., Vogler J. The European Union as a global actor. London: Routledge, 2006.
11. Curtin J. The Copenhagen conference: how should the EU respond? Dublin: Institute of International and European Affairs, 2010.
12. Damro C., Méndez P.L. Emissions trading at Kyoto: from EU resistance to union innovation // Environmental Politics. 2003. Vol. 12. No. 2. P. 71-94.
13. Delreux T., Brande van den K. Taking the lead: informal division of labour in the EU's external environmental policy-making // Journal of European Public Policy. 2013. Vol. 20. No. 1. P. 113-131.
14. Egenhofer C., Georgiev A. Why the transatlantic alliance climate change partnership matters more than ever. Brussels: CEPS, 2010.
15. Ellis D.C. The organizational turn in international organization theory // Journal of International Organizations Studies. 2010. Vol. 1. No. 1. P. 11-28.
16. Erbach G. Negotiating a new UN climate agreement: challenges on the road to Paris // European Parliamentary Research Service. March 2015.
17. Groen L., Arne Niemann A., Oberthür S. The EU's role in international climate change policy-making: a global leader in decline? // Global Power Europe / Ed. by A. Boening, J.-F. Kremer, A. van Loon. Vol. 2. Berlin; London: Springer, 2013. P. 37-54.
18. Hovi J., Skodvin T., Andresen S. The persistence of the Kyoto Protocol: why other Annex I countries move on without the United States // Global Environmental Politics. 2003. Vol. 3. No. 4. P. 1-23.
19. Jacoby H.D., Chen Y-H.H. Expectations for a new climate agreement // Joint Program on the Science and Policy of Global Change. Report No. 264. Cambridge, MA: Massachusetts Institute of Technology. August 2014.
20. Kelemen R.D. Globalizing European Union environmental policy // Journal of European Public Policy. 2010. Vol. 17. No. 3. P. 335-349.
21. Kellogg WW Effects of human activities on global climate: a summary, with consideration of the implications of a possibly warmer Earth. Geneva: Secretariat of the World Meteorological Organization, 1976.
22. Kerwer D. International organizations as meta-organizations: the case of the European Union // Journal of International Organizations Studies. 2013. Vol. 4. Special Iss. P. 41-54.
23. Kilian B., Elgström O. Still a green leader? The European Union's role in international climate negotiations // Cooperation and Conflict. 2010. Vol. 45. No. 3. P. 255-273.
24. Leontitsis V Environmental policy // Politics in the European Union / Ed. by I. Bache, S. George, S. Bulmer. Oxford University Press, 2011. P. 448-465.
25. Levi M.A. Copenhagen's inconvenient truth: how to salvage the climate conference // Foreign Affairs. 2009. Vol. 88. No. 5. P. 92-104.
26. Manners I. Normative power Europe: a contradiction in terms? // Journal of Common Market Studies. 2002. Vol. 40. No. 2. P. 235-258.
27. Nitoiu C. Supporting the EU's approach to climate change: the discourse of the transnational media within the 'Brussels Bubble' // Journal of European Integration. 2015. Vol. 37. No. 5. P. 535-552.
28. Oberthür S. The role of the EU in global environmental and climate governance // The European Union and global governance / Ed. by M. Telo. London: Routledge, 2009.
29. Oberthür S., Roche K.C. EU Leadership in international climate policy: achievements and challenges // The International Spectator. 2008. Vol. 43. No. 3. P. 35-50.
30. Parker C.F., Karlsson C. Climate change and the European Union's leadership moment: an inconvenient truth? // Journal of Common Market Studies. 2010. Vol. 48. No. 4. P. 923-943.
31. Pavese C.B., Torney D. The contribution of the European Union to global climate change governance: explaining the conditions for EU actorness // Revista Brasileira de Política Internacional. 2012. Vol. 55. P. 125-143.
32. The Sage handbook of organizational institutionalism / Ed. by R. Greenwood, C. Oliver, K. Sahlin, R. Suddaby. London: SAGE Publications, 2008.
33. Scheipers S., Sicurelli D. Normative power Europe: a credible utopia // Journal of Common Market Studies. 2007. Vol. 45. No. 2. P. 435-457.
34. Schunz S. Beyond leadership by example: towards a flexibly EU foreign climate policy. Working Paper. Global Issues Division. Berlin: German Institute for International and Security Affairs, 2011.
35. Schunz S. Explaining the evolution of EU foreign climate policy: a case of bounded adaptiveness // European Integration Online Papers. 2012. Vol. 16. Article 6. Available at: http://eiop.or.at/eiop/index.html (accessed: 20.07.2015).
36. Skjsrseth J.B. The climate policy of the EC: too hot to handle? // Journal of Common Market Studies. 1994. Vol. 32. No. 1. P. 25-45.
37. Spanier B. Europe, anyone? The 'communication deficit' of the European Union revisited. Baden-Baden: Nomos, 2012.
38. Tabau A.-S., Maljean-Dubois S. Non-compliance mechanisms: interaction between the Kyoto Protocol System and the European Union // European Journal of International Law. 2010. Vol. 21. No. 3. P. 749-763.
39. Van Schaik L., Schunz S. Explaining EU activism and impact in global climate politics: is the Union a norm- or interest-driven actor? // Journal of Common Market Studies. 2012. Vol. 50. No. 1. P. 169-186.
40. Wyrzel R.K.W, Connelly J. Conclusion: the European Union's leadership role in international climate politics reassessed // The European Union as a leader in international climate change politics / Ed. by R.K.W Wyrzel, J. Connelly. London: Routledge, 2010. P. 271-290.
E.V. Savorskaya
EUROPEAN UNION IN THE GLOBAL CLIMATE REGIME: ORGANIZATIONAL ANALYSIS
Lomonosov Moscow State University 1 Leninskie Gory, Moscow, 119991
Institute of World Economy and International Relations, Russian Academy of Sciences 23 Profsoyuznaya Str., Moscow, 117997
International climate regime, established in the second half of the 20th century, is currently facing hard times, as a virtual failure of the 2009 United Nations Climate Change Conference has conclusively shown. The future of this regime depends heavily on the position of the European Union, which has traditionally played an active role in the development of international climate policies. The present paper considers the peculiarities of the European Union's climate policy making. The research draws on organization theory, which, from the author's point of view, provides new opportunities to capture structural and functional particularities of the EU. The paper outlines and examines the key principles of the EU's climate policy, including multilateralism, commitment to the international law and the concept of sustainable development and reliance on results of rigorous scientific research. The author emphasizes that these principles comprise both normative prescriptions and perfectly tangible political and economic interests, particularly energy security concerns. The paper examines the processes of climate policy and decision-making within the EU, including formal and informal mechanisms. The latter include engagement of various expert groups and a so-called division of labour. Viewed from this perspective, the course and the outcomes of the 2009 United Nations Climate Change Conference provide a further insight into the reasons behind the EU's weak position during the negotiations and the prospects for its proposals for the 2015 Paris United Nations Climate Change Conference. The success of the European Union in promoting its vision of the international climate regime at the Paris summit will depend on its ability to become a more flexible and strategically-oriented player in global climate change talks.
Keywords: European Union, EU, global governance, international climate regime, climate change, EU environmental policy, organization theory, sustainable development, United Nations Framework Convention on Climate Change, Kyoto Protocol, Copenhagen Accord.
About the author: Ekaterina V. Savorskaya — PhD (Political Science), Associate Professor at Chair of International Organizations and World Political Processes, School of World Politics, Lomonosov Moscow State University; Research Fellow at the Institute of World Economy and International Relations, Russian Academy of Sciences (e-mail: [email protected]).
Acknowledgements: This work has been accomplished with financial support
from the Russian Foundation for Humanities, research project № 14-97-00046a
'The European Union in global economic governance: organizational analysis'.
REFERENCES
1. Kaveshnikov N.Y 2015. Strategiya ES v oblasti klimata i energetiki [European Union's climate and energy strategy]. Sovremennaya Evropa, vol. 1, pp. 93-103. (In Russ.)
2. Melnikova S.I. 2013. Emissiya parnikovih gazov v ES: dve storony odnoy medali [Greenhouse gases emission in the EU: two sides of the coin]. Eko-logicheskiy vestnik Rossii, no. 8, pp. 30-36. (In Russ.)
3. Prokhorenko I.L. 2014. Organizatsionnaya teoriya v analize global'nogo upravleniya [Organizational theory in the analysis of global governance]. Moscow University Journal of World Politics, vol. 6, no. 3, pp. 150-173. (In Russ.)
4. Rudenkova D.E. 2015. Regulirovanie lobbizma v Evropeiskom soyuze: is-toriya i perspektivy [Lobbying regulation in the European Union: history and prospects]. Moscow University Journal of World Politics, vol. 7, no. 1, pp. 152-176.
5. Safonova Y.A. 2010. 'Novaya' Evropa: klyuchevye protivorechiya realizat-sii novoi energeticheskoi politiki ES ['New' Europe: crucial discrepancies in new European Energy Policy implementation]. Prostranstvo I Vremya, vol. 1, pp. 135-144. (In Russ.)
6. Aldrich H. 1979. Organizations and environments. Englewood Cliffs, Prentice-Hall, Inc.
7. Axelrod R.S., Schreurs M.A. 2015. Environmental policy making and global leadership of the European Union. In R.S. Axelrod, S.D. VanDeveer (eds.). The global environment: institutions, law and policy. Sage.
8. Biedenkopf K., Dupont C.A. 2013. Toolbox approach to the EU's external climate governance. In A. Boening, J-F. Kremer, A. van Loon (eds.). Global power Europe, vol. 1, pp. 181-199.
9. Biermann F. 2011. Reforming global environmental governance: the case for a United Nations Environment Organization (UNEO). Stakeholder forum think piece series for the 2012 UN Conference on Sustainable Development.
10. Bretheron C., Vogler J. 2006. The European Union as a global actor. London, Routledge.
11. Curtin J. 2010. The Copenhagen conference: how should the EU respond? Dublin, Institute of International and European Affairs.
12. Damro C., Méndez P.L. 2003. Emissions trading at Kyoto: from EU resistance to union innovation. Environmental Politics, vol. 12, no. 2, pp. 71-94.
13. Delreux T., Brande van den K. 2013. Taking the lead: informal division of labour in the EU's external environmental policy-making. Journal of European Public Policy, vol. 20, no. 1, pp. 113-131.
14. Egenhofer C., Georgiev A. 2010. Why the Transatlantic alliance climate change partnership matters more than ever. Brussels, CEPS.
15. Ellis D.C. 2010. The organizational turn in international organization theory. Journal of International Organizations Studies, vol. 1, no. 1, pp. 11-28.
16. Erbach G. 2015. Negotiating a new UN climate agreement: challenges on the road to Paris. European Parliamentary Research Service (March 2015).
17. Groen L., Arne Niemann A., Oberthür S. 2013. The EU's role in international climate change policy-making: a global leader in decline? In A. Boening, J.-F. Kremer, A. van Loon. (eds.). Global power Europe, vol. 2, pp. 37—54.
18. Hovi J., Skodvin T., Andresen S. 2003. The persistence of the Kyoto Protocol: why other Annex I countries move on without the United States. Global Environmental Politics, vol. 3, no. 4, pp. 1—23.
19. Jacoby H.D., Chen Y.-H.H. 2014. Expectations for a new climate agreement. Joint Program on the Science and Policy of Global Change. Report No. 264. Cambridge, MA, Massachusetts Institute of Technology.
20. Kelemen R.D. 2010. Globalizing European Union environmental policy. Journal of European Public Policy, vol. 17, no. 3, pp. 335—349.
21. Kellogg WW 1976. Effects of human activities on global climate: a summary, with consideration of the implications of a possibly warmer Earth. Geneva, Secretariat of the World Meteorological Organization.
22. Kerwer D. 2013. International organizations as meta-organizations: the case of the European Union. Journal of International Organizations Studies, vol. 4, special iss., pp. 41—54.
23. Kilian B., Elgstr m O. 2010. Still a green leader? The European Union's role in international climate negotiations. Cooperation and Conflict, vol. 45, no. 3, pp. 255-273.
24. Leontitsis V 2011. Environmental policy. In I. Bache, S. George, S. Bulmer (eds.). Politics in the European Union. Oxford University Press, pp. 448-465.
25. Levi M.A. 2009. Copenhagen's inconvenient truth: how to salvage the climate conference. Foreign Affairs, vol. 88, no. 5, pp. 92-104.
26. Manners I. 2002. Normative power Europe: a contradiction in terms? Journal of Common Market Studies, vol. 40, no. 2, pp. 235-258.
27. Nitoiu C. 2015. Supporting the EU's approach to climate change: the discourse of the transnational media within the 'Brussels Bubble'. Journal of European Integration, vol. 37, no. 5, pp. 535-552.
28. Oberthür S. 2009. The role of the EU in global environmental and climate governance. In M. Telo (ed.). The European Union and Global Governance. London, Routledge.
29. Oberthür S., Roche Kelly C. 2008. EU leadership in international climate policy: achievements and challenges. The International Spectator, vol. 43, no. 3, pp. 35-50.
30 Parker C.F., Karlsson C. 2010. Climate change and the European Union's leadership moment: an inconvenient truth? Journal of Common Market Studies, vol. 48, no. 4, pp. 923-943.
31. Pavese C.B., Torney D. 2012. The contribution of the European Union to global climate change governance: explaining the conditions for EU actorness. Revista Brasileira de Política Internacional, vol. 55, pp. 125-143.
32. Greenwood R., Oliver C., Sahlin K., Suddaby R. (eds.). 2008. The Sage handbook of organizational institutionalism. London, SAGE Publications.
33. Scheipers S., Sicurelli D. 2007. Normative power Europe: a credible Utopia. Journal of Common Market Studies, vol. 45, no. 2, pp. 435—457.
34. Schunz S. 2011. Beyond leadership by example: towards a flexibly EU foreign climate policy. Working Paper, Global Issues Division. German Institute for International and Security Affairs.
35. Schunz S. 2012. Explaining the evolution of EU foreign climate policy: a case of bounded adaptiveness. European Integration Online Papers, vol. 16, Article 6. Available at: http://eiop.or.at/eiop/index.html (accessed: 20.07.2015).
36. Skjœrseth J.B. 1994. The climate policy of the EC: too hot to handle? Journal of Common Market Studies, vol. 32, no. 1, pp. 25—45.
37. Spanier B., 2012. Europe, anyone? The 'communication deficit' of the European Union revisited. Baden-Baden, Nomos.
38. Tabau A.-S., Sandrine M.-D. 2010. Non-compliance mechanisms: interaction between the Kyoto Protocol System and the European Union. European Journal of International Law, vol. 21, no. 3, pp. 749—763.
39. Van Schaik L., Schunz S. 2012. Explaining EU activism and impact in global climate politics: is the Union a norm- or interest-driven actor? Journal of Common Market Studies, vol. 50, no. 1, pp. 169—186.
40. Wyrzel R.K.W, Connelly J. Conclusion: the European Union's leadership role in international climate politics reassessed. In R.K.W Wyrzel, J. Connelly (eds.). The European Union as a leader in international climate change politics. London, Routledge, pp. 271—290.
