CC BY
45
ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
УДК 351 (091) ББК 67.401
© 2017 г. Р. А. Атаев,
начальник кафедры тактико-специальной подготовки Ростовского юридического института
МВД России кандидат исторических наук.
E-mail: r.ataev1974@mail.ru
В. В. Шанько,
старший преподаватель кафедры тактико-специальной подготовки Ростовского юридического
института МВД России кандидат педагогических наук.
E-mail: v.shanko@mail.ru
РЕФОРМА ПОЛИЦИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ ХТС ВЕКА НА ПРИМЕРЕ СТАВРОПОЛЬСКОЙ ГУБЕРНИИ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
В 2018 году в России будет отмечаться 300-летний юбилей Министерства внутренних дел - дата, послужившая поводом для проведения небольшого историко-правового исследования роли и значения правоохранительных органов как одной из фундаментальных основ системы государственной власти, которой они выступали и в дореволюционное время. Авторы статьи стремились не просто зафиксировать имена, события, достижения в этой сфере деятельности, но и выразить свою признательность людям, которые жили и работали ради того, чтобы россияне в своей стране могли чувствовать себя в безопасности.
Ключевые слова: полиция, жандармерия, Ставропольская губерния, губернатор, Российская империя, исправник, урядник, полицмейстер, обучение полицейских.
R. A. Atayev - Head of Tactical and Special Training Department, the Rostov Law Institute of the Ministry of Internal
Affairs of the Russian Federation, PhD in History.
V. V. Shanko - Senior Lecturer, Department of Tactical and Special Training, the Rostov Law Institute of the
Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, PhD in Pedagogics.
POLICE REFORM IN THE SECOND HALF OF THE XIXTH CENTURY ON THE EXAMPLE
OFTHE STAVROPOL PROVINCE OFTHE RUSSIAN EMPIRE
In 2018 Russia will celebrate the 300th anniversary of the Ministry of Internal Affairs - a date that served as a pretext for conducting a small historical and legal study of the role and significance of law enforcement agencies as one of the fundamental foundations of the state power system, which they advocated in the pre-revolutionary period. The authors tried not only to fix the names, events, achievements in this field of activity, but also to express their gratitude to the people who lived and worked in order that the Russians could feel safe in their country.
Key words: police, gendarmerie, Stavropol gubernia, governor, Russian empire, police chief, police officer, police chief, police training.
Очередная реформа полиции в России началась в 1859 году и завершилась в 1862 году утверждением Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах [ 1, с. 89]. В соответствии с Временными правилами уездная полиция объединялась с полицией уездных городов, создавались единые полицейские управления во главе с исправниками. Вместо прежнего принципа комплектования полиции посредством инвалидов, отбывающих воинскую повинность, вводилась система вольного найма по контракту. Функ-
ции полиции сужались: проведение следствия передавалось судебным следователям; хозяйственные функции и благоустройство городов, продовольственное дело, контроль над состоянием дорог - земским и городским органам самоуправления; состав нижних чинов полиции расширялся за счет учреждения должности участковых урядников, а также увеличения численности околоточных надзирателей. Это постановление начало проводиться в жизнь сначала в центральных районах Российской империи, а затем на окраи-
нах, к которым относился и Северный Кавказ [2, с. 314].
На Ставропольскую губернию реформа стала распространяться только после издания 9 декабря 1867 года указа Правительствующего сената о новом устройстве административной и судебной части, реализация которого в губернии началась с 19 февраля 1868 года. В Ставропольском, Новогригорьевском, Пятигорском уездах создавались уездные полицейские управления во главе с уездными исправниками, однако в городах Ставрополе и Пятигорске сохранялась самостоятельная городская полиция. Вводился вольный наем для службы в полиции, полицейские набирались из числа отставных или уволенных в запас военнослужащих, физически крепких, примерного поведения, имеющих жизненный и служебный опыт, умеющих читать и писать.
Городская полиция в Ставрополе была преобразована в городское полицейское управление, которое состояло из следующих структурных подразделений: секретарский, уголовный, вексельный, денежный, распорядительный и гражданский столы, канцелярия. Для управления формировался штат из полицмейстера, его помощника, четырех частных приставов по числу частей, на которые был разделен город, их помощников и секретаря. Подведомственными управлению чиновников в городе являлись приставы, их помощники, полицейские надзиратели. Управление входило в систему Министерства внутренних дел и непосредственно подчинялось губернскому правлению и губернатору. Полицмейстеры назначались и увольнялись начальником губернии.
В ведении полицейского управления продолжали находиться распоряжения по обнародованию указов, манифестов, законов, применение чрезвычайных мер к исполнению законов, наблюдение за порядком и благоустройством в городе, рассмотрение жалоб частных лиц, организация полицейского надзора и розыска, цензура над печатью, объявление и исполнение судебных решений. В состав управления входил и тюремный замок.
Поясняя причины увеличения штатов полиции и сумм на их содержание, наместник на Кавказе в представлении председателю Кавказского комитета о преобразовании общего управления Кавказского наместничества 3 августа 1867 года указывал, что значи-
тельная часть полицейских штатов Ставропольской губернии оставалась без изменений в течение более 40 лет, хотя численность населения увеличивалась, усложнялись стоящие перед ними задачи.
Вместе с тем наместник на Кавказе не пошел по пути кардинальных преобразований полицейских учреждений Ставропольской губернии и затронул их лишь незначительно, осознавая, что они не будут утверждены в пределах, превышающих состав полиции других областей Российской империи. Великий князь возлагал надежды на то, что окончательное устройство губернских и уездных управлений ведомства устранит это несоответствие [3]. Однако даже после реорганизации полицейских учреждений трудностей в работе полиции меньше не стало. До пуска в эксплуатацию (1875) железной дороги «Ростов - Владикавказ» для полиции очень ответственным оставался вопрос обеспечения безопасности проезда через губернию венценосных особ (императора, наследника престола, великих князей).
По высочайшему повелению от 6 января 1872 года в губернию бессрочно было сослано вместе с семьями более 300 участников восстания в Дагестане. Они расселялись по селам трех уездов таким образом, чтобы не иметь возможности объединиться, постоянно находясь под надзором полиции [2, с. 112].
Определенные сложности в делах губернской полиции вызывали не только проблемы, обусловленные ее количественным составом, но и хозяйственные вопросы, одним из которых являлось содержание подвод для разъездов чинов уездной полиции, судебных следователей и других потребностей земства.
В связи с ростом численности населения и увеличением интенсивности движения на улицах полицией большое внимание уделялось скорости передвижения экипажей. Так, ставропольский полицмейстер в январе 1878 года обратился к горожанам: «Замечено, что многие из жителей города Ставрополя, при проезде по улицам внутри города, допускают непомерно быструю езду, а в особенности по большой Николаевской улице, во время катания, где, при большом стечении публики столкновений и экипажей, может
и и " А
произойти несчастный случай. А потому, во избежание этого, постановляется в обязанность жителей, чтобы никто не дозволял непомерно быстрой езды внутри города, а же-
лающие кататься с более быстрой ездою, должны выезжать для этого за город; кататься внутри города на троечных санях вовсе запрещается. Виновные в неисполнении будут преследуемы по 123 статье Устава о наказаниях налагаемых мировыми судьями» [8].
Таким образом, в этот период зарождались правила уличного движения и устанавливалась ответственность за нарушения предписанного поведения на улицах.
В связи с реформированием полицейских учреждений произошли изменения и в жандармском ведомстве. В 1867 году ее округа, включавшие в себя несколько губерний, преобразовались в самостоятельные жандармские управления в каждой губернии. Начальники этих управлений получили звания инспекторов губернской полиции, что позволяло им контролировать общую полицию [9, с. 219220]. Ставропольское губернское жандармское управление было причислено ко 2-й штатной категории, утвержденной для всей страны 9 сентября 1867 года. При этом жалованье начальникам и адъютантам управлений выплачивалось из усиленных окладов. Повышенное жалованье было назначено и переводчику, состоявшему при управлении.
По распоряжению Александра II с 1 августа 1870 года в Ставропольской губернии управление Кавказского жандармского округа упразднялось, вся жандармская часть на Кавказе передавалась в ведение местной администрации и центрального жандармского управления. Приказом по корпусу жандармов от 6 сентября 1870 года № 80 в Ставрополе была упразднена конная команда. Недостаток в нижних чинах восполнялся военнослужащими или зачислением желающих из состава бессрочно-отпускных и отставных [6, с. 59-60]. Тех офицеров и классных чиновников, которые попадали под сокращение, по приказу шефа жандармов генерал-адъютанта Шувалова оставляли за штатом с правами и преимуществами, предоставляемыми на общих основаниях. При этом лишних строевых лошадей конной команды предписывалось продавать, а полученную за них сумму передавать через местные казначейства в доход казны [3].
Несмотря на ряд сокращений, органы жандармерии в губернии продолжали исполнять порученную им работу в не меньшем, а порой и в большем объеме. Полицейские посещали различного рода публич-
ные представления (спектакли, концерты, лекции и другие), о которых полицмейстер и уездный исправник должны были заблаговременно сообщать помощнику начальника Ставропольского губернского жандармского управления в Пятигорском уезде. При этом штаб-офицеру предоставлялось особое место в театре для наблюдения за представлениями [4, с. 219].
Вместе с тем в работе жандармерии имели место и определенные недостатки. Из сообщения генерал-лейтенанта Минквица начальнику Главного управления наместника Кавказского по департаменту общих дел от 20 сентября 1866 года следовало, что при осмотре им холостых нижних чинов Ставропольской жандармской команды шесть человек оказались больными сифилисом. Вызывает по меньшей мере недоумение объяснение указанного факта начальником команды полковником Голоушевым «небрежным выполнением законных постановлений для сбережения народного здравия» и «невнимательным полицейско-медицинским надзором за публичными женщинами». По этой причине начальник Главного управления наместника Кавказского сенатор статс-секретарь барон А. Николаи просил ставропольского губернатора обратить на данное обстоятельство особое внимание. Выполняя указанное распоряжение, Ставропольская врачебная управа совместно с полицмейстером в начале 1867 года разработала систему мероприятий «к урегулированию проституции» уже в ближайшем будущем. Для этого, по их мнению, необходимо было сделать следующее:
- составить полный список всех публичных женщин в г. Ставрополе с его постоянным дополнением посредством полицейских дознаний и назначением особого чиновника, выявить все «бордельные дома» с их женщинами, и оба списка представить во врачебную управу;
- каждой из этих женщин выдать печатный билет с отдельным номером, содержащий сведения о состоянии ее здоровья;
- решить вопрос о еженедельном посещении этими женщинами больницы приказа для обследования акушером врачебной управы;
- находиться при враче особо назначенному от полиции унтер-офицеру, который должен следить за их явкой к врачу и препрово-
ждать больных женщин на принудительное лечение в больницу;
- испросить разрешения на их бесплатное лечение как лиц неимущих;
- осматривать чистоту в специальных заведениях, где работали женщины;
- вести осмотр за бродячими нищими мужчинами и женщинами и т. д.
На практике эти меры оказались нереализованными. Назначенный врачебной управой акушер в записке о недостатках надзора за проституцией среди прочего указал и на небрежность полиции в сборе сведений о «публичных женщинах». Не исполнялось со стороны полиции также правило о применении мер «исправительного взыскания» к не появлявшимся на осмотр женщинам.
Кроме того, нарушался закон и в отношении возраста лиц, занимавшихся проституцией, среди которых встречались даже 13-летние девочки, а также правило бесплатного лечения, когда с больной сифилисом взимали по 15 рублей серебром ежемесячно. Полиция в таких случаях никаких мер не принимала. Ставропольское губернское жандармское управление доставляло в III отделение сведения обо всех гражданских служащих губернии с целью избежать принятия на новую работу тех, кто был уволен со службы из-за своей «противуправитель-ственной» деятельности [5]. Жандармское управление вело наблюдение и за неблагонадежными лицами, замеченными в «производстве брожения и смуты» в обществе. Департамент полиции МВД поручал начальнику губернского жандармского управления тщательное проведение разыскной деятельности, которая зачастую являлась формальной.
Обращало на себя внимание и более чем поверхностное отношение чинов государственной полиции к такому важному приему розыска, как наблюдение за лицами, знакомыми с преступником (родственниками, товарищами и т. п.) [7].
Министерство внутренних дел и губернаторы имели право привлекать к мероприятиям по охране общественного порядка войска сверх тех частей, которые находились в их непосредственном подчинении. При острой необходимости ставропольские губернаторы без промедления использовали в полной мере предоставленное им законом право, особенно в периоды крупных мероприятий, связанных с большим скоплением людей.
Во второй половине XIX века наблюдался резкий рост преступности в губернии. Это было связано с активизацией миграционных процессов, вызванных отменой крепостного права и окончанием Кавказской войны. По мере развития экономики, особенно сельского хозяйства, в губернию стали приходить сезонные рабочие на уборку урожая из центральных областей России.
С вводом в 1875 году железной дороги «Ростов-на-Дону - Владикавказ» появилось большое количество различного рода «гастролеров». В это время рост населения составил 35 %, число уголовных дел увеличилось в 3,1 раза, а осужденных - в 2,2 [8]. Обращает на себя внимание тот факт, что основная часть преступлений из числа наиболее распространенных относилась к категории особо тяжких - «против жизни, личности и чужого имущества».
Все чаще подвергались ограблению церковные приходы, что также считалось наиболее тяжким преступлением. В частности, в ночь с 26 на 27 апреля 1869 года в церкви св. Михаила Архангела с. Прасковеи был взломан замок и похищено из ящика 253 рубля церковных денег. Когда об этом стало известно Новогригорьевскому исправнику, он лично выехал в Прасковею и занялся производством дознания. Преступление было раскрыто «по горячим следам» [11].
Давая оценку росту преступности за десятилетие - с 1870 по 1880 год, губернатор вынужден был признать, что 1 уголовное дело приходилось уже на 3 759 душ, а 1 осужденный - на 2 859. При этом уровень падения «нравственности населения» оказался настолько ощутимым, что это вызывало беспокойство не только среди местного населения, но и у начальства Ставропольской губернии.
Главную причину «неурядицы на Кавказе» князь видел в ослаблении центральной власти вследствие уничтожения в 1883 году наместничества.
В 80-е годы в России значительно увеличилось число нападений на казначейства с целью захвата денег. В Департаменте полиции МВД в январе 1884 года сложившуюся ситуацию объясняли тем, что «в среде политически неблагонадежных лиц снова замечается стремление добыть денежные средства для достижения целей противоправительственного характера» [10]. В свя-
зи с этим губернатору предписывалось усилить охрану казначейств, банков, почтовых учреждений.
В марте 1887 года именным высочайшим указом генерал-майор Николай Егорович Никифораки был назначен ставропольским губернатором. В течение 17 лет он возглавлял губернию, проявив при этом, как писал генерал А. Польской, «обширные административные познания, широкий кругозор, доступность и простоту в обращении». В период правления Н. Е. Никифораки открывались новые больницы и лечебницы практически во всех крупных населенных пунктах губернии, где проживало 10-12 тысяч человек, а также в центрах Турухменско-го и Ачикулакского приставств и Большедер-бетовского улуса. Губернатор дал указание уездным исправникам, управляющим городского общественного банка, казенной палаты об усилении охраны объектов. В силу этого ответственными лицами принимались соответствующие меры по созданию условий для безопасности и охраны хранилищ. В то же время при существующей оплате труда охранников трудно было обеспечить надлежащую сохранность ценностей. В рапорте Александровского уездного исправника отмечалось, что «.. .за пятнадцать рублей месячного содержания, которые получают сторожа казначейства при существующей дороговизне на все жизненные принадлежности, не всегда возможно иметь здоровых сторожей, вследствие чего и принимают эту обязанность старики бездомные и неспособные к тяжелым хозяйственным работам» [10]. Никифораки ставил вопрос о создании четвертого уезда, что позволило бы более оперативно решать вопросы обеспечения порядка на территории губернии. Однако правительство не считало ситуацию на Северном Кавказе столь серьезной, как в других его областях.
В ноябре 1896 года в Комитете министров была заслушана записка министра юстиции М. В. Муравьева, в которой признавалось, что число дел об убийствах, грабежах и разбоях, совершаемых на Северном Кавказе до предгорий Кавказского хребта, является незначительным, а безопасность жителей Ставропольской губернии и северных отделов Кубанской и Терской областей обеспечена так же, как и во внутренних районах страны. При этом указывалось, что один раз-
бой в Ставропольской губернии приходился на 39 000 человек, убийство - на 29 000, тогда как в Закавказье разбой приходился на 5 200 жителей, а убийство - на 2 400. Только в местностях, расположенных в южной полосе северных областей Кавказа, количество этих преступлений, по утверждению Н. В. Муравьева, было значительно больше, но благодаря «вероятно удачному подбору чинов полиции и военному порядку областей, совершаемые горцами грабежи и разбои не принимают форм организованного хищничества». При этом средняя часть Кавказа, населенная горцами, по мнению министра юстиции, «была совершенно спокойна» [10].
В действительности ситуация не выглядела столь благополучной. Русские на Северном Кавказе преобладали над местными горскими национальностями, составляя к концу XIX века 82 % от общего числа населения [11]. Это являлось весомым аргументом в пользу того, что разбои и грабежи, в большей степени характерные для горских районов, согласно приведенным выше цифрам, должны были составлять значительно меньшее число, чем, например, в Закавказье.
Возвращаясь к записке министра юстиции Н. В. Муравьева, следует также отметить, что упоминаемое им «спокойствие» далеко не всегда отвечало реальному положению дел. В отчетах начальников областей многократно приводились одни и те же выводы о необходимости усиления борьбы с кражами лошадей и домашнего скота. Причем этот вид краж был распространен не только в казачьих областях Северного Кавказа, но и в Ставропольской губернии.
Несколько изменилась ситуация лишь к концу XIX - началу XX века. Так, по сравнению с 1898 годом, когда общее число преступлений увеличилось на 30 %, а преступников -на 21 %, в 1899 году количество преступлений уменьшилось на 7 %, а преступников - на 18 %. В отчетах императору Николаю II губернатор объяснял это тем, что в отличие от 1898 года, когда губерния находилась в тяжелом экономическом кризисе после предшествовавшего ему неурожайного года, 1899-й можно считать более удачным в связи с улучшением ее экономического положения [10].
В очередном отчете о состоянии развития губернии 1900 год Н. Е. Никифораки назвал одним из счастливых. Благодаря множеству усилий, наконец, был решен вопрос о созда-
нии нового Прасковейского уезда, потребность в котором назрела уже давно. Увеличение населения и «развитие гражданской жизни» повысили уровень требований к полиции со стороны различных губернских учреждений. Особенно это коснулось обязанностей полиции после введения в губернии вместо мировых судов института земских участковых начальников по закону 1889 года. В соответствии с этим законом в руках земских начальников была сосредоточена как административная, так и судебная власть. Успех дела зависел от совместной работы становых приставов и земских начальников, в ведении которых находились полицейские и административные учреждения сельских обществ.
Императором II 6 июля 1894 года было утверждено мнение Государственного совета «О приведении в действие Высочайше утвержденных, 12 июля 1889 года, законоположений о преобразовании крестьянских и судебных учреждений в Ставропольской губернии», которое имело ряд отступлений, объяснявшихся местными геополитическими и этносоциальными особенностями. При этом «инородцы» должны были подчиняться земским участковым начальникам лишь в судебном отношении и только в пределах их подсудности местным судебно-мировым органам. Обязанности, возложенные правилами о порядке приведения в действие положения о земских участковых начальниках на временные уездные и губернские комитеты, в Ставропольской губернии должны были исполняться соединенным присутствием губернского правления и губернским по крестьянским делам присутствием с участием прокурора окружного суда и главного пристава кочующих народов. Местные чины полиции наиболее крупных по территории и числу жителей Новогригорьевского и Александровского уездов при всем своем усердии и энергии не могли справиться со своими обязанностями. В состав нового уезда из них вошли 19 сел с населением численностью 120 600 человек.
В Ставрополе были открыты 4-месячные курсы подготовки кандидатов на службу и переподготовки полицейских урядников. Теоретический курс читали состоящие при губернаторе чиновники особых поручений, губернский ветеринар, помощник губернско-
го врача, а практические занятия проводил один из товарищей прокурора и местный исправник. Обучение нижних чинов осуществлялось в школе для подготовки околоточных надзирателей и городовых, созданной при резерве. В состав полицейского резерва входили городовые, подчинявшиеся градоначальнику или полицмейстеру и задействованные только в экстренных случаях (забастовок, демонстраций, революционных выступлений и прочих). После 1900 года эта система обучения была расширена. Появились учебные заведения для подготовки унтер-офицеров полиции. При сыскных отделениях империи создавались 2-месячные курсы для подготовки будущих сыщиков. Все это способствовало повышению профессионального уровня работников полиции.
Значительный ущерб Ставропольской губернии наносили пожары. Так, в 1882 году в губернии произошло 279 пожаров, причинивших ущерб в размере 522 960 рублей. Наибольшее число пожаров было зафиксировано в Медвеженском уезде, густонаселенном и насыщенном питейными заведениями. Большинство сел пожарных команд не имело.
Губернатору как начальнику полиции уездные исправники докладывали рапортами обо всех происшествиях на территории уездов и о результатах предварительных дознаний. При этом сообщалось о передаче дела следователю участка, если оно требовало дальнейшего расследования. Нередко исправники направляли сообщения, основанные на результатах расследований, проведенных волостными старшинами. Однако практика показывала, что эти результаты не всегда были объективными, так как волостные старшины проводили эти расследования исходя из своих интересов.
Таким образом, в конце XIX века полиция и иные органы правопорядка на территории Ставропольской губернии развивались вместе со всей системой МВД в направлении проведения эффективной кадровой политики, а также все большего охвата функций государственного управления и управления общественной безопасностью Российской империи. И во многом этому способствовала деятельность генерала Н. Е. Никифораки, который управлял Ставропольской губернией в течение 17 лет [12, с. 109].
Литература
1 . Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996.
2. Очерки истории Ставропольского края / под ред. Д. В. Кочура: в 2 т. Ставрополь, 1986. Т. 1.
3. Государственный архив Ставропольского края. Ф. 101. Оп. 4. Д. 424. Л. 116. Оп. 1, 3, 5.
4. Российское законодательство Х-ХХ веков. Документы крестьянской реформы. М., 1989. Т. 7.
5. История деятельности Лермонтовского отдела внутренних дел: альбом. Лермонтов, 1996.
6. Киселев А. К. Очерки истории Ставропольской милиции. Ставрополь, 1999.
7. Кавказ. 1870. 1, 11 марта, 10 апреля.
8. Ставропольские губернские ведомости. 1878. 14 января.
9. Полубинский В. И. История советской милиции. М., 1987.
10. Российский государственный исторический архив. Ф. 1268. Оп. 25. Д. 297. Л. 282.
11. Российский государственный военно-исторический архив. Ф. 330. Оп. 46. Д. 1209. Л. 78, 78 об.; Ф. 1282.
1 2. Орудина Л. Г. Губернатор. Ставрополь, 1913.
Bibliography
1. Bodies and troops of the MIA of Russia. A brief historical sketch. Moscow, 1996.
2. Essays on the history of the Stavropol territory / ed. by D. V. Kochura: in 2 vol. Stavropol, 1986. Vol. 1.
3. State archive of the Stavropol region. Fund 101. Inventory 4. Case 424. Sheet 116. List 1, 3, 5.
4. Russian legislation X-XX centuries. Documents of the agrarian reform. Moscow, 1989. Vol. 7.
5. The history of the Lermontov of the Department of internal Affairs: album. Lermontov, 1996.
6. Kiselev A. K. Essays on the history of the Stavropol militia. Stavropol, 1999.
7. Caucasus. 1870. March 1, 11, April 10.
8. Stavropolskie Gubernskie Vedomosti. 1878. January 14.
9. Polubinski V. I. The History of Soviet militia. Moscow, 1987.
10. The Russian state historical archive. Fund 1268. Inventory 25. Case 297. Sheet 282.
11. Russian state military-historical archive. Fund 330. Inventory 46. Case 1209. Sheet 78 turnover; Fund 1282.
12. Orudina L. G. The Governor. Stavropol, 1913.
