CC BY
231
6. Якунин, В.И., Российская школа геополитики 7. Chauprade, A. Dictionnaire de geopolitique.
[Текст] / В.И. Якунин, Е.И. Зеленев, И.В. Зеленева. — Etats. Concept. Auteurs [Text] / A. Chauprade. — СПб., 2008. P., 1998.
УДК 947:323
А.Н. Мичурин
РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА 1906 ГОДА И ПРИЧИНЫ КРИЗИСА РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
Роль и место Государственного совета в России после 1906 года неразрывно связаны с Основными государственными законами и состоянием всей политической системы. Вопрос о конституции, чрезвычайно-указном праве и отношении к ним различных политических групп остается спорным в отечественной историографии, но хотелось бы отметить, что Основные законы изначально предполагали широкое толкование отдельных статей, и это нашло свое выражение в отношении либеральной общественности, государственных (охранительных) сил и умеренной части общества к данным законам. Как справедливо заметил Р.Ш. Ганелин: «Устойчивость консервативной идеологии не только в правящих верхах, но и в различных общественных слоях, накладывала свой неизгладимый отпечаток на функционирование государственных институтов...» [1, с. 217]. Эта идеология создала свою систему представлений о законах, конституционной и самодержавной монархии. Лучше всего о роли и месте закона Российской империи сказал И.Г. Щегловитов, передавая мнение П.А. Столыпина: «Тут его рассуждения были таковы, что, когда в государственной жизни создается необходимость какой-нибудь меры,— для таких случаев закона нет...» [2, с. 439]. С этой точки зрения важно не однозначное при-
знание за Основными государственными законами их конституционности, а признание того, «соблюдалась ли эта конституция» [3, с. 275]. Государственный совет, реформированный в соответствии с Основными государственными законами, неразрывно связан с ними, и все те причины, которые влияли на функционирование этих законов, оказывали свое воздействие и на Государственный совет.
Сам автор реформы Государственного совета С.Ю. Витте считал, что конструкция политической системы вышла сложной. Во многих работах, посвященных изменению политической структуры России, отмечается роль Манифеста 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка», как положившего начало преобразованию законосовещательных учреждений России (Государственная дума и Государственный совет) в законодательные. Но еще в указе от 12 декабря 1904 года давалось торжественное обещание «принять действенные меры к охранению полной силы закона». Это было прямым указанием на прохождение через Государственный совет всех законопроектов. Б.М. Кочаков отмечал, что «не случайно вопрос об усилении Государственного совета вновь возник накануне первой революции; правительство имело в виду созданием полноправного Государственного совета отвлечь
общественное внимание от вопроса о конституции» [4, с. 87]. Акты от 18 февраля 1905 года создавали новую ситуацию, и уже в марте того же года проект «Об устранении отступлений в порядке издания законов» был внесен в Государственный совет. По этому проекту Государственный совет получал дополнительные полномочия. С.Ю. Витте напоминает о своем видении ситуации: «Мне недавно пришлось читать в каком-то русском издании, будто после 17-го октября вся законодательная власть должна была быть передана Государственной Думе, а Государственный Совет должен был быть, если не уничтожен, то кастрирован. Едва ли такое мнение имеет какое-либо основание и вытекает из актов 17-го октября. Отчасти эта мысль верна в том отношении, что тогда никто в комиссии графа Д.М. Сольского не предполагал, что Государственный Совет будет буквально повторять всю работу Думы, а будет лишь относиться к работе Думы принципиально и не соглашаться с Думою лишь в случае принципиальных разногласий. Вышло так, что явилось как бы две палаты, производящая одни и те же манипуляции с проектами, внесенными на их обсуждение: это произошло отчасти вследствие неопытности Государственной Думы в редактировании законопроектов, а затем вследствие того, что правая часть Государственного Совета являлась большею частью принципиальным противником Думы, а потому, раз Дума сказала "белое", эта партия Государственного Совета уже потому самому склонна сказать "черное"» [5, с. 253-254].
Но изменение политической ситуации создавало определенные сложности, так как в связи с созданием Государственной думы предоставление исключительных законодательных полномочий одному Государственному совету уже не казалось целесообразным. Однако члены Государственного совета решили принять представленный проект с существенными поправками, как уже существующий. Этот проект был утвержден царем 6 июня 1905 года. Революция и сильное конституционное движение способствовали реформе Государственного совета актами от 20 февраля 1906 года «О переустройстве учреждений Государственного совета» и от 23 апреля 1906 года «Учреждение Государственного совета». Это привело и к изменениям
Основных государственных законов, разработанных и утвержденных в апреле 1906 года. Все эти нормативные акты создавали законодательную базу для существования как Государственной думы, так и Государственного совета.
В «Своде Основных государственных законов» (разд. 1, гл. 9 «О законах») прямо говорилось: «Империя Российская управляется на твердых основаниях законов... » и «сила законов равно обязательна для всех без изъятия российских подданных...». Законодательная власть Государственной думы и Государственного совета закреплялась статьей 86 Основных государственных законов: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и воспринять силу без утверждения государя императора». Однако статьи 11 и 87 давали возможность царю обходить эти положения, но последующее утверждение царских указов Думой и Государственным советом было необходимым, равно как и внесение законопроекта, проведенного согласно статье 87, в течение «первых двух месяцев после возобновления занятий». Не стоит также преувеличивать возможности и силу статьи 87 Основных государственных законов, так как она не давала возможности вносить изменения ни в Основные государственные законы, ни в постановления о выборах в Государственную думу или в Государственный совет. Напротив, эта мера давала возможность предварительно апробировать на практике принятый по статье 87 законопроект. Статья 94, напротив, давала гарантии законности и конституционности всего механизма российской государственной машины: «Закон не может быть отменен иначе, как только силой закона. Посему, доколе новым законом положительно не отменен закон существующий, он сохраняет силу». Но необходимо разделять букву закона и отношение к этим законам групп, выражающих общественные мнение. Неприятие Основных законов за конституционные создавало возможность игнорирования их дословного толкования и введения широкого толкования, т. е. возвращения к самодержавию. Кроме упомянутых существовали и другие возможности, которые были вызваны отсутствием четко очерченных временных рамок ежегодно созывающихся Государственной думы и Государственного сове-
та. Упоминание о ежегодности — единственное временное определение, а статьи 99, 100 и 105 оставляли в руках российского императора такие меры воздействия, как продолжительность ежегодных занятий и сроки их перерыва, назначение части членов Государственного совета и возможность распускать Государственную думу до истечения срока ее полномочий, правда указав одновременно сроки выборов в новую Думу и время ее созыва. Таким же образом можно было поступить и с членами Государственного совета по выборам.
Призванный быть плотиной против нежелательных законопроектов, проходящих через Государственную думу, Государственный совет был более консервативен, чем Дума, уже в силу порядка своего формирования. «Учреждение Государственного совета» четко регламентировало структуру и возможности Государственного совета. В составе Государственного совета было два номерных департамента — Первый и Второй, для рассмотрения дел образовывались также Особые присутствия, для ведения дел Государственного совета существовала Государственная канцелярия. Государственный совет образовывался из членов по высочайшему назначению и членов по выборам. Быть одновременно членом Государственной думы и Государственного совета было невозможно. Формально общее число членов Государственного совета по высочайшему назначению не должно было превышать число членов Государственного совета по выборам, но, несмотря на кажущееся равенство, члены по назначению обладали значительно большими правами в Государственном совете. Из их среды назначались председатель и вице-председатель Государственного совета, наделенные значительными полномочиями, только члены по назначению имели возможность попасть в состав Первого и Второго департаментов, ведавших фактически всеми относящимися к ведению Государственного совета делами.
Члены Государственного совета по высочайшему назначению выбирались царем из общего числа назначенных 1 января каждого года. Их могло быть и больше, чем должно было присутствовать в данном году, тогда из их числа каждый год назначались те члены, которые должны были присутствовать на заседаниях Государ-
ственного совета в этом году (максимально 98 членов) [6, с . 9]. Назначаемые царем члены Совета уже поэтому считались более лояльными к правительству, тем более, что вопрос о политических пристрастиях ставился до начала Первой мировой войны на второе место. Члены по высочайшему назначению увольнялись только по их о том просьбе, тем самым можно было пожизненно числиться членом Государственного совета, но не участвовать в его заседаниях, если царь не назначал данного члена к присутствию. Выборные члены Государственного совета избирались:
♦ от духовенства православной российской церкви;
♦ губернских земских собраний;
♦ дворянских обществ;
♦ Императорской Академии наук и императорских российских университетов;
♦ Совета торговли и мануфактур (его московского отделения), местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ.
Члены Государственного совета по выборам избирались сроком на девять лет, при этом каждые три года одна треть каждого разряда сих членов выбывала в очередном порядке. Витте имел преимущество при обсуждении этого вопроса как глава правительства, и его предложение прошло: «Я также предлагал, чтобы выборные члены Государственного Совета выбирались на 9 лет и чтобы каждые три года из этого девятилетия одна треть выбывала по жребию и вместо нее производились новые выборы трети. Это тоже было принято...» [5, с. 254]. Выбывшие члены могли быть избранными вновь. Были введены и строгие правила отбора для избираемых по выбору членов. Не могли быть избраны не достигшие сорокалетнего возраста, не окончившие курс хотя бы в средних учебных заведениях или не выдержавшие соответствующего испытания, иностранные подданные, а также лица, преследуемые за политические и уголовные преступления. Характеризует Государственный совет как высший, надпартийный государственный орган и статья 26 «Учреждение Государственного совета»: «Члены Государственного совета по выборам не обязаны отчетом перед своими избирателями и в отношении свободы суждений и мнений по делам,
подлежащим ведению Совета, подчиняются соответствующим правилам, постановленным для членов Государственной Думы» [7, с. 57]. После упразднения 23 апреля 1906 года Комитета министров его функции, помимо Совета министров, частично отошли и к департаментам Государственного совета.
Ведению Первого департамента подлежали:
♦ дела об учреждении заповедных имений;
♦ дела об утверждении в почетных достоинствах и о передаче дворянам фамилий, гербов и титулов;
♦ дела, поступающие из общих собраний Сената;
♦ дела о преступлениях, совершенных членами Государственной думы и Государственного совета и всеми высшими чиновниками государства, занимающими должности первых трех классов;
♦ имущественные дела, связанные с жертвованием их казне, земству или городу, если прежнее их употребление сделается невозможным.
К ведению Второго департамента относились:
♦ кассовый отчет министра финансов;
♦ годовой отчет Государственного банка и государственных сберкасс;
♦ годовой отчет Дворянского и Крестьянского банков;
♦ отчеты С.-Петербургской и Московской ссудных касс;
♦ годовой отчет сельскохозяйственных ссуд;
♦ дела о постройке частных железных дорог;
♦ дела об удовлетворении претензий правительства к железным дорогам;
♦ дела о продаже и отводе казенных участков, а также о предоставлении их в потомственное пользование.
Кроме этих дел царь мог своим указом внести и другие дела на рассмотрение Государственного совета. Вместе с тем деятельность департаментов была также ограничена особым толкованием статей. Министры были не обязаны присутствовать в департаментах при рассмотрении дел, но могли всегда присылать свои разъяснения. Дело, не заслушанное в де-
партаменте, министр мог отозвать по своему желанию. Он мог участвовать и в голосовании, если состоял членом Государственного совета. Кроме того, дела, за исключением вносимых к сведению и разрешаемых в «законном направлении», требовали внесения на высочайшее усмотрение. Никакие жалобы и прошения, кроме рассмотренных императором, не могли вноситься непосредственно в Государственный совет. Витте роспись государственных доходов и расходов интересовала значительно больше, чем структура органов государственной власти, что еще раз подчеркивает компромиссный характер политики правительства в 1905 году. Вопросы практического управления ставились выше устойчивости самой системы власти: «Хотя в некоторых местах редакция и была немного исправлена, но в общем осталась прежняя. Третья Государственная Дума в этом году намеревалась изменить эти правила, но закон не прошел вследствие разногласия с Государственным Советом. Правила эти с самого открытия новых законодательных учреждений в главном не исполнялись и не исполняются» [5, с. 256].
Кроме департаментов были два присутствия: Особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев и Особое присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определение департаментов Правительствующего Сената. Государственная канцелярия ведала всеми делами Государственного совета, а государственный секретарь, ею управляющий, был как бы посредником между императором и Государственным советом. В процессе деятельности Государственного совета учреждались комиссии и Особые совещания.
Формально Государственная дума имела равные права с Государственным советом, но по сути Государственный совет мог провалить любой законопроект, принятый думским большинством. «Законодательные права Думы были ограничены также превращением Государственного совета в равноправную с нею верхнюю палату, имевшую возможность не пропустить нежелательный закон...» [8, с. 256]. Законопроект, отклоненный одной из законодательных палат, по Основным государственным законам мог еще раз выдвигаться на обсуждение уже только с
согласия царя. Создавались двойные стандарты для Думы и правительственных учреждений, так как вторые всегда имели возможность или пойти путем издания «высочайших указов», «актов верховного управления», или внесения соответствующих законов на повторное рассмотрение в Государственную думу или Государственный совет. Государственный совет мог довольно долго затягивать само рассмотрение закона, принятого Государственной думой, создавая для его изучения комиссии или возвращая его в Думу. Кроме этого, «постоянные трения имели место в связи с вопросом о юридическом значении законопроектов, одобренных Думой, но не успевших до ее роспуска пройти через Государственный совет» [8]. Всякое суждение по делу вообще прекращалось, лишь стоило министру заявить, что оно недостаточно выяснено. Необходимо отметить, что вообще открытость заседаний Государственного совета была условной, так как только от председателя Государственного совета зависело разрешить или не разрешить присутствие на общем заседании посторонних лиц, включая и журналистов. Кроме того, все законопроекты, желательные Государственному совету, вносились в него только министрами или главноуправляющими и только при их отказе разрабатывались комиссией Государственного совета. Все попытки Государственного советы вмешаться в министерскую деятельность перечеркивались статьями 56—59, оставлявшими все на усмотрение императора. Всю эту пирамиду законотворчества венчала собственноручная подпись императора «Быть по сему», без которой никакой закон не мог вступить в силу.
Для С.Ю. Витте было крайне важно провести основные законы до созыва Государственной думы. Его представления о бюрократическом правлении выглядят на удивление банально: «По моему мнению, как ведение внешних отношений, так и управление вооруженными силами должно принадлежать Верховному Главе Правительства, т. е. Императору, и должно составлять предмет обсуждения Думы и Государственного Совета только с точки зрения финансовой, т. е. государственной росписи...» [5, с. 261].
Таким образом, Государственный совет играл скорее контролирующую роль и был отстранен от реальной власти как в силу за-
конов, так и в силу состава своих членов [9, с. 16]. Особую роль стало играть членство в Государственном совете после начала Первой мировой войны. Часто лишь таким путем удавалось представителям не только «оппозиционной общественности», но и самым убежденным сторонникам монархии прикоснуться к власти в составе Особых совещаний.
Значительная роль в координации усилий различных политических сил в Государственном совете принадлежала его группам. С самого начала существования реформированного Государственного совета в нем были образованы группы: академическая (левая), центра и правая. Академическая группа в феврале 1916 года была переименована в левую [10], что было следствием усилившегося политического размежевания в Государственном совете, но более правильно именовать ее изначально левой группой, что характерно для постоянных официальных росписей групп [11, л. 1 об.—2].
Хотя левая, или академическая, группа и представляла собой первоначально объединение членов Государственного совета, избранных от Императорской Академии наук и университетов, в нее входила и часть избранных от губернских земских собраний, от торговли и промышленности. Группа центра представляла из себя довольно аморфное объединение, ставившее своей целью «осуществление, охранение и закономерное развитие выраженных в Высочайшедарованных актах конституционно-монархических начал» [12, л. 1]. В целом группа центра представляла собой противовес правой группе, выступая с самых умеренных позиций.
Правая группа в Государственном совете отличалась своей многочисленностью и включала в себя представителей правящей бюрократии, так как представлять верхнюю палату собранием отошедших от дел чиновников не совсем верно. Четкой границы между назначенными в Государственный совет и «министерской группой», куда входили председатель Совета министров, министры и главноуправляющие, в 1915—1917 годах не прослеживается. Все председатели Совета министров и значительная часть министров этого периода являлись присутствующими членами Государственного совета еще до своего назначения на министерские посты.
Образование в декабре 1910 года как самостоятельной группы кружка внепартийного объединения, а затем в марте 1911 года и группы правого центра показывает два направления развития Государственного совета. Дробление групп на более мелкие составляющие или образование новых групп характеризует начавшийся до Первой мировой войны процесс политической дифференциации групп. Политические моменты, например в образовании группы правого центра, были весьма значительными. До марта 1911 года группа правого центра, была автономной группой в составе центра. В ее программе, практически не отличавшейся от программы центра, 6ыл сделан больший упор на сотрудничество «общественных сил и правительственной власти» [13].
Вторым важным фактором политической жизни Государственного совета являлось усиление полярных крыльев верхней палаты, т. е. правой и отчасти левой, при котором умеренные не политизированные члены стали рассматриваться как объект борьбы различных активных группировок [14, с. 215, 220]. Выделение в группе центра различных профессиональных групп (торгово-промышленной, аграрной) в годы Первой мировой войны свидетельствует именно о поляризации сил. В этой связи нельзя не отметить мнение Е.Э. Новиковой, что образование правого центра ознаменовало собой размыв правых [15, с. 37]. Можно указать, что концепция А.П. Бородина о сдвиге группы центра вправо представляется более обоснованной [16, с. 56-66], так как распадение группы центра, начало которому положило образование группы правого центра, говорит о политической поляризации Государственного совета перед Первой мировой войной. Позже этот процесс захватил все без исключения группы верхней палаты.
В то же время не следует и переоценивать различия в политических платформах различных групп Государственного совета. Распад политических объединений верхней палаты не был необратимым, границы между ними не были четко очерчены, наблюдалась подвижность членов Государственного совета между различными группами. Не существовало и практики единогласного голосования в группах Государственного совета. Поддержка руковод-
ства в этих внутрипарламентских объединениях не простиралась далее участия в консультативных совещаниях. Даже заявления общеполитического характера невозможно принимать за выражение воли большинства групп, так как общее количество присутствующих на консультативных заседаниях редко превышало половину их списочного состава.
Все это приводило к тому, что при относительной стабильности и устойчивости Государственного совета как политического института Российской империи, в нем начали зарождаться процессы, которые могли в дальнейшем привести к существенным осложнениям. Осложнения эти, как отмечалось выше, не могли проистекать от внутренних организационных причин. Аполитичность большинства членов Государственного совета, система выборов в него, не позволявшая создать ярко выраженное большинство, — все это не дает повода говорить о возможности создания в нем оппозиционного большинства накануне Первой мировой войны. Однако внешние причины: политическая обстановка вне стен законодательных палат, военные неудачи и угроза ослабления императорской власти, экономические проблемы общегосударственного значения, патриотическая тревога как производная от всех вышеперечисленных факторов - могли и должны были подвинуть большинство Государственного совета прийти к определенному соглашению. Соглашение это не могло носить ясно выраженной программы в силу специфичности состава верхней палаты. Члены по назначению не могли выйти за рамки оппозиционности, так как были связаны самим фактом назначения их к присутствию в Государственном совете императорской властью. Большинство членов по выборам не были сторонниками политических выступлений, так как выражали сословные, конфессиональные или территориальные интересы.
Поэтому такое оппозиционное объединение могло возникнуть только в действительно кризисный момент российской истории и не могло долго существовать именно как политический орган оппозиции. Такое широкое объединение неизбежно должно было или распасться по прошествии кризиса, или сохранить только формальные, поверхностные связи, сконцентрировавшись на деловой
законодательной работе. Отсутствие возможности маневра у руководства всех без исключения групп Государственного совета и создавало ту ситуацию несколько запоздалого реагирования их руководством на быстро изменяющуюся политическую ситуацию в законодательных палатах. Все это делало взаимодействие групп Государственного совета и фракций Государственной думы сложными и часто возможными только на уровне принятия условных решений.
С.Ю. Витте предвидел возможные итоги в результате своего участия в процессе реформирования Государственного совета и Государственной думы: «.Мое присутствие нала-
гает на меня исключительную ответственность перед современниками и потомством: так было и прежде, а в особенности будет теперь, а между тем многие законы, таким образом вырабатываемые, страдают различными недостатками. По нашему мнению, как вопрос об основных законах, так и самые законы должны составить предмет суждения совета министров, члены которого и я, как председатель, первый буду нести за них ответственность» [5, с. 259]. Но, создав своими руками систему российской власти, Витте, исходя из тактических соображений, фактически спровоцировал ее перманентный кризис, приведший весь политический строй Российской империи к краху в 1917 году.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Ганелин, Р.Ш. Российское самодержавие в 1905 году. Реформы и революция [Текст] / Р.Ш. Ганелин - СПб., 1991.
2. Падение царского режима. Стенографические отчеты допросов и показаний, данных в 1917 году в Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства [Текст]. — М.; Л., 1925. — Т. 2.
3. Давидович, А.М. Самодержавие в эпоху империализма [Текст] / А.М. Давидович. —М., 1975.
4. Кочаков, Б.М. Государственный совет и его архивные материалы [Текст] / Б.М. Кочаков // Учен. зап. ЛГУ. Сер. Исторические науки. — Вып. 8. — Л., 1941.
5. Витте, С.Ю. Воспоминания [Текст] / С.Ю. Витте. — М., 1960. — Т. 2.
6. Котляревский, С.А. Юридические предпосылки русских Основных законов [Текст] / С.А. Котля-ревский. — М., 1912.
7. Государственный строй Российской империи накануне крушения [Текст]. — М., 1995.
8. Дякин, В.С. Сфера компетенции указа и закона в третьеиюньской монархии (1906—1917) [Текст] / В.С. Дякин // Вспомогат. истор. дисциплины. — VIII. - Л., 1976.
9. Шейн, В. Государственный совет. Сборник узаконений и постановлений с разъяснениями [Текст] / В. Шейн, Г. Блосфельдт.- СПб., 1910.
10. Утро России [Текст]. -1916. -14 февраля.
11. РГИА. Ф. 1148. Оп. 10. 1914. Д. 7.
12. Там же. Ф. 1668. Оп. 1. Д. 11.
13. Новое время [Текст] - 1913. - 5 ноября.
14. Вернадский, В.И. Страницы автобиографии В.И. Вернадского [Текст]. - М., 1981.
15. Новикова, Е.Э. Государственный совет в годы Первой мировой войны. 1914-1917. [Текст]: дис.... канд. ист. наук / Е.Э. Новикова. - М., 1986.
26. Бородин, А.П. Усиление позиций объединенного дворянства в Государственном совете в 1907-1914 годах [Текст] / А.П. Бородин // Вопр. истории. - 1977. - № 2.
УДК 94(47).085
Т.А. Мищенко
ПРОБЛЕМА СОЦИАЛЬНОГО ВРЕМЕНИ В СИСТЕМЕ ЦЕННОСТНЫХ
ОРИЕНТАЦИЙ СОВЕТСКИХ ЖЕНЩИН В 1960-80-Х ГОДАХ: ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА И ИНДИВИДУАЛЬНЫЙ ВЫБОР
Начало 1960-х годов в СССР явилось време- деятельность вне дома. Предельная мобилиза-нем массового вовлечения женщин в трудовую ция трудового потенциала женской рабочей
