CC BY
114
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ
29 (170) - 2012
УДК 339.14: 338.45: 621.38
АНАЛИЗ ПРАВИЛ И ПРИНЦИПОВ МЕЖДУНАРОДНЫХ СОГЛАШЕНИЙ ПО ТОРГОВЛЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМИ УСЛУГАМИ
Т. И. ФРАДИНА,
доктор экономических наук,
заведующая кафедрой бухгалтерского учета и аудита E-mail: [email protected]
ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет технологии и дизайна»
Ключевой организацией, координирующей мировую торговлю товарами и услугами, является Всемирная торговая организация (ВТО). Нормативные документы ВТО включают отдельные положения, касающиеся обеспечения мировой энергетической безопасности. В статье проанализированы принципы регулирования мировой торговли энергетическими услугами, зафиксированные в соглашениях ВТО и Договоре к Энергетической хартии. Сделан вывод о том, что принятие правил международной торговли энергоресурсами отрицательно скажется на конкурентоспособности национальных товаропроизводителей.
Ключевые слова: энергетические услуги, международная торговля, государственное регулирование, тарифы, безопасность.
Сектор энергетических услуг занимает исключительно важное положение в национальной экономике. Ни один другой сектор, помимо энергетического, не имеет такого большого значения для развития других секторов, включая производство товаров и оказание услуг. Кроме того, наличие и доступность энергоносителей, а также условия для обеспечения энергетических поставок оказывают непосредственное влияние на социальное развитие и качество жизни, а также экономическую безопасность страны.
В связи с тем, что ряд стран — экспортеров энергоресурсов недавно вступил в ВТО, а другие находятся в процессе переговоров о вступлении, то возрастает значимость правил международной
торговли энергией. В прошлом существовала точка зрения, что правила международной системы, лежащие в основе ВТО, не предусматривают включение энергетического сектора в сферу действия ВТО.
В то же время энергетическая безопасность является важнейшей составляющей экономической безопасности и глобальной безопасности вообще, поскольку устойчивое энергоснабжение представляет собой одно из определяющих условий международной стабильности и прогресса.
Регулированию торговли услугами в мировой экономике уделялось значительно меньше внимания, чем регулированию движения товаров. Только в ходе Уругвайского раунда переговоров в рамках ВТО были обсуждены и приняты правила торговли услугами, которые были закреплены в Генеральном соглашении о торговле услугами (ГАТС) [1].
Данное соглашение направлено на сокращение и устранение государственных мер, являющихся препятствием для свободного предоставления услуг, обеспечивая правовую базу для решения вопросов об устранении препятствий для торговли и инвестиций.
Существуют две точки зрения о правилах регулирования международной торговли энергетическими ресурсами.
Первая точка зрения — правила международной торговли, лежащие в основе ВТО, не предусматривают включение энергетического сектора в сферу ее действия, и существующие соглашения не предназначены специально для решения вопросов
торговли энергией, так как их ориентация на решение вопросов доступа к рынками не охватывает в полной мере вопросы ограничений экспорта и защиты инвестиций, которые признаются наиболее важными аспектами торговли энергетическими ресурсами.
Второй взгляд на проблему — при торговле энергоресурсами необходимо руководствоваться общими принципами торговли товарами и услугами, заложенными в правовой механизм ВТО. Автор статьи разделяет вторую точку зрения.
Поэтому для оценки влияния правил международной торговли энергоресурсами на конкурентоспособность национальных производителей и экономическую безопасность необходимо рассмотреть методы и принципы ВТО, имеющие отношение к сектору энергетических услуг.
Энергетика имеет огромное значений для экономического развития, однако ВТО, являясь неотъемлемым элементом современной торговли энергоресурсами, концентрирует свои усилия прежде всего на преодолении барьеров для импорта, в то время как в сфере энергетики ограничения в основном касаются экспорта. Страны-экспортеры рассматривают энергетику как важный инструмент собственного развития. По этой причине они часто предпринимают шаги, которые противоречат принципам свободной торговли. Исключительность энергетики увеличивается из-за растущей озабоченности, связанной с экологией. Государства, взявшие на себя обязательства по уменьшению выбросов, используют для производства альтернативной энергии субсидии и налоговые льготы, что противоречит принципам свободной торговли и ВТО.
Переговорные процессы в рамках ВТО контролируются национальными правительствами. По этой причине возможно нарушение договоренностей о применении норм международной торговли в энергетическом секторе. Кроме того, Ирак, Иран и Ливия, входящие в число крупнейших производителей и экспортеров энергоресурсов, не являются членами ВТО, что также затрудняет применение правил международной торговли. Энергетические рынки не являются чисто экономическими, так как в значительной степени отражают распределение власти в системе международных отношений. Поэтому влиятельные государства могут вмешиваться или вводить правила, чтобы заставить рынки работать в своих интересах.
В ноябре 2007 г., выступая на Всемирном энергетическом конгрессе, генеральный директор
ВТО Паскаль Лами высказал ряд соображений, касающихся усиления влияния ВТО на современную мировую торговлю в области энергетики. Практически впервые руководство ВТО дало развернутое представление о настоящем и будущем месте энергетики в ряде соглашений ВТО.
Как подчеркивает Паскаль Лами, к торговле энергетическими товарами и услугами должны применяться те же правила ВТО, что и к любой другой сфере международной торговли. Соглашениями ВТО на данный момент не предусмотрено специфических мер регулирования данного сектора, но по умолчанию нормы и принципы ВТО применимы к торговле всеми товарами и услугами. В спорных случаях применение этих норм и принципов к энергетической торговле может быть подтверждено с помощью разбирательства в Органе по разрешению споров (ОРС).
В международной практике применяется классификация услуг, созданная для целей ГАТС и подготовленная Секретариатом ГАТТ (Генеральное соглашение о тарифах и торговле) на базе Единого классификатора продукта, разработанного в ООН. Данная классификация включает в себя 12 групп услуг. Выделяются следующие основные виды услуг:
• транзит;
• деловые услуги;
• услуги связи;
• строительство и инжиниринговые услуги;
• дистрибьюторские услуги;
• общеобразовательные услуги;
• услуги по защите окружающей среды;
• финансовые услуги, включая страхование;
• услуги по охране здоровья и социальные услуги;
• туризм и путешествия;
• услуги в области организации досуга, культуры и спорта;
• транспортные услуги;
• прочие услуги.
Классификатор услуг ГАТС не выделяет отдельно энергетические услуги. Единственная услуга, имеющая отношение к энергетическим, — транспортировка топлива трубопроводным транспортном выделяется в составе транспортных услуг. Однако энергетические услуги могут быть включены в другие секторы и подсекторы (строительство, консультационные и инжиниринговые услуги).
К торговле энергоресурсами имеют отношение следующие положения ВТО:
• доступ на рынки;
• транзит;
• услуги в области энергетики;
• субсидии;
• охрана окружающей среды;
• технические барьеры в торговле;
• государственные торговые предприятия;
• инвестиции;
• передача технологий.
В ходе переговоров ВТО в рамках раунда Доха обсуждались вопросы оказания услуг в области энергетики. В частности, предметом переговоров по услугам в сфере энергетики являлись вопросы классификации, предлагается ввести в классификатор категорию «услуги в сфере энергетики», выделить основные и вспомогательные услуги в сфере энергетики, определить различия между услугами в сфере производства и производством (переработка нефти, сжижение газа и т. д.), производством на договорной основе и производством собственных ресурсов, а также договориться по вопросу: следует ли делать различие в зависимости от источника энергоресурсов.
Дискуссионными являются различные аспекты, касающиеся субсидий в области энергетики:
• субсидии традиционным производителям энергии (на основе Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам [8]);
• предоставление субсидий программам производства возобновляемой электроэнергии, а также целесообразность дополнительных мер регулирования этих программ.
Среди стран — членов ВТО периодически возникают предложения рассматривать низкие цены на энергоносители и на предоставление энергетических услуг как форму субсидирования экономики, запрещенную или ограниченную правилами ВТО. Низкие цены на энергетические услуги независимо от причин, которыми они вызваны, в соответствии с положениями Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам [8] не могут рассматриваться как запрещенные субсидии, если их действие распространяется на все отрасли экономики и адресного (специфического) характера не имеют.
Существенное значение имеют правила ВТО, применяемые по Договору к Энергетической хартии [7], который вступил в силу в 1998 г. Договор к Энергетической хартии (ДЭХ) является юридически обязательным многосторонним документом, единственным в своем роде, рассматривающим конкретно межправительственное сотрудничество в энергетическом секторе.
В положениях договора основное внимание уделяется следующим пяти областям:
1) поощрению и защите иностранных инвестиций в энергетику на основе предоставления национального режима или режима наибольшего благоприятствования;
2) стабильным и предсказуемым рамкам для торговли энергетическими материалами, продуктами на основе правил ВТО;
3) свободе транзита энергии по трубопроводам и сетям;
4) механизмам разрешения споров по схеме «государство — государство» и «инвестор — государство»;
5) энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам.
Договор к Энергетической хартии включает основные правила ВТО, определяющие правила торговли товарами в применении к сектору энергетики. Это особенно важно для тех стран, которые применяют Договор к Энергетической хартии, но еще на пути вступления в ВТО.
Россия подписала Энергетическую хартию, но не ратифицировала ее, несмотря на давление со стороны развитых стран, прежде всего стран Евросоюза. Ратификация означает, в частности, равный доступ к энергоресурсам и мощностям по их переработке, трубопроводам и экспортным терминалам не только национальных операторов, но и зарубежных компаний, а также регулирование экспортных цен и национальных тарифов на транспортировку и транзитных тарифов.
Договор к Энергетической хартии составлен так, что обеспечивает интересы только потребителей, но не производителей. Авторитетные эксперты в сфере торговли энергетическими ресурсами считают, что, не давая никаких гарантий по транзиту, договор тем самым ущемляет интересы России [3]. Поэтому 19 октября 2009 г. Россия вышла из режима временного исполнения Договора к Энергетической хартии.
В сентябре 2011 г. Секретариат Энергетической хартии провел сессию по теме «Управление энергетической торговлей на международном уровне ВТО и Договор к Энергетической хартии», в ходе которой было подчеркнуто, что в ДЭХ перенесены правила ВТО, имеющие отношение к энергетической торговле, тем самым эти правила распространяются на страны — члены ДЭХ, не входящие в ВТО.
Торговля энергоресурсами имеет много особенностей (уникальность физических характеристик
многих энергетических продуктов и способов их транспортировки через границы; исторически сложившаяся система государственных и вертикально интегрированных операторов, которые контролируют данный сектор; существование естественных монополий и т. д.), поэтому правила ВТО применительно к торговле энергоресурсами требуют особого внимания.
Секретариатом Энергетической хартии был подготовлен документ «Правила ВТО, применимые по Договору к Энергетической хартии». В нем рассматриваются положения и принципы ВТО, применимые по Договору к Энергетической хартии, а также результаты применения этих правил к торговле энергетическими материалами и продуктами.
В указанном документе соответствующие правила ВТО рассматриваются индивидуально по каждому из следующих соглашений: Генеральному соглашению по тарифам и торговле (ГАТТ) 1994 г., Соглашению по техническим барьерам в торговле, соглашениям по средствам правовой защиты в торговле в отношении демпинга, субсидий и защитных мер, а также соглашениям технического характера, касающимся доступа к рынку (лицензирования импорта, правил происхождения, таможенной оценки и предотгрузочной инспекции).
Особое внимание уделено Генеральному соглашению по торговле услугами (ГАТС), так как многие элементы торговли энергоресурсами действительно подпадают под категорию торговли услугами.
Общий принцип ВТО состоит в том, что страны — члены ВТО должны устранять искажающие торговлю правительственные меры, особенно торговые барьеры, устанавливающие дискриминацию между странами — членами ВТО или между отечественными и импортными товарами.
Применяя эти основополагающие принципы к торговле энергоресурсами, чрезвычайно важно понимать, что правила ВТО регулируют только меры, принимаемые правительствами в энергетическом секторе. На действия конкретных юридических лиц, устанавливающих ограничения на доступ к принадлежащим им передающим сетям, или на злоупотребления положением на рынке со стороны бывших государственных монополий, которые были приватизированы и конкурируют с другими частными операторами, принципы ВТО не распространяются.
Правила ВТО в том виде, как они применяются в ДЭХ, еще в большей степени ограничены, пос-
кольку они применяются только к мерам правительства, представляющим собой нетарифные барьеры в торговле энергоресурсами. Вопрос таможенных пошлин и прочих сборов отражен в ст. 29 ДЭХ (в настоящее время только в виде обязательства «стремиться»). Более строгие правила ВТО в отношении тарифных барьеров, когда каждый член ВТО связывает большинство своих таможенных пошлин определенным максимальным уровнем, не применяются.
Тем не менее правила ВТО, которые применимы в контексте ДЭХ, по-прежнему представляют большое значение в содействии торговле энергоресурсами. Они касаются открытости и недискриминации в нормативно-регулирующей деятельности правительств и направлены на избежание необоснованных технических барьеров в торговле, устанавливаемых правительствами, а также на стремление обеспечивать справедливую торговлю путем запрещения определенных видов демпинга и субсидий.
При анализе правил ВТО и ДЭХ необходимо учесть две проблемы.
Во-первых, правила ВТО, как они включены в ДЭХ, применяются только к торговле между договаривающимися сторонами ДЭХ или, по меньшей мере, когда одна из них не является членом ВТО. В контексте ДЭХ они не применяются между членами ВТО.
Во-вторых, в рамках ВТО продолжается обсуждение того, охватывают ли правила ВТО в отношении торговли товарами все энергетические продукты, в частности торговлю электроэнергией. Некоторые страны оспаривают утверждение, что электроэнергия является товаром (а не услугой), к которому применимы соглашения ВТО по торговле товарами.
Поскольку эти соглашения конкретно не указывают товары, к которым они применяются, остается возможность для обсуждения в ВТО. В ДЭХ этот спор стал чисто теоретическим, так как ДЭХ содержит ясное определение термина «энергетические материалы и продукты», к которым он применяется и который включает электроэнергию.
При разработке первоначального текста ГАТТ 1947 г. указывалось, что электроэнергию не следует классифицировать как товар. В 1990 г. также было сделано заявление: «Хотя доказательства этого не являются неоспоримыми, в конечном итоге можно сделать вывод, что торговые правила ГАТТ не применяются к электроэнергии» [6].
В справке Секретариата ВТО от 9 сентября 1998 г. по данному вопросу было сделано замечание о том, что «непригодность электроэнергии для хранения, возможно, стала одним из факторов, который заставил составителей ГАТТ предположить, что электроэнергию не следует классифицировать как товар. Тем не менее впоследствии большинство договаривающихся сторон рассматривали электроэнергию как товар, а некоторые из них также взяли на себя обязательства по связыванию тарифов в отношении ее. Необязательный характер включения электроэнергии в классификацию ГС [Гармонизированную систему описания товаров и систему кодов Всемирной таможенной организации] может отражать тот факт, что некоторые страны рассматривают ее не как товар, а как услугу».
Как известно, ВТО базируется на двух основных принципах: режиме наибольшего благоприятствования (РНБ) и национальном режиме (НР).
Применение режима наибольшего благоприятствования (ст. 1 ГАТТ) для торговли энергоресурсами означает, что все договаривающиеся стороны ДЭХ во всех областях своей энергетической политики не могут устанавливать дискриминационный режим в отношении энергетических продуктов по признаку происхождения этих продуктов. Аналогично в отношении таможенных пошлин или налогов на экспорт не могут проводиться различия по признаку географического назначения энергетического продукта.
Из этого правила есть исключения, в частности, исключение по ст. 24 ГАТТ, которая позволяет участникам таможенного союза отдавать предпочтение их взаимной торговле по сравнению с торговлей с другими странами.
Равный режим в соответствии с положением о РНБ должен предоставляться «безусловно». И поэтому невозможно, чтобы страна «А» открыла свой энергетический рынок только для страны «В», уровень либерализации рынка которой сходен с уровнем в стране «А», но не в стране «С», рынок которой все еще более защищен, чем рынок страны «А».
Принцип национального режима (ст. 111 ГАТТ) означает обязательство на запрет дискриминации в отношении импортных товаров по сравнению с отечественными товарами.
Особое внимание в рамках национального режима уделено внутреннему налогообложению. Все внутренние налоги (НДС, акцизные сборы и т. д.) должны быть одинаковыми для отечественных и импортируемых энергоресурсов. Отечественная
электроэнергия должна облагаться налогами по тем же ставкам, что и импортная. Это же справедливо и в отношении отечественного и импортируемого газа и любого другого энергетического продукта или его импортируемого эквивалента.
Национальный режим также затрагивает ряд важных неналоговых положений. Например, все меры государства по установлению минимальных цен на энергетические продукты, установлению сборов на использование передающих сетей, регулированию доступа к передающим или распределительным каналам или по субсидированию цен на энергоносители для определенных категорий населения — все они должны обеспечивать равный режим для импорта и отечественных продуктов. В частности, нельзя разрешить конкуренцию на внутреннем рынке между отечественными операторами, но лишить импортный газ доступа к внутренним распределительным сетям.
Также к запрещенным относятся нормативы, которые увязывают преимущество (скажем, субсидию, право на импорт) с минимальным объемом содержания местных составляющих в соответствующем товаре. Такие требования о местной составляющей (например, субсидирование электроэнергии, если 20 % такой электроэнергии вырабатывается с использованием местного угля или возобновляемых источников энергии) явно направлены на стимулирование закупки отечественных продуктов, а не импортных, отрицательно сказываясь тем самым на конкурентных возможностях для импортных продуктов.
В ст. 111 ГАТТ содержатся также некоторые исключения. Например, разные сборы за передачу или распределение энергетических продуктов, устанавливаемые правительством, оправданны до тех пор, пока эта разница «зависит исключительно от экономических условий эксплуатации средств транспорта, а не от национального происхождения товара». Другими словами, если есть экономические причины, которые оправдывают более высокий сбор за транспортировку импортируемых товаров, нарушения ст. 111 нет.
Налоговые освобождения (один из видов субсидирования) не запрещены в отношении выплат исключительно отечественным производителям после взимания налогов на недискриминационной основе.
В то же время, например, освобождение от НДС электроэнергии, выработанной за счет возобновляемых источников энергии, может означать нарушение
ст. 111 ГАТТ, поскольку это означает дискриминацию импортируемой электроэнергии, выработанной за счет невозобновляемых источников по сравнению с отечественной электроэнергией, выработанной за счет возобновляемых источников.
Одно из требований ВТО к участникам — унификация тарифов на электроэнергию. Суть проблемы унификации состоит в том, что внутренние цены на энергоресурсы в России ниже экспортных, что обусловлено наличием больших и доступных запасов энергоресурсов на территории страны и внутренней экономической политикой государства в данной области.
Требования повысить внутренние цены на энергоносители до мирового уровня для нас повлекло бы существенное снижение конкурентоспособности национальных производителей.
Следует обратить внимание еще на одно правило ВТО, распространяющееся на страны с федеральным устройством — меры федерального уровня должны единообразно осуществляться на всей территории страны. Эта проблема актуальна и для России. После вступления России в ВТО субъект Федерации может ввести какие-либо ограничения, отличные от федеральных мер, только если они зафиксированы в перечне обязательств страны.
В ходе переговорного процесса по присоединению к ВТО России удалось отвергнуть требование устранения двойного ценообразования на энергоносители (внутренний рынок и экспорт), которое неоднократно выдвигали страны Евросоюза.
Из этого следует, что Россия, присоединяясь к ВТО, может сохранить за собой свободу применения многих мер в секторе энергетических услуг, что положительно скажется на ее энергетической и экономической безопасности.
Но уже сейчас «Газпром» считает необходимым повышение внутренних цен на газ и готов в ближайшем будущем представить тому доказательства.
По некоторым данным, «Газпром» просил правительство страны поднять цены для промышленных потребителей на 26,3 % с IV квартала 2012 г. в дополнение к ожидающемуся в июле 15 %-му повышению. По другим данным, холдинг предлагает поднять тарифы для компенсации 64 млрд руб. потерь от двукратного роста налога на добычу полезных ископаемых на газ с 1 сентября.
Цены на электроэнергию в России уже догнали, а зачастую и перегнали мировые цены: в Москве стандартный тариф от Мосэнергосбыта составляет
3,80 руб. за киловатт/час, что приблизительно равняется 0,13 долл. США. Для сравнения: в Канаде население платит в среднем 0,07 долл., в Литве — 0,0703 долл., в Украине — около 0,03 долл.
Энергоресурсы играют важную экономическую роль. Большинство секторов экономики, если не все, нуждаются в них как вводимом ресурсе. Снижение цен на энергоресурсы способно, таким образом, дать толчок другим секторам экономики, а повышение — затормозить развитие.
По мере реформирования энергетического сектора цены на энергоносители, вероятно, будут изменяться в сторону повышения, однако данный процесс должен занять не один год. А в течение переходного периода, установленного для России, необходимо сохранить государственное регулирование, сдерживающее рост цен, для обеспечения конкурентоспособности национальных производителей в большинстве отраслей экономики.
Список литературы
1. Генеральное соглашение о торговле услугами (ГАТС). URL: www. wto. ru.
2. Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ). URL: www. wto. ru.
3. Делягин М. Г. Энергетическая безопасность: проблемы мнимые и реальные. Материалы конференции «Стратегические рамки восточной политики Евросоюза». Братислава, 2006. 9—12 ноября.
4. Договор к Энергетической хартии. URL: www. encharter. org/index. php?id=28&L=1.
5. Международное управление торговлей энергией: ВТО и Договор к Энергетической хартии. Сессия Секретариата Энергетической хартии в рамках Общественного форума ВТО. Женева, 2011. 21 сентября.
6. Плурд Андре. Международные обязательства Канады в области энергетики и Соглашение о свободной торговле с Соединенными Штатами // Журнал мировой торговли. 1990. № 24 (5). С. 35—36.
7. Правила ВТО, применимые по Договору к Энергетической хартии. Секретариат Энергетической хартии. Брюссель. Декабрь 2001 г. URL: http:// www. esco-ecosys. narod. ru/2006_1/art110.pdf.
8. Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам. URL: www. wto. ru.
9. Ушаков И. Б. , Давыдов Б. И., Зуев В. Г. Экологическая и энергетическая составляющие в системе национальной безопасности: противоречия // Экология человека. 2004. № 2.
