CC BY
72
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ
ретроспектива
КАЗБЕК САЙДМАГОМЕДОВИЧ НАСУЕВ, адъюнкт 3-го факультета (подготовки научных и научно-педагогических кадров) Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8
E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве.
УДК 351.74
Дата поступления: 26 ноября 2020 г.
Дата принятия статьи в печать: 10 марта 2021 г.
KAZBEK SAIMAGOMEDOVICH NASUYEV,
adjunct** of the 3rd Faculty
(Training Research and Teaching Staff)
Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia
Russian Federation, 125171, Moscow,
Zoi and Alexander Kosmodemyanskikh st., 8
E-mail: [email protected]
Scientific specialty:
12.00.01 — Theory and History of Law and State; History of Doctrines about Law and State.
Реформирование органов внутренних дел Российской Федерации (1990-1999 гг.)
Reform of the Internal Affairs Bodies of the Russian Federation (1990-1999)
Аннотация
Актуальность: исследование различных аспектов осуществления полицейской деятельности актуализировано в отечественной и зарубежной науке в связи с увеличением запросов общества в сфере обеспечения безопасности и необходимостью их совершенствования в соответствии с направлениями модернизации государства. Адаптация органов охраны правопорядка к серьезным общественным изменениям является в последние годы одной из ключевых проблем развития российской государственности в целом, становясь в определенные моменты предметом особой озабоченности государства, общественного обсуждения и пристального внимания гражданского общества. Обращение к истории, опыту прошлых лет будет способствовать взвешенному подходу к решению задач по реформированию органов внутренних дел, выработке оптимальной модели развития органов внутренних дел.
Annotation
Relevance: the study of the various aspects of implementation of police activities is updated in domestic and foreign science in connection with the increasing demands of society in the field of security and the need to improve them in accordance with the directions of modernization of the state. In the recent years, adaptation of law enforcement agencies to serious social changes has been one of the key problems in the development of the Russian state as a whole, becoming at certain moments the subject of special concern of the state, public discussion and close attention of civil society. Turning to the history and experience of the past years will contribute to a balanced approach to solving the tasks of reforming the internal affairs bodies, developing an optimal model for the development of the internal affairs bodies.
Problem statement: transformation of a system of internal affairs bodies in order to better
* Ранее - оперуполномоченный ОУР МВД России по г. Аргун Чеченской Республики.
** Earlier - operative of the Criminal Investigation Department of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the city of Argun of the Chechen Republic.
184
Постановка проблемы: преобразование системы органов внутренних дел в целях более полного обеспечения интересов личности, общества и государства должно опираться на актуальные знания об общих тенденциях в развитии правоохранительной системы, полученные на основе целостного, комплексного, всестороннего изучения теоретических, организационных, исто-рико-правовых, сравнительно-правовых и иных аспектов ее функционирования. Сложнейшие проблемы, с которыми столкнулись российские органы внутренних дел в современных условиях, далеки от своего решения, в связи с чем необходимо осуществление изучения и осмысления опыта реформирования органов внутренних дел в целях совершенствования практики реформ. Реформирование органов внутренних дел в период обновления российской государственности в постсоветский период не было предметом специального историко-правового исследования, что обусловило наличие существенного пробела в отечественной юридической науке, на восполнение которого направлено данное исследование.
Цель исследования: выявление основных направлений, проблем и итогов реформирования отечественной системы органов внутренних дел в период с 1990 по 1999 г.
Методы исследования: историко-генети-ческий, сравнительно-правовой, формально-юридический.
Результаты и ключевые выводы: в статье рассмотрен процесс реформирования органов внутренних дел Российской Федерации с 1990 по 1999 г. Его содержание определялось необходимостью корректировки или адаптации советского институционального наследия к изменившимся социально-политическим и экономическим условиям. Было очевидно, что совершенствование правового регулирования на основе закрепления международных правовых стандартов, отказ от чрезмерной централизации в управлении, сужение предмета ведения, развитие форм взаимодействия с обществом, внешнего контроля и т. д. необходимы в целях осуществления модернизации правоохранительной функции и легитимизации Российского государства на новом историческом этапе.
В течение изученного периода бесчисленные реорганизации, преобразования органов МВД России, порой необоснованные концептуально, значительно дестабилизировали их деятельность, однако наиболее значимые из них преобразовали советское институциональное наследие. Сложившаяся в советском государстве многофункциональная, централизованная, закрытая, политизированная, военизированная модель органов внутренних дел, сконструированная в соответствии с потребностями государства тоталитарного типа, была значительно трансфор-
ensure the interests of an individual, society and the state should be based on current knowledge about the general trends in the development of the law enforcement system, obtained on the basis of a holistic, comprehensive, extensive study of theoretical, organizational, historical, legal, comparative legal and the other aspects of its functioning. The most difficult problems faced by the Russian internal affairs bodies in the modern conditions are far from being solved, and therefore it is necessary to study and understand the experience of reforming the internal affairs bodies in order to improve the practice of the reforms. The reform of the internal affairs bodies during a period of renewal of the Russian statehood in the post-Soviet period was not the subject of a special historical and legal study, which led to the presence of a significant gap in the domestic legal science, which this study is aimed at filling.
The purpose of the study: to identify the main directions, problems and results of the reform of the domestic system of internal affairs bodies in the period from 1990 to 1999.
Research methods: historical genetic, comparative legal, formal legal.
Results and key conclusions: the article considers the process of reforming the internal affairs bodies of the Russian Federation from 1990 to 1999. Its content was determined by the need to adjust or adapt the Soviet institutional heritage to the changed socio political and economic conditions. It was obvious that the improvement of legal regulation based on the consolidation of international legal standards, the rejection of excessive centralization in management, the narrowing of the subject matter, the development of interaction forms with society, external control, etc. They are necessary in order to modernize the law enforcement function and legitimize the Russian state at a new historical stage.
During the studied period, countless reorganizations and transformations of the Russian Ministry of Internal Affairs, sometimes conceptually unjustified, significantly destabilized their activities, but the most significant of them transformed the Soviet institutional heritage. The multifunctional, centralized, closed, politicized, militarized model of the internal affairs bodies that developed in the Soviet state, designed in accordance with the needs of the totalitarian state, was significantly transformed. The structural changes that have taken place indicate a narrowing of the scope of the internal affairs bodies' activity, the release of functions that are not related to the task of protecting public order. At the same time, the institutional reform that has actually been implemented has not
мирована. Произошедшие структурные изменения свидетельствуют о сужении сферы деятельности органов внутренних дел, освобождении от функций, не связанных с задачей охраны общественного порядка. Фактически осуществленная институциональная реформа вместе с тем не получила своего закрепления на доктринально-кон-цептуальном уровне. Процесс реформирования отечественных органов правопорядка в переходный период протекал в сложных условиях и не получил своего завершения.
been consolidated at the doctrinal and conceptual level. The process of reforming the domestic law enforcement agencies during the transition period took place in difficult conditions and was not completed.
Ключевые слова: Российская Федерация; Министерство внутренних дел; органы внутренних дел; милиция; реформирование.
Keywords: Russian Federation; Ministry of internal affairs; internal affairs bodies; police; reformation.
Отдельные аспекты реформирования отечественных органов внутренних дел в постсоветский период были освещены в работах И. А. Андреевой, А. В. Борисова, А. Е. Епифанова, Л. Ф. Кваши, Р. С. Мулукаева, А. Я. Малыгина, Н. С. Нижник, А. В. Панфиле-ца, А. Б. Федорова и других современных ученых и послужили историографической основой настоящего исследования. Его хронологические рамки (1990-1999 гг.) обусловлены вполне сформировавшимися в отечественной правовой науке представлениями о целесообразности выделения в развитии современного (постсоветского) Российского государства обособленного, отличающегося своими качественными характеристиками, периода в истории государства и права, достаточно часто называемого периодом «государства переходного типа» [9, с. 19]. В качестве основания его нижней границы мы рассматриваем принятие высшим органом государственной власти РСФСР основополагающего документа для последующего становления и развития современной российской государственности — Декларации о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г., которая вместе с принятым в ее развитие постановлением Съезда народных депутатов «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР стала точкой отсчета формирования Российской Федерации. 25 декабря 1991 г., в день сложения Президентом СССР полномочий, изменилось наименование Российского государства. Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика отныне стала называться «Российская Федерация (Россия)». Образованное в 1989 г. МВД РСФСР было выведено из подчинения Министерству внутренних дел Советского Союза, поступив по решению Съезда народных депутатов РСФСР в непосредственное подчинение Совету Мини-
стров РСФСР во взаимодействии с МВД СССР. Органы внутренних дел на территории России были переведены под российскую юрисдикцию и включены в систему МВД России. Таким образом, в декабре 1991 г. МВД РСФСР было трансформировано в орган центрального управления суверенного государства - МВД России.
В данном исследовании мы основываемся на понимании реформирования как целенаправленного процесса изменений социальных, политических, экономических институтов, отличающихся от реструктуризации, реорганизации, во-первых, масштабом осуществляемых преобразований, во-вторых, переосмыслением норм, определяющих смысловое содержание институтов, их цели и задачи на основе обновления ценностно-идеологической основы [14, с. 16]. Ключевое содержание реформы и государственного механизма в целом и его отдельных элементов в постсоветский период, особенно в 1990-е гг., состоит в изменении места и роли государства в жизни российского общества, доктрины взаимоотношений государства и личности, а также признаваемых и защищаемых государством ценностей. Соглашаясь с мнением Ю. П. Соловья о том, что советская милиция к началу 1990-х гг. являлась одним из «реформоем-ких» российских государственных институтов [13, с. 3], полагаем возможным распространить эту оценку на систему органов внутренних дел в целом, а также добавить, что осуществляемые в ней изменения были имманентны социально-политической модернизации российского общества, неразрывно связаны со становлением и развитием новой государственности. Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции»1 (далее - Закон о милиции) заложил исходные кон-
1 О милиции [Электронный ресурс]: закон от 18 апреля 1991 г. № 1026-1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.09.2020) (утратил силу).
186
цептуальные основы и принципы не только правового регулирования милиции, являющейся составной частью системы органов внутренних дел, но и определил ценностный, правовой и организационный вектор реформирования органов внутренних дел в целом. При этом милицейское законодательство значительно опережало свое время. Вспомним, что базовые документы, закрепляющие фундаментальные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации принимаются позже, начиная с Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. Однако Закон о милиции уже определил уважение прав и свобод человека и гражданина в качестве принципа деятельности милиции. Ю. П. Соловей объяснил такое «забегание вперед» российского Закона о милиции рядом причин, в частности тем, что к концу 1980-х гг. сформировалась общественная потребность в устранении влияния марксистско-ленинской классовой идеологии на деятельность милиции (потребность в деидеологизации), процесс появления демократических институтов и практик в политической жизни советского общества требовал демократизации милиции. Существовали и более узкие, «ведомственные» причины: необходимость разрешения проблемы гарантий правовой и социальной защищенности сотрудников милиции; конкуренция между правительствами СССР и РСФСР, когда каждая из властей стремилась заручиться поддержкой личного состава милиции, предложив новый нормативный правовой акт, откликающийся на злободневные аспекты их деятельности [13, с. 30].
Закон о милиции впервые на законодательном уровне, закрепляя новые (общечеловеческие, гуманистические) правовые ценности, выраженные в принципах деятельности милиции — законности, гуманизма, гласности, уважения фундаментальных прав и свобод, осуществления деятельности в тесной связи с населением2, не только отражал процесс государственно-правовой модернизации, но и вносил существенный вклад в правовое оформление институтов модернизирующегося общества и государства. Невзирая на то, что на рубеже 80—90-х гг. XX в. развернулась бурная дискуссия вокруг проблемы «департизации» органов государственной власти (прокуратуры, армии, судебной системы, органов внутренних дел) [6, с. 123], требования соблюдения нейтралитета относительно различных политических идеологий и течений были воплощены только в российском законе о милиции. Даже если сегодня идея деполитизации милиции в той ее форме, что обсуждалась в то время, представляется несколько наивной и упрощенной, запрет
Там же.
сотрудникам милиции принадлежать к какой-либо политической партии имел положительное значение, акцентируя внимание на важности профессиональной деятельности в осуществлении функций на основе и в соответствии с законами, а не с партийными директивами.
В соответствии с активно обсуждавшимися научным юридическим сообществом на рубеже 80—90-х гг. XX в. перспективами трансформации российской государственности в правовое государство, концепцией правового государства закон, во многом соблюдая преемственность правового регулирования, по-новому расставил приоритеты в социальном назначении милиции в качестве одного из ключевых средств построения правового государства в России. В числе основных задач милиции особое внимание обращено на обеспечение интересов граждан, общества, что нашло свое отражение в ст. 1 закона.
Новое законодательное определение получило понятие «милиция». Закон провозгласил милицию государственным органом исполнительной власти, тем самым определив ее место в государственном механизме Российской Федерации на федеральном уровне. Необходимо отметить, что данное нововведение, безусловно, легло в основу ее системы и подчиненности. Об этом свидетельствует ст. 7, согласно которой милиция структурно делилась на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Милиция входила в систему исполнительной власти государственного механизма опосредованно через подчинение Министерству внутренних дел Российской Федерации и министерствам республик. Обязанность по управлению и координации деятельности милиции возлагались на Министра внутренних дел Российской Федерации. В то же время милиция общественной безопасности находилась в подчинении органов местного самоуправления (это положение впоследствии подверглось кардинальной трансформации).
Обособление криминальной милиции в качестве самостоятельного подразделения предлагалось некоторыми учеными и практическими работниками еще в 1960-е гг. [10]. Данное предложение было реализовано в Законе о милиции, закрепившим ее основные задачи. К ним относились: предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений по делам, относящимся к компетенции органов предварительного следствия; розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших, и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством.
О важности регулирования правоохранительной деятельности именно на законодательном уровне немало было отмечено в юридиче-
ской науке, в том числе и разработчиками первого российского Закона о милиции. Действительно, важнейшей задачей реформирования органов внутренних дел являлось обеспечение осуществления их профессиональной деятельности строго в рамках, предусмотренных законом. Однако в условиях начала 1990-х гг. это означало необходимость проведения масштабной работы по созданию законодательных основ, поскольку особенностью советской модели органов внутренних дел была регламентация их деятельности прежде всего ведомственными нормативными актами. В последующие годы был принят ряд федеральных законов, непосредственно регулирующих деятельность органов внутренних дел. Среди них: первый в истории нашего государства и действовавший до 1995 г. Закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 13 марта 1992 г., первый Закон «О внутренних войсках МВД России» 24 сентября 1992 г., который запретил привлечение внутренних войск к охране общественного порядка на собраниях, демонстрациях, и т. д.
В 1992 г. началась реформа по либерализации уголовно-исполнительной системы с принятием Закона «О внесении изменений и дополнений в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и УПК». Закон 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы» сформулировал принципы финансирования уголовно-исполнительной системы с учетом принципов международного права, а именно Женевских Минимальных стандартных правил обращения с заключенными 1955 г., в соответствии с которыми цели извлечения прибыли от труда осужденных не должны превалировать над их интересами.
В 1990-е гг. МВД России предстояло осуществить активную нормотворческую деятельность, направленную на приведение ведомственных нормативных актов в соответствие с обновляющимся законодательством. Это произошло не сразу. Спецификой этого переходного периода в отношении нормативно-правовых основ деятельности являлось то, что на территории Российской Федерации продолжали действовать нормативные правовые акты, принятые в советский период, не противоречащие действующему законодательству (это, например, было определено в статье 4 Закона о милиции). Правотворческая работа, курировавшаяся Экспертным советом МВД России, была активизирована в процессе правовой реформы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 июля 1995 г. «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации». Данная концепция имела важное значение для реализации положений Конституции
Российской Федерации, так как была направлена на укрепление российской государственности и правовых основ российского общества, а также систематизацию и скоординирован-ность законотворческого процесса.
В качестве одного из направлений правовой реформы в целях усиления борьбы с преступностью концепция рассматривала разработку правовой базы и институциональной реформы правоохранительной системы. Относительно системы органов внутренних дел следует упомянуть о преобразовании Государственной автомобильной инспекции в Государственную инспекцию безопасности дорожного движения (ГИБДД)3 Указом Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по безопасности дорожного движения». Указом Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации»4 положено начало устранению недостатков в правовом регулировании деятельности следственного аппарата органов внутренних дел. Вместе с тем указ определил состав, задачи и полномочия органов предварительного следствия в системе МВД России.
Одновременно с концепцией правовой реформы Российской Федерации была разработана ведомственная концепция — Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России5. Впервые в истории нашей страны руководство ведомства публично изложило официальную позицию, совокупность взглядов по поводу основных направлений и принципов совершенствования деятельности органов внутренних дел, которые позволили бы системе МВД России выполнять делегированные государством функции по обеспечению защиты личности, общества и государства от преступных посягательств. На наш взгляд, данные формулировки наглядно демонстрируют, что важнейший государственный институт не полной мере обеспечивал возложенные на него функции.
Согласно цели Концепции развитие системы МВД России разбивалось на три этапа: на первом этапе (до конца 1996 г.) планировались положительные изменения в функционировании органов МВД России на наиболее важных направлениях деятельности (например, сниже-
3 О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения: указ Президента Российской Федерации от 15 июля 1998 г. № 711 // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897.
4 О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. № 1422 // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5923.
5 О Концепции развития органов внутренних дел и внутренних
войск МВД России: приказ МВД России от 20 марта 1996 г. № 145
(утратил силу).
188
ние уровня преступности и прежде всего организованных ее форм); на втором этапе (1997— 1999 гг.) ожидалось, благодаря улучшению результатов деятельности системы МВД России, ее одобрение обществом, восстановление и поддержание должного общественного престижа; в конце третьего этапа (2005 г.) система органов внутренних дел должна была достигнуть состояния, позволяющего обеспечивать надежную защиту личности, общества и государства. Безусловно, положительной оценки заслуживает сам факт появления концепции развития ведомства на длительный период, однако ее содержание не было лишено недостатков. Концепция не смогла преодолеть узковедомственное видение проблем развития органов внутренних дел, слабо увязывая их проблемы с факторами, тормозящими развитие российской государственности в целом [1, с. 72—73], к числу которых можно отнести экономический кризис, рост преступности, социальное расслоение, контртеррористические операции на территории Северо-Кавказского региона.
Начиная с конца 1980-х и в особенности в 1990-е гг. в структуре МВД России практически ежегодно происходили различные изменения. На преобразования органов Министерства внутренних дел Российской Федерации влияли социально-политические обстоятельства, сложная оперативная обстановка, продолжающийся рост преступности, а также в значительной степени на этот процесс влияли субъективные факторы [7].
Непродуманным было решение об образовании единого Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР 19 декабря 1991 г., оформленное Указом Президента РСФСР, которое в последующем было отменено Конституционным Судом как не соответствующее Конституции РСФСР. Данное решение было мотивировано тем, что слияние функций охраны государственной и общественной безопасности противоречит ряду законов Российской Федерации, содержание которых направленно на соблюдение в Российской Федерации конституционного принципа разделения властей, охрану в конечном счете конституционных прав и свобод гражданина, конституционного строя в целом6.
10 января 1994 г. вышел Указ Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти»7, ко-
6 Дело о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года № 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 1.
7 О структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. № 66 // Рос. газ. 1994. 11 янв. № 6.
торый установил подчиненность Министерства внутренних дел непосредственно президенту. 18 июля 1996 г. Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин утвердил Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации», которое включило в систему Министерства внутренние войска8. В качестве основной задачи, помимо прочих, Положение возлагало на центральный аппарат принятие мер по совершенствованию деятельности и нормативной правовой основы органов внутренних дел.
Указом Президента Российской Федерации «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации»9 она была передана в распоряжение Министерства юстиции России, в ведении которого оказались все функции по исполнению уголовных наказаний: лишение свободы и наказания без изоляции осужденных от общества. Это была очередная попытка освобождения МВД от несвойственных функций. Чуть ранее в этом же направлении была реорганизована система исполнения наказания Республики Казахстан на основе Указа Президента Республики Казахстан от 22 апреля 1997 г. «О мерах по дальнейшему реформированию системы правоохранительных органов Республики Казахстан». 12 марта 1999 г. Указом Президента Украины система исполнения наказания Украины выведена из подчинения Министерства внутренних дел Украи-ны10. Это свидетельствует о существовании единых доктринальных положений в постсоветском пространстве о векторах преобразования единой прежде модели органов внутренних дел, хотя и в то время, и сейчас существует в среде ученых мнение, что обеспечение исполнения законодательства по вопросам уголовно-исполнительной системы вполне встраивается в компетенцию деятельности органов внутренних дел [15].
В течение рассматриваемого периода в истории органов внутренних дел России они претерпевали постоянные и бесчисленные реорганизации, преобразования, порой необоснованные концептуально, случайные, однако наиболее значимые из них преобразовали советское институциональное наследие. Многофункциональная, централизованная, закрытая, поли-
8 Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс]: указ Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 1039. URL: http://www. kremlin.ru/acts/bank/9733 (дата обращения: 30.09.2020).
9 О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутреннихдел Российской Федерации [Электронный ресурс]: указ Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. № 1100. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/11559 (дата обращения: 01.10.2020).
10 О выведении Государственного департамента Украины
по вопросам исполнения наказаний из подчинения Министерству внутренних дел Украины [Электронный ресурс]: указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1999 г. № 248/99. URL: http:// search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/U248_99.html (дата обращения: 28.02.2021).
тизированная, военизированная [4, с. 166] советская модель органов внутренних была сформирована в соответствии с потребностями государства тоталитарного типа [13, с. 16]. Трансформация этой модели началась (по крайней мере, ее эффективность была поставлена под сомнение) уже в период так называемой перестройки 1985—1991 гг., но вплоть до конца 1990-х гг. органы внутренних дел оставались многофункциональными, многоотраслевыми. Произошедшие структурные изменения свидетельствуют о сужении предмета ведения МВД России до сферы охраны общественного порядка, осуществления полицейских функций. Л. Ф. Кваша в работе, посвященной организационно-правовому совершенствованию российской милиции, пришла к выводу, что «органы внутренних дел в современных условиях постепенно трансформируются в органы милиции (полиции)» [8, с. 26]. В связи с этими изменениями возникла необходимость в теоретическом осмыслении понятия «органы внутренних дел» или, по крайней мере, законодательного закрепления их легальной дефиниции, как это произошло в некоторых бывших советских республиках (в ст. 1 Закона Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. № 2707 «Об органах внутренних дел Республики Казахстан»). Наиболее распространена позиция — включать в систему органов внутренних дел, а значит и в понятие «органы внутренних дел» те органы, на которые распространяется действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации [5, с. 90—82]. Фактически осуществленная институциональная реформа не получила своего закрепления на доктринально-концеп-туальном уровне.
Среди важнейших направлений реформирования органов внутренних дел в постсоветский период можно выделить трансформацию «закрытой» модели в более открытую [3]. Об этом свидетельствуют такие тенденции, как развитие межгосударственного сотрудничества в сфере обеспечения безопасности и противодействия преступности, но прежде всего речь должна идти о демократизации деятельности органов внутренних дел. Начиная с 1990 г., российские органы внутренних дел все интенсивнее сотрудничают с Международной организацией уголовной полиции — Интерполом (Указ Президента Российской Федерации «Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной полиции — Интерпола»11, Постановление Правительства
11 Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной полиции — Интерпола [Электронный ресурс]: указ Президента Российской Федерации от 30 июля 1996 г. № 1113. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
Российской Федерации «Об утверждении Положения о Национальном центральном бюро Интерпола»12).
Целям демократизации служила программа мер по обеспечению гласности (реагирование на обращения средств массовой информации, проведение брифингов, пресс-конференций). 20 июля 1992 г. утверждено Типовое положение об информационных центрах в системе МВД России13. Однако процессе демократизации деятельности органов внутренних дел в 1990-е гг. остался во многом декларативным. Одной из важнейших проблем в деятельности российской милиции в постсоветский период являлась утрата доверия населения, была разрушена советская система взаимодействия милиции и населения в охране общественного порядка. Вместе с тем отсутствовали общественные структуры, которые могли бы осуществлять функции внешнего контроля системы. Официальную оценку этой ситуации дал министр внутренних дел Р. Г. Нургалиев в 2009 г. накануне новой реформы милиции (полиции), констатировав, что в 1990-е гг. не удалось трансформировать репрессивную модель милиции в новую социальную модель [11].
Таким образом, полагаем, что изменения в социально-политической жизни общества, связанные с переходом от тоталитарной к демократической власти, от неправового к правовому государству в 1990-е гг., требовали коренного изменения советской организационно-правовой модели органов внутренних дел и переопределения их места в новом государственном механизме [3, с. 97]. Анализируя постсоветский период реформирования органов внутренних дел, необходимо отметить, что в системе произошли серьезные изменения, в первую очередь направленные на сужение предмета ведения, демократизацию деятельности. Следует высоко оценить достигнутый уровень правового обеспечения деятельности органов внутренних дел. Так, Закон о милиции впервые смог выстроить иерархию охраняемых милицией ценностей, впервые определив в качестве приоритетных интересы личности и общества, а не государства, отказавшись на законодательном уровне от традиционных принципов, лежащих в основе деятельности советской системы органов внутренних дел. Это соответствовало новым социально-политическим реалиям внутри страны и международным требованиям в области соблюдения прав человека органами правопорядка [12, с. 14]. Конеч-
12 Об утверждении Положения о Национальном центральном бюро Интерпола: постановление Правительства Российской Федерации от 14 октября 1996 г. № 1190 // СЗ РФ. 1996. № 43. Ст. 4916.
13 Об утверждении Типового положения об информационных центрах в системе МВД России: приказ МВД России от 20 июля 1992 г. № 235.
но, не все намеченные цели и идеи развития были достигнуты и доведены до конца. Во многом факторами, тормозящими ход реформы органов внутренних дел, послужили консервативность системы управления, слабое материально-финансовое обеспечение деятельности органов внутренних дел, напряженная криминогенная обстановка. В 1998 г. в Российской Федерации было зарегистрировано 2 581 941 преступление, что было на 7,7 % больше, чем в 1997 г. [1, с. 80]. Немаловажное значение имеет и субъективный фактор, выражающийся в слабой политиче-
ской воле руководства страны в указанный период. Вместе с тем, учитывая, что схожие проблемы реформирования (несмотря на специфику его осуществления в отечественных органах внутренних дел в связи с дестабилизацией обстановки) полицейских органов испытывали в этот период западные так называемые развитые демократии [2], полагаем, что дальнейшая перспектива изучения процесса реформирования органов внутренних дел в 1990-е гг. могла бы состоять в проведении сравнительно-правового анализа.
190
Список литературы:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
9.
References:
2.
3.
4.
5.
6.
Аврутин Ю. Е. МВД России. 1991-2001. 1. Санкт-Петербург, 2003. Андреева И. А. Полицейская реформа во Франции (конец XX — начало XXI вв.). Омск, 2011.
Андреева И. А. Реформирование органов внутренних дел Российской Федерации в 1991—2011 гг. // Историко-правовой опыт реформирования российских органов внутренних дел (к 300-летию создания регулярной полиции в России): сборник науч. статей по матер. семинара-совещания. 2015. Андреева И. А., Зайцева Е. С. История органов внутренних дел России. Омск, 2017. Бобров А. М. Понятие органов внутренних дел Российской Федерации // Вестник Челябинского государственного университета. Право. 2010. Вып. 23. № 9. Волгин Е. И. Проблема деполитизации Вооруженных сил и правоохранительных органов СССР и РСФСР — РФ в начале 1990-х гг. // Вестник Московского университета. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2018. № 2. Грызлов Б. 200 лет МВД и его реформа: цели и методы: доклад Министра внутренних дел Б. Грызлова на науч.-практ. конф., посвященной 200-летию МВД России (Санкт-Петербург, 20 сентября 2002 г.). URL: http://www.gryzlov.ru/index. php?id=4&page=publications (дата обращения: 15.11.2020).
Кваша Л. Ф. Милиция (полиция) в условиях переходного типа государства и права // История государства и права. 2006. № 3. Марченко М. Н. Основные тенденции развития Российского государства и права на современном этапе // Lex Russica. 2018. № 5.
10. Мулукаев Р. С., Малыгин А. Я., Епифанов А. Е. История отечественных органов внутренних дел: учебник для вузов. Москва, 2005.
Avrutin Yu. Ye. MVD Rossii. 1991-2001. Sankt-Peterburg, 2003.
Andreyeva I. A. Policejskaya reforma vo Francii (konec XX - nachalo XXI vv.). Omsk, 2011. Andreyeva I. A. Reformirovaniye organov vnu-trennih del Rossijskoj Federacii v 1991— 2011 gg. // Istoriko-pravovoj opyt reformi-rovaniya rossijskih organov vnutrennih del (k 300-letiyu sozdaniya regulyarnoj policii v Rossii): sbornik nauch. statej po mater. semi-nara-soveshchaniya. 2015. Andreyeva I. A., Zajceva Ye. S. Istoriya organov vnutrennih del Rossii. Omsk, 2017. Bobrov A. M. Ponyatiye organov vnutrennih del Rossijskoj Federacii // Bulletin of Chelyabinsk State University. Pravo. 2010. Vyp. 23. № 9.
Volgin Ye. I. Problema depolitizacii Vooruz-hennyh sil i pravoohranitel'nyh organov SSSR i RSFSR — RF v nachale 1990-h gg. // Moscow State University Bulletin. Ser. 21. Upravleniye (gosudarstvo i obshchestvo). 2018. № 2. Gryzlov B. 200 let MVD i yego reforma: celi i metody: doklad Ministra vnutrennih del B. Gryzlova na nauch.-prakt. konf., posvyash-chennoj 200-letiyu MVD Rossii (Sankt-Peter-burg, 20 sentyabrya 2002 g.). URL: http://www. gryzlov.ru/index.php?id=4&page=publications (data obrashcheniya: 15.11.2020). Kvasha L. F. Miliciya (policiya) v usloviyah perekhodnogo tipa gosudarstva i prava // Istoriya gosudarstva i prava. 2006. № 3. Marchenko M. N. Osnovnyye tendencii razviti-ya Rossijskogo gosudarstva i prava na sovremen-nom etape // Lex Russica. 2018. № 5.
10. Mulukayev R. S, Malygin A. Ye., Yepifanov A. Ye. Istoriya otechestvennyh organov vnutrennih del: uchebnik dlya vuzov. Moskva, 2005.
11. Nurgaliyev R. G. MVD Rossii: vchera, segodnya, zavtra // Ros. gaz. 2009. 15 iyulya.
12. Panfilec A. V., Fedorov A. B. Stanovleniye sis-temy organov vnutrennih del Rossijskoj Federacii (1990—2000 gg.) (k 300-letiyu rossijskoj
7.
9.
11. Нургалиев Р. Г. МВД России: вчера, сегодня, завтра // Рос. газ. 2009. 15 июля.
12. Панфилец А. В., Федоров А. Б. Становление системы органов внутренних дел Российской Федерации (1990—2000 гг.) (к 300-летию российской полиции) // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2018. № 3 (79).
13. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации: автореф. ... д-ра. юрид. наук. Москва, 1993.
14. Сонина Е. О. Особенности реформы как вида государственных изменений: опыт реализации административной реформы в современной России // Вопросы управления. 2017. № 6.
15. Трахимёнок С. А. Принципы реформирования органов внутренних дел Беларуси в рамках концепции судебно-правовой реформы 1992 г.: история и современность // Вестник Академии МВД Республики Беларусь. 2012. № 2.
Для цитирования:
Насуев Казбек Сайдмагомедович. Реформирование органов внутренних дел Российской Федерации (1990—1999 гг.) // Труды Академии управления МВД России. 2021. № 1 (57). С. 183—191.
policii) // Vestnik of the Saint-Petersburg University of the MIA of Russia. 2018. № 3 (79).
13. Solovej Yu. P. Pravovoye regulirovaniye deyatel'nosti milicii v Rossijskoj Federacii: av-toref. ... d-ra. yurid. nauk. Moskva, 1993.
14. Sonina Ye. O. Osobennosti reformy kak vida go-sudarstvennyh izmenenij: opyt realizacii admin-istrativnoj reformy v sovremennoj Rossii // Vo-prosy upravleniya. 2017. № 6.
15. Trahimyonok S. A. Principy reformirovaniya or-ganov vnutrennih del Belarusi v ramkah kon-cepcii sudebno-pravovoj reformy 1992 g.: isto-riya i sovremennost' // Vestnik Akademii MVD Respubliki Belarus'. 2012. № 2.
For citation:
Nasuyev Kazbek Saimagomedovich. Reform of the internal affairs bodies of the Russian Federation (1990-1999) // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2021. № 1 (57). P. 183-191.
<
as S H bS И С и о a н
Ы a
к
<
X
л
<
и
H
s
X
X о о оэ
с
191
