CC BY
22
службовщв [Електронний ресурс] : Указ Президента Украши вiд 30 травня 1995 р. № 398 (В редакцп вщ 27.01.1999 р.) // Офщшний сайт Верховно! Ради Украши. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/398/95
5. Питання Нащонально! академп державного управлшня при Президентовi Украши [Електронний ресурс] : Указ Президента Украши вщ 21.09.2001 № 850/200 (В редакцп вщ 25 лютого 2014 р.) // Офщшний сайт Верховно! Ради Украши. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.Ua/laws/show/850/2001#n34
6. Про Нащональну академп [Електронний ресурс] // Нащональна академiя державного управлшня при Президентовi Украши. - Режим доступу : http://www.academy.gov.ua/about.html
Стаття надшшла до редакцп 26.12.2014 р.
O. M. Horaschenkov
THE NSTITUTIONAL SUPPORT OF THE POLICY OF PRESIDENT OF UKRAINE ON LOCAL GOVERNMENT DEVELOPMENT
The article deals with the constitutional and legal questions the place and role of institutional support municipal and regional policy head of state formation and matters of local government and the implementation of European standards of local democracy in modern terms intergovernmental European integration.
As head of state, President of Ukraine is the highest official in the country. Therefore, it shall have the authority to act on behalf of Ukraine as the inner life of the country and in international relations. The Constitution leads to the conclusion that the President of Ukraine is the highest official of the Ukrainian state, which must ensure integrity. Thus any modern European state is quite decentralized, which finds its expression in the strengthening of local communities and carried out on their behalf and for their benefit local government, in order, including the most complete of the local rights of members of the respective communities.
It is claimed that at the current stage of legal development of institutional support for the policies of President of Ukraine on the development of local self-government - a mutually agreed set of activities and consultative, advisory and other subsidiary bodies and services, establishment and further coordination of which carries the President within its competence to introducing the basics of presidential municipal policy in Ukraine and ensure regular communication links with the President of Ukraine local government.
Keywords: the President of Ukraine, head of state, local government, subsidiary bodies, institutional support, local democracy.
УДК 342.533(477)
В. I. Топузов
ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ ЗАКОНОДАВСТВА УКРА1НИ ЩОДО МУНЩИПАЛЬНО-ПРАВОВИХ САНКЦ1Й
В датй cmammi описуються перспективи розвитку в1дпов1дальност1 оргатв м1сцевого управлшня перед громадянами i державою. Що стосуеться eidnoeidanbHOcmi перед громадами - то основними елементами будуть проведено звiтностi, систематичного контролю за дiяльнiстю даних оргатв перед жителями певног громад. Робота оргатв мюцевого самоврядування та посадових оЫб повинна повтстю вiдповiдати i суперечити чинному законодавству, а за наявностi даних порушень -держава свогми владними повноваженнями зобов'язане припинити дат дИ Також вказуеться на наявтсть проблем в реалiзацi'г контролю з боку громади i держави за дiяльнiстю оргатв м^цевого самоврядування та посадових оЫб. Шдзвттсть оргатв i
посадових осгб перед територ1альною громадою е одним 1з важливих механгзмгв забезпечення в1дкритост1 гх дгяльностг, полтшення участ1 члетв територгальног громади у мгсцевому самоврядуванш та доступу до публ1чно'г ¡нформаци.
Ключов^ слова: територ1альна громада, контроль, держава, депутати, посадов1 особи, звттсть.
Постановка проблеми. Забезпечення вщповщальносп оргашв мюцевого самоврядування та мунщипально-правових санкцш в сво'й основi потребуе реалiзащi комплексу цшеспрямованих послщовних заходiв по вiдношенню до вае'1 системи вiдповiдальностi. Лише такий пщхщ, при якому управлiнський вплив застосовуеться не тшьки до власне суб'екта вщповщальносп, а й до об'екта, шстанцп, включае в себе удосконалення нормативных регуляторiв, оптимiзацiю сукупностi зв'язюв мiж усiма компонентами системи вщповщальносп, дозволяе досягти мети створення дiевих та ефективних органiв мiсцевого самоврядування.
Для розв'язання юнуючих проблем та реального впровадження в Укра'ш принцитв Свропейсько'' хартГi мiсцевого самоврядування слщ визначити на найближчу перспективу прюритетш завдання щодо удосконалення системи вщповщальносп у мiсцевому самоврядуваннi та запропонувати вщповщш заходи. Недарма Конгрес мюцевих i регiональних влад Ради Свропи у сво'1'х рекомендацiях наголосив на необхщносп врегулювання питань контролю та механiзмiв впливу представникiв громадськостi на ради та 1'х виконавчi органи, залучення до цього процесу громадських оргашзацш.
Анал1з останшх досл1джень I публтацт. Зазначена проблема насамперед мае бути виршена доктринально. У зв'язку з цим стае актуальним питання про формування мунщипально1-правово1' вщповщальносп в самостшний вид юридично'1 вщповщальносп де основними елементами буде вщповщальшсть оргашв та посадових оаб мюцевого самоврядування перед територiальним громадами та державою.
В останнш час проблеми конституцшно-правово'' вщповщальносп у мюцевому самоврядуваннi дедалi бiльше стають об'ектом дослiдження як втизняних (О. В. Батанов, В. В. Кравченко, М. В. Штцик, О. В. Красикова, П. А. Трачук, М. О. Баймуратов та ш.), так i зарубiжних вчених (А. Р. Срьомш, Г. А. 1ванцова, Л. О. Нудненко, А. А. Сергеев, В. В. Яковлев, А. А. Ярошенко, I. А. Алексеева та ш.).
Проблеми вщповщальносп посадово'1 особи протягом тривалого часу перебувають у полi зору вчених-юриспв. Так, А. I. Щербак наголошував, що вiдповiдальнiсть - це елемент статусу посади й закршлення цього елемента за посадою е обов'язковою умовою пiд час конструювання управлшських структур [2]. У свою чергу, А. С. Луньов та Б. М. Лазарев вщзначали, що вщповщальшсть водночас розглядаеться як елемент статусу посади й елемент статусу посадово'1' особи, яка виконуе визначеш посадою службовi повноваження [3]. Як вказуе Л. М. Давиденко, визначення того, що i як повинен робити пращвник, який обшмае певну посаду, безпосередньо пов'язано з питанням юридично'1 вщповщальносп посадово'1 особи за наслщки сво'х ршень, дш чи бездiяльностi [4].
В. К. Колпаков акцентуе увагу на особливостях притягнення посадових оаб до вщповщальносп через видшення особистих i службових (посадових) складiв правопорушень. «Склади адмiнiстративних правопорушень подшяють на особистi i службовi (посадов^ залежно вiд того, хто е суб'ектом проступку - просто громадянин чи посадова особа. Для посадового проступку характерно, що протиправне дiяння мае бути вчинене через дш по служба Посадовi особи, як зазначено в ст. 14 КУпАП, пщлягають адмшютративнш вiдповiдальностi за адмшютративш правопорушення, пов'язанi з недодержанням установлених правил, забезпечення виконання яких входить
до !хшх службових обов'язюв» [5].
Викладення основного матергалу. Ц проблеми тюно пов'язанi з iншими актуальним для Укра!ни питаннями: а) упорядкування та законодавчого врегулювання зв'язкiв та взаемовщносин мiж мiсцевими органами влади, визначення механiзмiв розв'язання конфлiктних ситуацш; б) перерозподiлу функцiй i повноважень мiж органами державно! влади i мiсцевого самоврядування з метою уникнення !х дублювання, пiдвищення ефективностi управлшсько! дiяльностi; в) визначення механiзмiв стимулювання депресивних територiй, але не за рахунок зменшення економiчного потенцiалу бшьш розвинутих територiй; г) законодавчого врегулювання порядку розгляду компетецшних спорiв мiж органами мiсцевого самоврядування та мюцевими органами державно! виконавчо! влади; д) визначення тдстав та механiзмiв розподшу повноважень у системi мiсцевого самоврядування тощо. А отже, в Укра!ш конче необхiдно провести адмiнiстративну та адмiнiстративно-територiальну реформи на засадах гармоншного поеднання державного контролю за мюцевим самоврядуванням та децентралiзацi! державного управлшня, деконцентрацп, субсидiарностi, повсюдностi мiсцевого самоврядування, запровадити ефективш механiзми контролю з боку виконавчо! влади i територiальних громад за рiшеннями i дiями органiв мiсцевого самоврядування.
У рамках цих завдань необхiдно в чинному законодавсга Укра!ни (зокрема, в ст. 133 Конституцп Укра!ни) визначити територiальну основу мiсцевого самоврядування - базовi адмiнiстративно-територiальнi одиницi (округи, громади тощо), тобто ч^ко визначити територiю, в межах яко! територiальна громада самостшно вирiшуе питання мiсцевого значення.
Також мае бути законодавчо визначено статус територiально! громади (якш необхiдно надати статус юридично! особи), !! внутршню органiзацiю, принципи розподiлу повноважень в системi мiсцевого самоврядування, мiсце та роль територiально! громади в системi мiсцевого самоврядування, визначити !! виключш повноваження. Це сприятиме формуванню дiездатних територiальних громад, спроможних вiдповiдально здшснювати функцп та повноваження, вiднесенi законодавством до компетенцп мiсцевого самоврядування.
При цьому мають бути дотриманi таю вимоги:
1) ршення про утворення базово! адмiнiстративно-територiально! одиницi та встановлення !! просторових меж приймаеться Верховною Радою Укра!ни з урахуванням волевиявлення населення вщповщно! територi! та на пiдставi встановлених законом критерi!в дiездатностi (самодостатностi) громади, обумовлених географiчними, демографiчними, економiчними, нацiональними, iсторичними чинниками;
2) на територп кожно! базово! адмiнiстративно-територiально! одинищ мають перебувати об'екти соцiально! та комунально! iнфраструктури, необхiднi для виконання передбачених законом завдань та повноважень мюцевого самоврядування щодо надання адмшютративних та громадських послуг населенню;
3) на територп одше! базово! адмiнiстративно-територiально! одиницi не може iснувати кшька територiальних громад iз статусом самостшного суб'екта мiсцевого самоврядування;
4) базовi адмiнiстративно-територiальнi одиницi мають межувати мiж собою - в Укра!ш не може бути територш, на якi не поширюеться юрисдикцiя органiв мiсцевого самоврядування теритс^альних громад;
5) при визначенш меж базово! адмiнiстративно-територiально! одиницi мае бути врахований принцип територiально! доступносп адмiнiстративних та громадських послуг, що надаються населенню органами мiсцевого самоврядування.
Комплекс вказаних заходiв дасть змогу виршити проблему вiдтворення та реалiзацii принципу цiлiсностi та недоторканностi територш, пiдконтрольних мiсцевим органам влади i створить умови для становлення вщповщальних органiв мiсцевого самоврядування.
Особливий акцент при реформуванш повинен бути зроблений на удосконалення правового статусу оргашв державно! влади i мiсцевого самоврядування та ч^ке розмежування сфер 1'хньо1' вщповщальносп. Розподiл компетенцп та повноважень мiж органами мiсцевого самоврядування та мюцевими органами виконавчо'' влади.
Без сумшву, адмiнiстративно-територiальна реформа мае посилити шституцшш, адмiнiстративнi та фiнансовi можливостi мюцевого самоврядування, адже ефективне вирiшення широкого кола мюцевих проблем вимагае комплексного пщходу. Вiдповiдно, зазначенi заходи мають супроводжуватись пiдвищенням вiдповiдальностi органiв мюцевого самоврядування як перед громадою, так i перед державою.
Тому, конче необхщно вирiшити питання збалансування i розподiлу повноважень мiж мiсцевими органами виконавчо'' влади та органами мюцевого самоврядування з метою лшвщацп юнуючого дублювання повноважень, залишивши за першими, в першу чергу, контрольно-наглядовi функцп. Потрiбна суттева змiна спiввiдношення самоврядних i делегованих повноважень мiсцевого самоврядування на користь перших на основi вилучення значно' частина делегованих повноважень з компетенцп мiсцевих органiв виконавчо' влади (з вiдповiдним органiзацiйним i ресурсним забезпеченням) та передачi 1'х до компетенцп мiсцевого самоврядування. Тому необхщне чiтке розмежування, в першу чергу на базовому рiвнi, функцш мiж органами державно' влади та органами мюцевого самоврядування, що дасть можливють ставити питання про вщповщальшсть вказаних органiв за належне здшснення ними власних та делегованих повноважень.
До повноважень, покладених на мiсцевi державнi адмшютрацп, можна було б вiднести i попередне погодження рiшень районних рад iз 1'х подальшою реестрацiею в органах юстицп. Або запровадити дещо iншу практику. Наприклад, органи Мшютерства юстицп мають фiксувати всi акти оргашв влади, в тому чист i мiсцевих, в единому Державному реестр^ доступ до якого повинен бути забезпечений громадянам через мережу 1нтернет. Реестращя цих актiв може i не супроводжуватися перевiркою на предмет дотримання чинного законодавства, проте, голови райдержадмшютрацш повинш мати право звернутися протягом 5 дшв до адмшютративного суду, скориставшись нормами ст. 144 Конституцп Укра'ни. Це певною мiрою нагадуе польський досвiд, коли на вщповщному рiвнi забезпечено загальний баланс контролю та вщповщальносп [6].
Особливо'' уваги заслуговуе питання врегулювання правового статусу сшьських, селищних та мюьких голiв, чiткого визначення оргашзацшно' моделi 1хньо'1 взаемодii з органами мюцевого самоврядування. Адже, не зважаючи на те, що в Укрш'ш Законом «Про мюцеве самоврядування в Укрш'ш» начебто додержано баланс взаемних повноважень на мюцевому рiвнi, тшьки в 2002-2007 рр. було достроково припинено повноваження бшьше 80 мюьких голiв, при тому, що в Укрш'ш iснуе 452 мiста з мюцевим самоврядуванням. Також майже в 20 середшх i великих мютах тривалий час мали мiсце кризовi ситуацii у взаеминах бiльшостi депута^в i голови [7].
Необхiдно також оптимiзувати реалiзацiю виконавчо'' влади на регюнальному та мiсцевому рiвнях, а саме:
1) трансформувати оргашзацшний рiвень здiйснення виконавчо'' влади на мюцях;
2) змiнити статус обласних державних адмшютрацш шляхом:
- передачi 1'х повноважень у сферi соцiально-економiчного та культурного розвитку територш вщповщним обласним радам ('х виконавчим комiтетам);
- надшення !х виключно контрольно-наглядовими повноваженнями (повноваженнями у сферi державного контролю) та повноваженнями щодо координацп управлшсько! дiяльностi з реалiзацi! функцш виконавчо! влади, що не можуть бути децентралiзованi (тобто переданi в систему мюцевого самоврядування);
- заборони делегування !м повноважень органiв мюцевого самоврядування, крiм випадкiв запровадження режиму надзвичайного або вшськового стану;
- встановлення вщповщальносп голiв обласних державних адмiнiстрацiй виключно перед Президентом Укра!ни;
3) утворення виконавчих органiв обласних, районних рад, враховуючи реформування мюцевих державних адмiнiстрацiй;
4) запровадження адмшютративних округiв для формування вiдповiдних територiальних пiдроздiлiв центральних органiв виконавчо! влади (наприклад, мюцевих органiв МВС Укра!ни, ДПА Укра!ни, Мiнiстерства освiти та науки Укра!ни, СБУ -мшцейсью, податковi, освiтнi округи, округи СБУ тощо) з урахуванням чiтко визначених критерпв доступностi для населення адмшютративних послуг, що надаються цими органами.
Подальшим етапом мае бути створення дiево! системи надання адмшютративних та громадських послуг населенню. Держава мае сприяти матерiально-фiнансовому, шформацшному, кадровому та iншому ресурсному забезпеченню оргашв мiсцевого самоврядування для виконання останшми функцiй на мiсцевому та региональному рiвнях.
Прiоритетними напрямами забезпечення вщповщальносп органiв мiсцевого самоврядування також мають стати:
- забезпечення прозоросп, вiдкритостi, пiдконтрольностi та пщзв^носп органiв мiсцевого самоврядування;
- запровадження в практику дiяльностi органiв мюцевого самоврядування, утвердження у свiдомостi !х посадових осiб таких базових принцишв формування та функцiонування iнститутiв публiчно! влади, як гуманiзм, справедливiсть, верховенство права та законшсть, служшня суспшьству та територiальнiй громадi, вiдкритiсть та доступшсть для громадян, вiдповiдальнiсть перед суспшьством та територiальною громадою за стан виконання сво!х повноважень, партнерство оргашв мюцевого самоврядування та громадських об'еднань;
- створення гнучко! системи пiдвищення квалiфiкацi! працiвникiв оргашв мюцевого самоврядування з метою формування корпусу посадових оаб мiсцевого самоврядування, спроможних ефективно застосовувати сучасш управлшсью методи та запроваджувати в практику нов^ш технологi! мунiципального менеджменту.
З метою залучення необхщних для виршення питань мiсцевого значения фiнансових ресурав, пропонуеться активiзувати ринок як зовшшшх, так i внутрiшнiх позик, усунувши одну iз головних перешкод - недосконалють правово! бази i вщсутшсть процедури банкрутства органiв мiсцевого самоврядування, що гальмуе розвиток мунщипального кредитування, створюючи останньому суттевi ризики. Тобто для захисту прав iнвесторiв слщ законодавчо передбачити можливiсть банкрутства оргашв мюцевого самоврядування, створивши чiткi процедури початку процесу виршення боргових проблем i визначивши порядок реструктуризацi! борпв або лiквiдацi! неосновних активiв «територiальних громад-банкрутiв». Подiбнi норми вже зафшсовано в законодавствi ряду кра!н св^у, наприклад у США, ПАР, Угорщиш. Зокрема, в Угорщинi в 1996 р. ухвалено закон «Про неплатоспроможшсть мунiципалiтетiв», що забезпечило дисциплiноване кредитування i створило «гарантi! збереження основних мунiципальних послуг» через визнання банкрутами 19 мют.
Вiдповiдно, для спрощення виходу мiст на ринки позик, що будуть здшснюватися
органами самоврядування пщ власну вщповщальшсть, але пiд контролем держави, необхщно законодавчо визначити процедури банкрутства оргашв мiсцевого самоврядування. Це полiпшить залучення швестицш в мiську iнфраструктуру, а у разi банкрутства на аукщон буде виставлена, в першу чергу, нерухомють, що неiстотно зачiпаe штереси звичайних городян. Водночас слiд застерегти, що подiбнi норми призведуть до того, що велик мiста Украши, якi мають привабливi комунальнi активи, можуть стати об'ектами масових «рейдерських» атак власникiв боргових паперiв. Тому, щоб новий закон не можна було використати для навмисного банкрутства мют з подальшою приватизацieю привабливих об'eктiв комунально'' власностi, необхiдно ч^ко визначити, яке комунальне майно може бути предметом забезпечення виконання зобов'язань, а яю об'екти не пщлягають вiдчуженню нi за яких пщстав.
Отже, прийняття закону про банкрутство оргашв мюцевого самоврядування за ршенням спецiальних судових органiв та створення мехашзму замiни недieздатного виборного мюцевого керiвництва уповноваженими представниками держави через реалiзацiю норми про зовнiшнe управлшня на мiсцевому рiвнi, зовнiшнiй державний контроль за фшансовими потоками i виконанням повноважень органами мiсцевого самоврядування, розробка ефективного мехашзму вщповщальносп мюцевого керiвництва перед територiальними громадами повинш стати одними iз головних напрямiв реформування системи самоврядування в Укра'ш.
Висновки. Таким чином, системний пщхщ при вдосконаленнi вiдповiдальностi та санкцш у мiсцевому самоврядуваннi у рiзноманiтних формах дозволить забезпечити вiдповiдальнiсть оргашв та посадових оаб мiсцевого самоврядування, створить передумови для належного виконання зазначеними суб'ектами сво'х функцп та повноважень, захисту та представлення ними прав та штереав територiальних громад, ефективного виршення питань мiсцевого значення.
Список використаноУ л1тератури
1. Закон Украши «Про мiсцеве самоврядування в Укрш'ш» // Вiдомостi Верховно'' ради Украши. - 1997. - № 24. - С. 379 - 420. - Ст. 170.
2. Щербак А. И. Социальный механизм юридической ответственности должностных лиц / А. И. Щербак. - К. : Наукова думка, 1986. - С. 57.
3. Ответственность в управлении / отв. ред. А. Е. Лунев, Б. М. Лазарев. - М. : Наука, 1985. - С. 148.
4. Давиденко Л. М. Забезпечення прав i свобод громадян при здшсненш митних процедур (органiзацiйно-правовi аспекти): дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Леонщ Миколайович Давиденко; Нащональний ушверситет державно'' податково'' служби Украши. - 1рпшь, 2007. - 209 арк.
5. Колпаков В. К. Адмшютративна вщповщальшсть (адмшютративно-делштне право) : навч. поаб. / В. К. Колпаков. - К. : Юршком 1нтер, 2008. - 256 с.
6. Проблеми формування доброчесного, належного мюцевого врядування: зб. матер. та док. / заг. ред. М. Пухтинського. - К. : Атша, 2008. - 600 с.
7. Ткачук А. Адмшютративна та адмiнiстративно-територiальна реформа в Укрш'ш: спогади та роздуми/ А. Ткачук // Проблеми формування доброчесного, належного мюцевого врядування : зб. матер. та док. / за заг. ред. М. Пухтинського. - К. : Атша, 2008. - C. 410 - 417.
Стаття надшшла до редакцп 14.12.2014 р. V. I. Topuzov
PROSPECTS OF UKRAINE LEGISLATION ON MUNICIPAL AND LEGAL
SANCTIONS
This article describes the development prospects of responsibility of local government to the citizens and the state. With regard to liability to bulks - that will be the main elements of
the reporting of systematic control over the activities of these authorities before a resident of certain communities. Work of local governments and officials must fully comply with and not contrary to the legislation in force, and in the presence of data breaches - the state is obliged to their powers to stop these actions. Also points to the existence of problems in the implementation of control by the communities and the state over the activities of local governments and officials.
Accountability of officials and territorial communities is one of the important mechanisms for ensuring transparency of their activities, improving the participation of members in the local government and access to public information.
Keywords: territorial community, police, government, deputies, officials, reporting.
СУЧАСН1 ТЕНДЕНЦП РОЗВИТКУ М1ЖНАРОДНОГО ПРАВА
УДК 341.174:061.1 СС(045)
Ю. О. Волошин, С. В. Годованик
ОРГАН1ЗАЦ1Я Д1ЯЛЬНОСТ1 СВРОПЕЙСЬКОГО ПАРЛАМЕНТУ В УМОВАХ СУЧАСНИХ 1НТЕГРАЦ1ЙНИХ ПРОЦЕС1В
У статт1 розглядаються оргатзацтш аспекти д1яльност1 Свропейського Парламенту в умовах сучасних Iнтеграцтних процесах.
Показано, що за своею внутршньою оргатзацтною структурою та порядком роботи Свропейський Парламент на сучасному етат европейськог м1ждержавно'г ¡нтеграци е максимально наближеним у структурнт, розпорядчт та номтацтнт площит до класичного парламенту национально! державг як обраного народом вищого представницького органу.
На думку автора, за под1бних наявних умов корисними вбачаються Iнтенсифтащя та посилення ствпращ та ¡нституцтних зв'язтв Верховног Ради Украгни, гг структурних тдроздшв, фракцш полтичних партт, депутатських груп з в1дпов1дними структурними одиницями Свропейського Парламенту з метою сприяння подальшт европейськт ¡нтеграци Украгнськог держави та здтснення нею законодавчо встановленого стратег1чного европейського вибору на найвищому полтико-правовому ртш функцюнальног мгжпарламентськог взаемодИ.
Ключов^ слова: оргатзащя, склад, структура, Свропейський Парламент, парламентаризм, парламентська процедура.
Постановка проблеми. Значення оргашзацшно-правових аспек^в дiяльностi Свропейського Парламенту, насамперед, полягае у тому, що !х змют формуе шституцюнальний мехашзм i внутршню конституцшну арх^ектошку цього органу та забезпечуе його функцюнування у сучасних умовах поглиблення процеав европейсько! мiждержавно! штеграцп. При цьому слщ усвщомлювати ушкальшсть та своерщшсть даного органу як едино! представницько! шституцп штеграцшного об'еднання, яка обираеться на одночасних виборах у вах державах-членах СС, тобто за своею сутшстю та порядком формування Свропейський Парламент е наднацюнальним органом, що
