CC BY
71
УДК 340 ББК 67.2
реорганизация московской городской полиции
в период великих реформ александра ii
АЛЕКСЕЙ НИКОЛАЕВИЧ ВАСИЛЬЕВ,
адъюнкт очной формы обучения кафедры истории государства и права Московского Университета МВД России им. В.Я. Кикотя E-mail: aleks.vas.1969@mail.ru Научная специальность 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве Научный руководитель и рецензент: доктор юридических наук,
профессор Никитин А.Н.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируются актовые и нормативные источники; в статье рассматриваются причины и содержание реформы московской городской полиции 1881 г.
Ключевые слова: Московская городская полиция, реформа, Москва, Особое наставление сенаторам, Российская империя, сенаторская ревизия, А.А. Половцов.
Annotation. Based on the analysis of normative legal acts and archival documents in paper describes the regulatory activity of the central authorities, during the Great Reforms of Alexander II, which reflects the process of formation of the prerequisites determined the need for reform of the Moscow city police 1881
Keywords: Moscow City police, reform, Moscow, special counsel to the senators, the Russian Empire, the senatorial revision, A.A. Polovtsov.
Одним из основных нормативных документов, которым регламентировалась деятельность Московской полиции вплоть до реформ 60-70-ых гг. XIX в. (на ряду с уставом благочиния 1782 г.), был устав Столичного города Москвы утвержденный 17 января 1799 г.1. Этим уставом и приложениями к нему был установлен численный состав Московской полиции, регламентировалась организация ее деятельности, были определены источники и объем финансирования.
Великие реформы Александра II привели к изменениям во всех сферах жизни российского социума. Важнейшее из них было отмена крепостного права, которое изменило правовое положение многочисленного российского крестьянства. Утрата помещиками вотчинной власти2 над бывшими крепостными предопределило проведение полицейской реформы. Первостепенными задачами этой реформы являлась реорганизация уездных полицейских органов таким образом, чтобы крестьяне оказались в ведении полиции, и в то же время были ограждены от ее произвола. Основ-
ными документами полицейской реформы следует считать «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» от 25 декабря 1862 г.3, и «Учреждение судебных следователей» от 8 июня 1860 г.4.
Изменения, произошедшие в ходе реформ, затронули как структуру, так и сферу деятельности полиции. Суть изменений состояла в объединении городской и земской полиции в единую уездную полицию. Вместо выборных от дворянства земских исправников предписывалось назначать уездных исправников, но теперь уже «...по непосредственному усмотрению начальников Губерний». Городнические правления присоединялись к земским судам и именовались уездным полицейским управлением. В губернских и других «значительных» городах было решено оставить полицию под руководством полицмейстера, при этом Городническое правление именовать Городским полицейским управлением. Также была определена новая структура городских и уездных полицейских управле-
ний: полицмейстер (уездный исправник), помощник полицмейстера (уездного исправника), общее присутствие (из полицмейстера или исправника, помощника, и двух заседателей из числа ратманов городской ратуши). При каждом управлении состояла канцелярия под ведением секретаря, с рассыльными, и в некоторых губерниях с конной стражей. Контроль над деятельностью канцелярии возлагался на помощника полицмейстера (уездного исправника). Управлениям были подведомственны исполнительные чины: — городские (становые) приставы, их помощники и полицейские надзиратели. А также нижние полицейские чины: полицейские служители городских полицейских команд (сотские, десятские в уездах). Таким образом, управление в губернии осуществлялось через единообразную систему полицейских учреждений — городские и уездные полицейские управления.
Организация столичных полиций в силу их статуса на протяжении всего периода их существования регламентировалась отдельными нормативными актами. Так, вначале XIX в. были изданы нормативные акты5, которые определяли организацию деятельности, структуру, и порядок комплектования московской полиции, вплоть до ее реорганизации в 1881 г.
Наряду с изменением структуры общей полиции, реформы оказали влияние и на ее компетенцию. С появлением судебных следователей в 1860 г., предварительное следствие было отделено от дознания и выведено из ведения полиции. После принятия Судебных уставов в 1864 г. из ее ведения были полностью изъяты судебно-следственные функции, что должно было снизить нагрузку на полицейские учреждения.
В тоже время, в ходе реформ неизменной осталась подчиненность полиции в губернии военному генерал-губернатору и губернскому правлению6. В Общей инструкции генерал-губернаторам от 29 мая 1853 г.7 было определено, что являясь высшим блюстителем порядка, он непрестанно ревизует все действия мест и лиц ему подведомственных. Особому попечению подлежат предметы, относящиеся к общему благосостоянию и внутренней безопасности (параграф № 5). В инструкции был установлен порядок взаимоотношений с «Верховной властью», «Государственными установлениями», «Губернскими учреждениями» (Гл. II). Вся распорядительная деятельность министерств и ведомств должна была проходить через канцелярию генерал-губернатора, для контроля с его стороны, так подготовка центральными учреждениями новых законов предполагала, согласно инструкции, истребование от генерал-губернатора подробное его мнение. Таким образом, столичные управы благочиния и вновь созданные уездные и городские полицейские управления, являлись исполнительными органами губернского
правления и находились в полной от них зависимости.
В конце 70-ых годов, с целью повышения эффективности противодействия террористической активности радикально настроенных революционеров, полномочия генерал-губернаторов по охране общественного порядка были расширены. Согласно принятого Комитетом министров положения: «О предоставлении местным административным властям издавать обязательные постановления» от 13 июля 1876 г.8, генерал-губернаторы, губернаторы, и градоначальники получили право издавать обязательные, в пределах их ведомства постановления об общественном благочинии, порядке и безопасности. Обеспечение исполнения изданных постановлений возлагалось на полицию городов и уездов губернии. Принятые постановления не должны были противоречить действующему законодательству, и о них требовалось докладывать в министерство внутренних дел. Кроме того генерал-губернаторы получили право отменять неугодные распоряжения подчиненных им губернаторов и градоначальников.
Следующим законодательным актом, который расширял полномочия генерал-губернаторов, стал указ: «О назначении временных Генерал-Губернаторов в городах С.-Петербург, Харьков и Одесса и о предоставлении как сим Генерал-Губернаторам, так и Генерал-Губернаторам в Москве, Киеве и Варшаве, некоторых особых прав для охранения порядка и общественного спокойствия во вверенном им крае» от 5 апреля
1879 г.9. Этим нормативным актом генерал-губернаторы наделялись еще большим объемом полномочий. Так, они получили право предавать лиц гражданского ведомства военному суду, с применением к ним наказаний установленных для военного времени, высылать административным порядком, и «.. .вообще принимать те меры, которые по местным обстоятельствам они признают необходимыми для охранения спокойствия во вверенном им крае»10.
Расширяя полномочия генерал-губернаторов, правительство рассчитывало снизить социальное напряжение, распространение революционных учений и количество террористических актов. Однако инициативные действия местных органов власти, отвечающих за безопасность, были малоэффективны в условиях сложившейся централизованной системы управления, а также весьма ограниченных возможностей полиции.
Организованный народовольцами 4 февраля
1880 г. взрыв в Зимнем дворце, показал, что принимаемые правительством меры не приносят ожидаемого результата. Отношение к полиции, сложившееся в среде высшей бюрократии, зафиксировал в своем дневнике один из приближенных императора граф П.А. Валуев: «.Полуголовые в роде Абазы, горько глумятся
над полициями, как будто глумление есть действие в критические минуты, и как будто ни эти же полуголовые либералы не так давно сами пели дифирамбы великим реформам, Болгарской войне, и давали деньги на нашу революционную магистратуру, но отказывали в них полиции и старались ее всячески унизить и обес-славить.Безуспешность борьбы с революционной крамолой лежит солидарно на ответственности министров внутренних дел, юстиции, нар[одного] просвещения и на III отд[елении] с его жандармами. Ответственность за размер крамолы и ее глубокие корни принадлежит всему правительству»11.
Для противодействия террористической активности и обеспечению безопасности населения империи 14 февраля 1880 г. была учреждена «Верховная распорядительная комиссия по охране государственного порядка и общественного спокойствия»12. В период ее недолгой деятельности с 14 февраля 1880 г. по 6 августа 1880 г, М. Т. Лорис-Меликовым, руководителем комиссии, а в дальнейшем министром МВД, были сформулированы основные направления борьбы со смутою13, а именно:
а) уголовно-полицейские меры, для наказания преступных деяний,
б) государственные меры, которые должны быть направлены на то, чтобы успокоить и оградить интересы благомыслящей части общества,
в) «сосредоточение в одних руках высшего заведования всеми органами, призванными к охранению государственного спокойствия», что и было сделано путем упразднения III Отделения собственной его величества канцелярии. Все дела канцелярии были переданы в Департамент полиции, организованный при министерстве внутренних дел14.
Комплекс проблем местного управления, накопившейся в ходе проведения реформ, в том числе, неспособность полицейских учреждений губерний эффективно противодействовать возрастающим угрозам внутренней безопасности, вынуждали правительство проводить подготовку реформы местного управления. В рамках назначенной в 1880 г. сенаторской ревизии, восьми губерний из разных частей империи, по инициативе М.Т. Лорис-Меликова, было подготовлено: «Особое наставление сенаторам.»15. В наставлении, по пунктам, были отражены существующие в губерниях проблемы по направлениям деятельности министерств. Ревизующим сенаторам предписывалось собрать материал и подготовить мнение по каждой из выделенных проблем.
Наибольшее количество пунктов наставления (15 из 49) были отнесены к ведению министерства внутренних дел. Многие вопросы имели прямое отношение к деятельности городской полиции, на которую возлага-
лась ответственность за обеспечение безопасности, как населения, так и органов власти и их представителей на местах. Сенаторам предстояло оценить эффективность административных высылок и системы наблюдения за поднадзорными лицами (п. 2), правильность применения городового положения (п. 9), возможность реорганизации системы местного управления с целью «... надлежащего обеспечения в сохранении и ограждении государственного и общественного порядка» (п. 10). Выявить возможные практические способы объединения действий полицейских властей различных наименований (п. 11). Обратить внимание на отношения между чинами жандармских управлений и общей полиции, «.и на положение уездной и городской полиции вообще» (п. 12). Необходимо было уделить внимание санитарному состоянию городов, проверить эффективность медико-санитарного надзора (п. 13). Исследовать эффективность сыскной деятельности полиции, а также степень содействия расследованию преступлений (п. 19). Выявить на сколько злоупотребления в паспортной системе мешают свободному перемещению населения с целью заработка (п. 34).
Учитывая, что полиция крупнейших городов империи имела схожую организацию, и не была реформирована как полиция Санкт-Петербурга, а московская губерния не значилась в числе ревизуемых, представляет интерес анализ деятельности полиции Киева, города который был крупнейшим после Москвы и Санкт-Петербурга. А соответственно имел общие с ними недостатки в организации деятельности полиции. Как и в столицах в Киеве был достаточно высоким уровень преступности, социальной напряженности и террористической активности.
Ревизующим в Киевскую и Черниговскую губернии был назначен сенатор А.А. Половцов, впоследствии член Государственного совета один из ярких представителей высшей бюрократии России второй половины XIX в.16. Выводы, о деятельности городской полиции, были изложены А.А. Половцовым в специальной записке: «О положении крестьянского дела в Киевской губернии»17.
Обобщая результаты ревизии, сенатор дает следующую оценку состояния полиции в губерниях страны: «.Ревизия подчиненной губернскому правлению городской и уездной полиции подтверждает справедливость обще-сознанных недостатков полицейской службы...», а именно, из за большого объема обязанностей возложенных на полицию «.на долю чисто полицейского дела, дела общественной безопасности и порядка, остается немного сил, да и эти силы расходуются весьма неуспешно»18.
Главными причинами «неуспешности» деятельности полиции в губерниях называются: а) лишенные
всякого значения, часто вредные формы коллегиальности, которые в действительности давно не существуют; б) отсутствие правильной полицейской карьеры, из за чего в полицию привлекаются неподготовленные люди и при том не имеющих надежды на «правильное» повышение; в) неопределенность прав и обязанностей высших и низших чинов, желание избегнуть ответственности, сложив ее на кого-нибудь другого; г) недостаточность надзора со стороны губернской власти, которая избирает, повышает (полицейских чиновников), а следовательно «враждебно» настроена к огласке неправильности действий, включая огласку судебную; д) безответственность высших и низших чинов, которые озабочены мыслью, угодить начальству, от которого зависит их благосостояние, без опасения отвечать перед законом за его нарушение; е) разрозненность различных полицейских ведомств, общеполицейского и жандармского, жандармского и железнодорожных жандармских чинов.
Основные заботы полицмейстера, а по его примеру и подчиненных, сводились к следующему: «. внешняя чистота главных частей города, отписка бумаг по настольным реестрам, а за тем поимка какого-нибудь политического преступника». Подводя итог деятельности городской полиции, по интересующим правительство вопросам, изложенным в наставлении, указывалось: «В Киеве не существует, в действительности, ни какого полицейского надзора над населением, никакого наблюдения за ходом его движения и жизни, никаких верных и своевременно собранных сведений, долженствующих служить основанием какого бы то ни было полицейского распоряжения»19.
Недостатки в организации деятельности городской полиции ревизуемых губерний, выявленные в ходе сенаторской ревизии 1880-1881 гг., в полной мере можно отнести и к Московской полиции, деятельность которой подвергалась аналогичной критике в докладе комиссии созданной 30 апреля 1880 г. Таким образом, необходимость ее реструктуризации и реформирования была очевидна, учитывая, что реформа полиции Санкт-Петербурга уже была проведена.
Введенная в Москве новая структура управления полицией в своей основе была аналогична сформированной к этому времени организации полиции Санкт-Петербурга20. Согласно положению о Московской городской полиции от 5 мая 1881 г.21, основные обязанности Московская управы благочиния возлагались на Канцелярию московского обер-полицмейстера. Полицейское управление в Москве состояло из общего и местных управлений.
Общее полицейское управление образовывали: обер-полицмейстер с состоящими при нем чинами и своей канцелярией; сыскная полиция при Канцеля-
рии московского обер-полицмейстера (занимавшаяся уголовным розыском); адресный стол; общий полицейский архив; врачебно-полицейское управление; врачебно-полицейский комитет; брандмайор; полицейский резерв; полицейский телеграф.
К местному полицейскому управлению относились управления полицейских участков и смотрители полицейских домов. Согласно данному положению, Москва была разделена на семнадцать частей и сорок участков во главе с участковыми приставами. При каждом участке находилась полицейская стража из околоточных надзирателей и городовых. В частях города располагались полицейские дома с арестантскими помещениями и приемными покоями для больных, полицейские врачи, повивальные бабки, фельдшеры и служительские команды, а также пожарные команды во главе с брандмейстерами.
В результате реорганизации Московской полиции объем полномочий обер-полицмейстера существенно расширился. В то же время регламентирование деятельности местной и общей полиции было передано в ведение департамента полиции МВД за исключением случаев прямо указанных законом (п. 21), что подчеркивало централизацию и увеличение объема властных полномочий МВД.
Положением 1881 г. было установлено комплектование полицейской команды и стражи вольнонаемными (п. 18), для этих же целей была учреждена школа при полицейском резерве (п. 12), что отражало тенденцию к переходу на профессиональную подготовку кадрового состава нижних чинов. Данные правила комплектования полиции были введены в Санкт-Петербурге еще в 1867 г., что позволяло проводить отбор среди кандидатов, в зависимости от предъявляемых требований. Закрепленное Положением единоличное право полицмейстеров утверждать решения военно-полицейских судов (п. 13), по сути, оставляли прежнюю, порочную систему организации службы, которая была подвергнута критике А.А. Половцовым.
Учреждение сыскной полиции (п. 25), с одной стороны, отвечало требованиям времени, однако малочисленность (начальник, 2 чиновника, 12 надзирателей, делопроизводитель, помощник) и отсутствие определенной регламентации деятельности снижало эффективность ее работы.
Главное нововведение Положения состояло в разграничение полицейского управления на общее и местное, с организацией канцелярий обер-полицмейстера и участкового пристава. Таким образом, канцелярии участков образовали местный уровень полицейского управления, который находился в основании централизованной системы управления полицией.
При реорганизации московской полиции изменил-
ся объем ее функциональных обязанностей. Так, при упразднении Московской управы благочиния из ведения полиции были изъяты обязанности по рассылке по городу пакетов, исполнению требований присутственных мест о наложении запрещений на недвижимое имущество, удовлетворение обеспеченных залогами обязательств частных лиц казне22. Изменения, внесенные в структуру, и организацию деятельности московской городской полиции были призваны оптимизировать ее работу.
Таким образом, введенная Уставом благочиния 1782 г. организация московской полиции, позволяла ей успешно справляется со своими обязанностями вплоть до середины XIX в. Однако изменения, вызванные реформами 60-70-ых годов, которые привели к увеличению объема исполнительских функций полиции, наряду с все возрастающей социальной напряженностью, вызвали необходимости ее реформирования. Итогом проведенной в 1881 г. реформы полиции Москвы, стало перераспределение полномочий между центральными и местными органами полицейской власти, что привело к усилению ведомственной централизации полицейского управления. Учреждение сыскной полиции определяло борьбу с преступностью в качестве приоритетного направления деятельности московской полиции, что отражало увеличение правоохранительной составляющей в общем объеме возложенных на нее обязанностей. В ходе реформы стал осуществляться переход на профессиональную основу комплектования подразделений городской полиции нижними чинами, что способствовало повышению качества службы в полиции.
1 ПСЗ.1.Т. XXV № 18822.
2 В соответствии с дореформенным законодательством помещики имели право применять к крестьянам телесные наказания, заключать в смирительные дома, сдавать в арестантские роты. Российское законодательство X-XX веков. М.,1989. Т. 7 С. 81
3 ПСЗ.2.Т. XXX. № 39087.
4 ПСЗ.2.Т. XXV № 35890
5 ПСЗ.1.Т. XXIII № 22406 ПСЗ.1. Т. XXV. № 18821; Т. XXVII № 20143. ПСЗ.1.Т. XXIX № 22030.
6 ПСЗ.2.Т. XX № 18580.
7 ПСЗ.2.Т. XXVIII № 27293
8 ПСЗ.2. Т. LI № 56203.
9 ПСЗ.2. LI № 59476.
10 ПСЗ.2. LI № 59476.
11 Дневник графа П. А. Валуева. // Русский архив. 1912. № 11. С. 241
12 ПСЗ.2. LIV № 60492
13 Русский биографический словарь. Т. «Лабзина-Ляшен-ко» Спб. 1914. С. 697.
14 ПСЗ.2. ЦУ № 61279
15 . Сенаторская ревизия 1880 года.// Русский архив. 1912. № 11. С. 417 — 429.
16 Никитин С.А.Александр Александрович Половцов // Вопросы истории. 2008. № 7. С. 53.
17 Записка сенатора Половцова о положении крестьянскаго дела в Киевской губернии / [Сенатор А. Половцов]. — [188-?]. С.3
18 Записка сенатора Половцова о положении крестьянскаго дела в Киевской губернии / [Сенатор А. Половцов]. — [188-?]. С. 3
19 Записка сенатора Половцова о положении крестьянскаго дела в Киевской губернии / [Сенатор А. Половцов]. — [188-?]. С. 4.
20 Высоцкий И.П. Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство (1703-1903). СПб., 1903 С.177 — 225.
21 ПСЗ 3 № 131.
22 ПСЗ 3 № 127.
Актуальные проблемы гражданского права. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. Н.М. Коршунова, Ю.Н. Андреева, Н.Д. Эриашвили. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право.
Рассмотрены институты гражданского права, имеющие неоднозначное толкование на практике. Освещены вопросы приобрета-тельной давности, право собственности крестьянских фермерских хозяйств, проблемы ограничения права пользования жилыми помещениями собственников жилья, вопросы, касающиеся субсидиарной ответственности и ее видов.
Для студентов, преподавателей юридических вузов и факультетов, аспирантов (адъюнктов), курсантов и слушателей образовательных учреждений МВД России юридического профиля, юристов-практиков, а также для всех интересующихся спорными вопросами гражданского права.
