CC BY
21
УДК 342.553 (477)
Н. В. Янюк
Львiвський нащональний ушверситет îm. 1вана Франка,
канд. юрид. наук, доц., доцент кафедри адмшютративного та фшансового права
РЕФОРМУВАННЯ М1СЦЕВИХ ДЕРЖАВНИХ АДМ1Н1СТРАЦШ У КОНТЕКСТ1 ДЕЦЕНТРАЛIЗАЦIÏ ВЛАДИ
В УКРАШ1
© Янюк Н. В., 2015
Дослщжено проблеми реформування мкцевих державних адмiнiстрацiй. На теоретичному р1вн1 проаналiзовано сучасний правовий статус iнституту мiсцевих державних адм1н1страц1й, його становлення та сутшсть. Визначено проблеми впровадження децентралiзацiï в Украïнi.
Ключовi слова: децентрашзащя, м1сцев1 державнi адмiнiстрацiï, мкцеве само-врядування, префекти.
Н. В. Янюк
РЕФОРМИРОВАНИЕ МЕСТНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ В КОНТЕКСТЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ
ВЛАСТИ В УКРАИНЕ
Исследовано проблемы реформирования местных государственных администраций. На теоретическом уровне проанализировано современный правовой статус института местных государственных администраций, его становление и сущность. Определены проблемы внедрения децентрализации в Украине.
Ключевые слова: децентрализация, местные государственные администрации, местное самоуправление, префекты.
N. V. Yanyuk
THE REFORM OF LOCAL STATE ADMINISTRATIONS IN THE CONTEXT OF DECENTRALIZATION POWER IN UKRAINE
In the article is devoted to the problems reformations in local state administration. Theoretical models of formation order, adoption and realization of managerial decisions in local state administration are developed. There are defined problems of decentralization reforms in Ukraine.
Key words: decentralization, local state administrations, local self-government, prefects.
Постановка проблеми. Iсторiя становлення Украшсько1 держави з часу ïï проголошення переконливо свщчить, що без побудови рацiональноï та ефективно1 системи публiчноï адмшютрацп марно сподiватися на подолання кризових явищ у жоднш сферi суспшьного життя. Переважно
основна увага була сконцентрована на побудовi вищих ланок у системi оргашв виконавчо! влади, а питання формування мюцевих органiв виконавчо! влади i мiсцевого самоврядування не займало чшьного мiсця у державотворчому процесi. Сьогодш стало очевидним, що важливою складовою адмшютративно! реформи е державна регюнальна полiтика i побудова системи мюцевих оргашв публiчно! адмшютрацп з урахуванням принципу децентралiзацп влади, що забезпечить оптимальне поеднання загальнодержавних i мюцевих штереив. У зв'язку з цим виникла необхщнють переглянути питання щодо правового статусу мiсцевих державних адмшютрацш, якi згiдно iз ст.118 Конституцп Укра!ни [1] здiйснюють виконавчу владу в областях i районах, мютах Киевi та Севастополi. Специфiка статусу цих оргашв зумовлена тим, що, з одного боку, вони завершують вертикаль виконавчо! влади, а з другого - покликаш найтюшше взаемодiяти з органами мюцевого самоврядування. Разом з тим, уш мiсцевi органи публiчно! адмiнiстрацi! мають першочергово орiентуватися на забезпечення iнтересiв населення. Враховуючи це, набуло особливо! гостроти питання реформування цих оргашв. Доречним може стати досвщ реформи публiчно! адмшютрацп Польщi, яка мае iнститут воеводи, наближений до мюцевих державних адмшютрацш.
Метою дослщження е визначення напрямiв реформування мюцевих державних адмшютрацш у зв'язку з попередшм схваленням законопроекту змш до Конституцп Укра!ни вщ 31 серпня 2015 р. щодо децентралiзацi! влади [2].
Стан дослщження. Окремим питанням теми придшили увагу в сво!х дослiдженнях: В. I. Борденюк, О. М. Бориславська, I. Б. Колiушко, А. М. Школик та iншi. Однак пропозицi! щодо запровадження в системi виконавчо! влади нового суб'екта - префекта - потребуе вщповщного дослщження. Доречним е аналiз зарубiжного досвiду в цьому напрям^ що дасть можливiсть виробити вщповщну модель цiе! iнституцi! та визначити форми взаемодп префекта з органами мюцевого самоврядування.
Виклад основних положень. На момент проголошення незалежносп Укра!на не мала власно! моделi державного управлiння, за винятком окремих елеменив, якi отримала у спадок вщ радянсько! доби. Декларацiя про державний суверештет Укра!ни 16 липня 1990 року [3] офщшно заклала основу концепцп подiлу влади на три гшки та формування шституту мiсцевого самоврядування. Подальше формування оптимально! моделi системи органiв державно! влади i мiсцевого самоврядування мало би вщбуватися на законодавчому рiвнi. Найскладшшим видався процес формування мiсцевих оргашв влади. Постала необхщнють створення органу, який би забезпечував довершенють iерархiчно! побудови виконавчо! влади й одночасно тюно спiвпрацював з органами мюцевого самоврядування. З метою виршення ще! проблеми в Укра!нi Законом вщ 5 березня 1992 року введено посаду Представника Президента Укра!ни, який згщно iз ст.1 Закону був главою мюцево! державно! адмiнiстрацi! вщповщно в областi, мiстах Киевi, Севастополе районi, районi мiст Киева та Севастополя. Представники Президента Укра!ни в областях, мютах Киевi i Севастополi призначалися та звiльнялися з посади Президентом Укра!ни i йому пщпорядковувалися. Представникiв Президента Укра!ни в районах, районах мют Киева i Севастополя призначав i звiльняв з посади Президент Укра!ни за поданням Представника Президента Укра!ни в областi, мютах Киевi i Севастополi [4]. Обов'язковою умовою було погодження !х кандидатур з вщповщними Радами народних депутата. Створення тако! моделi було продиктовано необхщнютю сформувати едину систему оргашв виконавчо! влади на чолi з Президентом Укра!ни, який одночасно був главою виконавчо! влади.
Указом Президента Укра!ни вiд 14 квггня 1992 року було затверджено Положення про мюцеву державну адмшютрацш, у пункп 2 якого зазначалось: "Мюцева державна адмiнiстрацiя е системою оргашв державно! виконавчо! влади, яю утворюються вiдповiдним Представником Президента Укра!ни або входять до складу адмшютрацп за принципом подвшного
шдпорядкування. Мiсцевi державнi адмшютрацп пiдпорядковуються Президентовi Укра!ни, а також Кабiнету Мiнiстрiв Укра!ни з питань, що належать до його компетенци, якого мюцева державна адмiнiстрацiя була системою оргашв державно! виконавчо! влади" [5].
Мюцева державна адмшютрацш була правонаступником виконавчих комггепв вiдповiдних Рад народних депутата щодо прийнятих ними рiшень, узятих зобов'язань та покладених на них законодавством обов'язюв у тш !х частинi, яка не суперечила Закону Укра!ни "Про Представника Президента Укра!ни" та Закону Укра!ни "Про мiсцевi Ради народних депутатiв та мюцеве i регiональне самоврядування". Ради брали участь у внесенш пропозици щодо кандидатур Представника Президента Украши, зокрема щ кандидатури попередньо розглядалися на пленарних засщаннях Ради i за результатами розгляду приймалося ршення. В разi вiдхилення Радою запропоновано! кандидатури для погодження вносилась шша або повторно та сама кандидатура. Якщо у двотижневий строк тсля надходження пропозици щодо кандидатури засiдання Ради не вщбулося або Рада не прийняла будь-якого ршення з цього питання, Президент Украши мав право призначити свого Представника на власний вибiр. Представниюв Президента Украши призначали на строк повноважень Президента Украши.
Основною щеею становлення шституту Представника Президента Украши i мюцевих державних адмшютрацш була спроба поеднання централiзацп та децентралiзацп в управлiннi суспшьством i державою. Однак владнi структури не були готовi до розмежування повноважень у такий спошб i це призвело до певного протистояння цих оргашв. Особливо! гостроти проблема набула у 1994 р. i з метою !! виршення було прийнято Закон Укра!ни "Про формування мюцевих оргашв влади i мюцевого самоврядування" [6]. Замiсть удосконалення моделi наявних мiсцевих державних адмiнiстрацiй i вирiшення питань щодо чiткого розмежування об'екпв державно! та комунально! власносп, замiсть проведення розмежування повноважень мiж вiдповiдними органами, Законом передбачалося припинення повноважень Представниюв Президента Укра!ни на мюцях i мiсцевих державних адмшютрацш пiсля виборiв депутатiв, голiв сшьських, селищних, районних, мiських, районних у мютах i обласних Рад. Виконавчу владу на мюцевому рiвнi мали здшснювати виконавчi комiтети i голови вщповщних рад. За тако! ситуацп вiдбулося повернення до "радянських" традицш.
Другий етап у формуваннi мюцевих державних адмшютрацш вщбувся пiсля укладення Конституцшного Договору мiж Верховною Радою Укра!ни i Президентом Укра!ни "Про основш засади органiзацi! та функцюнування державно! влади i мiсцевого самоврядування в Укра!ш на перiод до прийняття ново! Конституцi! Укра!ни" [7]. Розвиваючи положення Конституцiйного договору, Указом Президента Укра!ни вiд 21 серпня 1995 року затвердили Положення про вщповщш державш адмiнiстрацi! - Положення про обласну, Ки!вську, Севастопольську мюьку державну адмiнiстрацiю i Положення про районну, районну в мютах Киевi та Севастополi державну адмiнiстрацiю [8]. У Положеннях зазначались засоби контролю за органами мюцевого самоврядування, зокрема щодо скасування акпв у межах делегованих органами виконавчо! влади повноважень. Щ Положення продовжували дiяти i тсля ухвалення Конституцп Укра!ни 1996 р., у частиш, що не суперечила !! положенням, i втратили чиннють лише пiсля прийняття у квггш 1999 р. Закону Укра!ни "Про мiсцевi державнi адмiнiстрацi!" [9]. Вщновлена система цих органiв мала би "ефективно здiйснювати покладенi на них функцш i продуктивно взаемодiяти з органами мiсцевого самоврядування" [10, с. 1]. Однак мiсцевi державш адмшютрацп вже очолювали голови, а не Представники Президента Укра!ни. Змшилася й процедура щодо !х призначення. Голови мюцевих державних адмшютрацш не мали права самостшно скасовувати акти оргашв мюцевого самоврядування, прийняп в межах делегованих повноважень, а лише через звернення до суду.
Попри те, що вщповщно до Конституци Укра!ни Президент Укра!ни вже не е главою виконавчо! влади, у нього залишаються основш важелi щодо формування мюцевих державних адмшютрацш, зокрема зпдно зi ст.118 Конституцi! вш призначае голiв мiсцевих державних адмшютрацш Укра!ни за поданням Кабiнету Мшс^в Укра!ни. Разом з тим, голови мюцевих
державних адмшютрацш тд час здiйснення сво!х повноважень вiдповiдальнi перед Президентом Укра!ни i Кабiнетом Мiнiстрiв Укра!ни, шдзвггш та пiдконтрольнi органам виконавчо! влади вищого рiвня. Як свiдчать iсторiя i недавнi подi! в кра!ш, через таку "подвшнють" голови мюцевих державних адмiнiстрацiй неодноразово ставали заручниками певних полiтичних ситуацiй, зокрема тд час виборчих процесiв. Значно було посилено роль мюцевих державних адмшютрацш згщно з Указом Президента Укра!ни "Про заходи щодо забезпечення здшснення мiсцевими державними адмiнiстрацiями виконавчо! влади на вщповщнш територи" вiд 24 травня 2013 року [11]. Голови мюцевих державних адмшютрацш надшялися значними контрольними повноваженнями за територiальними органами центральних оргашв виконавчо! влади й органами мюцевого самоврядування. Така ситуащя зовшм не сприяла забезпеченню впровадження принципу децентралiзацi! влади i належно! спiвпрацi на рiвнi мiсцевих оргашв публiчно! адмiнiстрацi!.
Законодавець закрiпив за мюцевими державними адмiнiстрацiями значне коло контрольних повноважень, зокрема за органами мюцевого самоврядування. Зпдно зi ст.119 Конституци Укра!ни головна спрямованiсть функцш контролю мае полягати у забезпеченш Укра!ною виконання само! Конституцi!, закошв Укра!ни, актiв Президента Укра!ни, Кабшету Мiнiстрiв Укра!ни та iнших оргашв виконавчо! влади вищого рiвня, забезпечення законност й правопорядку, додержання прав i свобод громадян, що передбачено Конститущею Укра!ни. Однак через вщсутнють чiткого розмежування власних (самоврядних) повноважень оргашв мюцевого самоврядування це негативно позначаеться на взаемовщносинах з мюцевими державними адмшютращями i спiвпрацi цих оргашв. Проте мюцеве самоврядування мае стати "оргашзацшно-правовим механiзмом урядуванням, завдяки якому територiальнi колективи безпосередньо та через обрат ними органи здшснюють публiчнi функцi!, спрямованi на розв'язання мюцевих проблем" [12, с. 23]. Вщтак, за мюцевими державними адмшютращями слщ залишити функцi! забезпечення координацп мiсцевих органiв виконавчо! влади, обмеживши вплив на виконавчi органи мюцевого самоврядування. Виршення компетенцiйних спорiв мае вщбуватися у порядку адмiнiстративного судочинства.
Проблеми у взаемовщносинах мюцевих оргашв публiчно! адмшютрацп призвели до необхщносн проведення в кра!нi адмiнiстративно! реформи як "комплексу полггико-правових заходiв, яю полягають у структурних, функцiональних та державно-службових перетвореннях.... з метою перетворення !! з владно-репресивного механiзму на оргашзащю, що служить сустльству" [13, с. 7]. Сьогодш основна увага зосереджена на забезпеченш оптимального поеднання централiзацi! та децентралiзацi! у здшсненш державно! влади. Завдяки децентралiзацi! держава забезпечуе свою цшснють з одночасним розширенням прав i обов'язкiв територш. Вiдтак, передусiм необхiдно провести розмежування i збалансування повноважень органiв мюцевого самоврядування в мюцевих оргашв виконавчо! влади. По-друге, слщ вдосконалити управлшську вертикаль на мюцях, тобто визначити систему мюцевих оргашв виконавчо! влади, !х взаемовщносини з Кабшетом Мшс^в Укра!ни та Президентом Укра!ни, з центральними органами виконавчо! влади. I далi мюцева державна адмiнiстрацiя залишаеться "системою органiв державно! виконавчо! влади", переважно на засадах подвшного пщпорядкування цих органiв. Це спричиняе два основш негативи: по-перше, значною мiрою централiзуе виконавчу владу i пщпорядковуе Президенту, що не вiдповiдае його конституцшному статусу, а по-друге, дае пщстави для уникнення вiдповiдальностi за невиконання повноважень.
З щею метою запропоновано законопроект "Про внесення змш до Конституци Укра!ни (щодо децентралiзацi! влади)" 2015 р. [2], вщповщно у ст. 118 законопроекту Конституци передбачено замють мiсцевих державних адмшютрацш запровадити посаду префекта. Проте аналiз ново! редакцп ст. 118 i ст. 119 дають пiдстави стверджувати, що вщбулася замiна лише понятшного апарату. Система мiсцевих державних адмшютрацш була замшена системою посад префекпв. Жодних змш не вщбулося у порядку призначення префекпв, порiвняно з головами мюцевих державних адмшютрацш. Практично не змшилися завдання префекта, порiвняно iз мiсцевими державними адмiнiстрацiями, за винятком нового положення про те, що префект на вщповщнш
територи "спрямовуе i 0praHÍ30Bye дiяльнiсть оргашв центральних opraHÍB виконавчо! влади та забезпечуе !х взаeмодiю з органами мюцевого самоврядування в умовах военного або надзвичайного стану, надзвичайно! еколопчно! ситуацп" (п. 4 ст. 119 законопроекту). Статус префекта мае регулюватися на рiвнi закону.
У законопроект наголошено, що префекти е державними службовцями. Справд^ у юридичнiй лiтератyрi тривалий час дискyсiйним залишалося питання про те, чи голови мюцевих державних адмшютрацш е державними службовцями, чи полггичними дiячами. З цього приводу Ю. П. Битяк наголосив, що необгрунтованим е висловлювання про зарахування голiв мiсцевих державних адмшютрацш до полггичних дiячiв лише на тш пiдставi, що строк !хшх повноважень обмежуеться строком повноважень Президента Укра!ни i Кабiнетy Мiнiстрiв Укра!ни. Вiн звернув увагу, що ключовим мае бути той факт, що голови мюцевих державних адмшютрацш не визначають державну полггику, а лише здшснюють !! в межах вщповщного регiонy [14, с. 61]. У ст. 26 Закону Украши "Про державну службу" 1993 р. серед посад державних службовщв передбачено посади голiв мюцевих державних адмшютрацш. Вщтак питання щодо запровадження ново! шституци на мюцевому рiвнi пу6лГчно! адмшютраци потребуе серйозного доопрацювання. Доречним було б визначити префекта одноособовим органом, який здшснюе сво! повноваження через вщповщний апарат, зокрема на питання одноособового органу звертала увагу Г. Ткач, визначаючи поняття органу виконавчо! влади [15, с. 77]. Для прикладу, у Польщi на мюцевому рiвнi дiе урядовий представник - воевода. Вщповщно до Закону Польщi про воеводу й урядову адмшютрацш у воеводств визначено статус воеводи як урядового органу, який надшений наглядовими фyнкцiями [16].
Вiдтак, тд час реформування мiсцевих державних адмшютрацш i запровадження шституту префекта слщ врахувати низку моментiв.
1нститут префекта потрiбно визначити одноособовим органом виконавчо! влади, а не "системою оргашв". Префект мае вщповщати за виконання сво!х повноважень перед Урядом.
Слщ також переглянути систему мюцевих державних оргашв, зокрема виникае сумшв у доцшьносп юнування районних державних адмшютрацш, а вщтак i префекпв на цьому рiвнi.
Визначаючи повноваження, необхщно провести розмежування з органами мюцевого самоврядування i скоротити !х, залишивши тi повноваження, якi забезпечать можливють здiйснення контролю за законнiстю i додержання прав i свобод громадян, координацп дiяльностi мiсцевих органiв пyблiчно! адмiнiстрацi!. I. Б. Колiyшко слушно звернув увагу на те, що "обласш державнi адмiнiстрацi! варто залишити, але переназвати i залишити повноваження, оскшьки потрiбен контроль за законнютю, i це можуть зробити тшьки державнi адмiнiстрацi!" [17].
Висновки. З метою реформування пyблiчно! адмiнiстрацi! в Укра!ш у напрямi забезпечення децентралiзацi! влади необхiдно врахувати два основш фактори: по-перше, розмежувати повноваження оргашв виконавчо! влади i виконавчих оргашв мюцевого самоврядування; по-друге, сформувати оптимальну систему оргашв, дiяльнiсть яко! мае забезпечувати своечасне i якюне надання адмшютративних послуг населенню. Нехтування цим, ^м полггичних моментiв, зокрема протистояння мГж органами пу6лГчно! адмiнiстрацi!, прояви двовладдя на мюцевому рГвш, також призводить до неякюного забезпечення прав населення, складносп отримання адмiнiстративних послуг, е причиною появи корупци.
1. Конститущя Украгни eid 28 червня 1996 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2. rada. gov. ua. 2. Законопроект "Про внесення змт до КонституцИ' Украгни (щодо децентралiзацiг влади)" (2015р.) [Електроннийресурс]. - Режим доступу: http://zakon2. rada. gov. ua. З. Декларащя про державний суверентет Украгни вiд 16 липня 1990 р. // Вiдомостi Верховног Ради УРСР. - 1990. - № 30. - Ст. 429. 4. Закон Украгни "Про Представника Президента Украгни" вiд 5 березня 1992 року // Вiдомостi Верховног Ради Украгни. - 1992. - № 23. - Ст. 335 (втратив
чинтсть). 5. Указ Президента Украгни "Про Положения про мгсцеву державну адмгшстрацгю" eid 14 квтня 1992р. // Збiрнuк yrn3ie Президента eid 30.06.1992 - 1992р., № 2. 6. Закон Украгни "Про формування Mic^ern оргатв влади i самоврядування" //Вiдомостi Верховног Ради Украгни, 1994р., № 22, ст. 144. (втратив чинтсть). 7. Конститу^йний Договiр мiж Верховною Радою Украгни i Президентом Украгни "Про основт засади оргатзацп та функщонування державног влади i мicцевого самоврядування в Украт на перiод до прийняття новог КонституцИ Украгни" вiд 8 червня 1995 р. // Голос Украгни. - 10 червня 1995 р. 8. Положення про обласну, Кигвську, Севастопольську мicьку державну адмiнicтрацiю i Положення про районну, районну в мicтах Киeвi та Севаcтополi державну адмiнicтрацiю вiд 21 серпня 1995р. // Голос Украгни. - 5 вересня 1995р. 9. Закон Украгни "Про мicцевi державн адмiнicтрацiг" вiд 9 квтня 1999р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2. rada. gov. ua. 10. Величко В. О. Органiзацiйно-правовi питання дiяльноcтi мicцевих державних адмiнicтрацiй: автореф. дис. ... канд. юрид. наук (спещальтсть: 12.00.07). - Харюв, 2001. - 7 с. 11. Указ Президента Украгни "Про заходи щодо забезпечення здтснення мicцевими державними адмiнicтрацiями виконавчог влади на вiдповiднiй територИ" // Урядовий кур'ер вiд 29.05.2013 - № 94. 12. Децентралiзацiя публiчног влади: доcвiд европейських крагн та перспективш украгни / [Бориславська О. М., Заверуха I. Б., Школик А. М. та т.]; Центр полтико-правових реформ. - К., Москаленко О. М., 2012. - 212 с. 13. Колiушко I. Виконавча влада та проблеми адмiнicтративног реформи в Украгш: монографiя. - К.: Факт, 2002. - С.7. 14. Битяк Ю. Державна служба в Украгш, гг види /Ю. П. Битяк // Вicник АкадемИ пра-вових наук. - 2000. - № 3. - С. 58 - 65. 15. Ткач Г. До питання органу виконавчог влади / Г. Ткач // Актуальш проблеми сучасног науки в до^дженнях молодих учених: зб. наук. пр. IV Нац. наук.-теорет. конф. "Украгнське адмiнicтративне право: сучасний стан i перспективи реформування ". Ч. 2. - амферополь, 2005. - С. 75-78. 16. Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie I administracji rzqdowej w wojewódstwie //isap. sejm. gov. pl/DetailsServlet?id=WDU20090310206. 17. Колiушко I. Б. Публiчна адмiнicтрацiя [Електронний ресурс]. - Режим доступу: // pravo. org. ua/publichna administrasiia/organy - vykonavchoi vlady/1621
