CC BY
349
нию, государственного участия в образовании и равенства в процессе образования. Собранные воедино, эти принципы приобретают значение права человека на образование в его юридическом смысле - как права требовать доступного и качественного образования, основанного на обязанности государства оказать содействие в получении такого жизненно важного блага.
Ю.Ю. Веревкина
ОСНОВНОЙ ЗАКОН И ПРАКТИЧЕСКИЙ КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМ В ПЕРИОД КОНСТИТУЦИОННОЙ МОНАРХИИ В РОССИИ (1905 г. - февраль 1917 г.)*
В 1905-1907 гг. в России произошла первая буржуазно-демократическая революции. В ее результате в стране устанавливается конституционная монархия. Реальным становится и практический конституционализм. Основной его показатель, отправная точка - наличие конституции. Таковой являлись Основные государственные законы, разработанные специальной комиссией, доработанные Особым совещанием и утвержденные Николаем II 23 апреля 1906 г.1
Данный акт состоит из введения, 11 глав, разбитых на 124 статьи: гл. I (ст. 4-24) - О существе Верховной Самодержавной власти; гл. II (ст. 25-39) - О порядке наследования Престола; гл. III (ст. 30-52) - О совершеннолетии Императора, о Правительстве и Опеке; гл. IV (ст. 53-56) - О вступлении на Престол и о присяге подданства; гл. V (ст. 57-58) - О священном короновании и миропомазании; гл. VI (ст. 59-61) - О титуле Импера-
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Ю.Л. Шульженко.
1 Свод законов Российской империи. Т. 1. Ч. 1. Свод основных государственных законов. СПб., 1906.
30 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 4/2012
торского Величества и о государственном гербе; гл. VII (ст. 6268) - О вере; гл. VIII (ст. 69-83) - О правах и обязанностях российских подданных; гл. IX (ст. 84-96) - О законах; гл. Х (ст. 97119) - О Государственном совете и Государственной думе и образе их действия; гл. XI (ст. 120-124) - О Совете министров и главноуправляющих отдельными частями.
Следующая группа - законы иного порядка, полностью сохранившие прежнюю редакцию. Так, Учреждение об Императорской Фамилии включало вводную статью, шесть глав, разбитых на 98 статей. В нем были урегулированы вопросы правового статуса Императорской Фамилии и членов Императорского дома.
Основные государственные законы и Учреждение об Императорской Фамилии составили Свод основных государственных законов, вошедших в первую часть Свода законов Российской империи, изданного в 1906 г. Структура Основных государственных законов 1906 г., их объем, сущность, содержание вопросов, регулируемых ими, свидетельствуют о том, что мы имеем дело с правовым актом ранга конституции.
Дореволюционные ученые-юристы подчеркивали, что Основные государственные законы - это первая общероссийская конституция. Так, Н.И. Палиенко считал, что Основные государственные законы 1906 г. являлись своеобразной конституционной хартией2. По мнению Л.А. Шаланда, с принятием Основных законов 1906 г. «у нас появляется конституция в формальном смысле...»3. «По своему содержанию, определяющему общий порядок государственной власти, - указывал Н.А.Захаров, -наши Основные законы, несомненно, могут именоваться тем именем, которое присвоено наукой для законов, устанавливаю-
„ 4
щих внутреннюю организацию в стране - конституцией» .
2 См.: Палиенко Н. И. Основные законы и форма правления в России. Юридическое исследование. Харьков, 1910. С. 48.
3 Шаланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 21.
4 Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Юридическое исследование. Новочеркасск, 1912. С. 123.
Их не смущало, что официально Основные государственные законы 1906 г. не назывались конституцией. Аргументировалось это зарубежной практикой, где использовались различные названия для такого рода правовых документов. При этом делался упор на то, что в отечественном законодательстве наконец появился закон, по юридическим свойствам, силе, содержанию аналогичный тому, который в странах Запада именуется конституцией5. Основные государственные законы 1906 г. «по своим темам и по особой юридической природе вполне соответствуют конституционным законам других государств, хотя этого названия и не носят. Они говорят о Верховной Власти, о представительных собраниях, о правах граждан и пр. Для прохождения их установлен особый порядок. Даже язык, которым говорится об Основных законах, взят как будто из конституционных хартий Запада»6.
В годы советской власти Основные государственные законы 1906 г. подавляющим большинством ученых не признавались конституцией. В тот период господствовал подход отрицания всего старого. Считалось, что только социализм может дать первую общероссийскую конституцию, в качестве каковой называлась Конституция РСФСР 1918 г.7 Встречался, правда, весьма редко, противоположный подход8. Но его сторонники подвергались резкой критике, на них вешались различного рода политические ярлыки. В современной России точка зрения о том, что Основные государственные законы 1906 г. - первая об-
5 См.: Котляревский С.А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских Основных законов. М., 2004. С. 212.
6 Казанский П.Е. Власть Всероссийского Императора. М., 2007. С. 581.
7 См.: Шульженко Ю.Л. Отечественная наука государственного права (1905 г. - октябрь 1917 г.). М., 2012. С. 137.
8 См.: Черменский Е.Д. IV Государственная дума и свержение царизма в России. М., 1976. С. 23-24; Давидович А.М. Самодержавие в эпоху империализма: классовая сущность и эволюция абсолютизма в России. М., 1976. С. 274.
щероссийская конституция, получает все большее распростра-
9
нение .
Но имеются и противники такого подхода. Так, Е.И. Колю-шин считает, что с правовой точки зрения не только сегодняшнего дня, но и начала века квалификация Основных законов 1906 г. как конституции России невозможна. Аргументируя свою позицию, он приводит ст. 85 Основных законов, которая гласит: «Сила законов обязательна для всех без изъятия российских подданных и для иностранцев в Российском Государстве». Исходя из этого, ученый делает вывод: «Тем самым Император выходит из-под действия законов. В стране сохранялась абсолютная монархия. Царь имел право абсолютного вето в отношении законов, принимаемых Государственной думой и Государственным советом»10. Однако из содержания указанной статьи не следует, что император выводился из-под действия законов. Кроме того, в России в результате революции 1905 г. абсолютная монархия не сохранилась, а установилась конституционная монархия, хотя весьма ограниченная. Это, в частности, подчеркивалось практически всеми дореволюционными отечественными учеными-юристами11. Заметим, что точка зрения о том, что события в России в 1905-1907 гг. не привели к установлению конституционной монархии, была сформулирована профессором из г. Познани Ю. Гатчеком, который, не приводя никаких аргументов, определил Россию как «автократию» с народным
9 См., например: Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале ХХ века: Учеб. пособие. М., 2000; Шуль-женко Ю.Л. Очерк российского конституционализма монархического периода. М., 2008. С. 40.
10 Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций. М., 2006. С. 48-49.
11 См., например: Лазаревский Н.И. Русское государственное право.Т. 1. 4-е изд. Пг., 1917. С. 63, 77; Ивановский В.В. Учебник государственного права. 4-е изд. Казань, 1913. С. 311; Палиенко Н.И. Указ соч. С. 3, 55-71.
представительством12. Имели место и иные подходы к характеристике государственного строя после 1905 г. Например, высказывалось мнение, что государственный строй остался прежним и лишь обновился, стал промежуточным между абсолютной и конституционной монархией, дуалистическим13.
Следует также отметить, что важнейшей правовой базой для конституционной монархии, практического конституционализма были наряду с Основными законами 1906 г. Именной Высочайший Указ Правительствующего Сената от 12 декабря 1904 г., Высочайший Манифест царя от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», Именной Указ Правительствующему Сенату от 11 декабря 1905 г. об изменении Положения о выборах Государственной думы. 20 февраля 1906 г. был издан Манифест об изменении Учреждения Государственного совета и пересмотре Учреждения Государственной думы от 6 августа 1905 г. В тот же день были приняты закон о переустройстве Государственного совета и новое Учреждение Государственной думы, 24 апреля 1906 г. - новое Учреждение Государственного совета, 3 июня 1907 г. - новое Положение о выборах в Государственную думу, 19 октября 1905 г. -Указ «О мерах к укреплению единства и деятельности мини-
14
стерств и главных управлений» .
Основные государственные законы 1906 г. выполняли функцию по отношению к практическому конституционализму закрепления, придания юридической силы, содержания статуса
12 См.: Гатчек Ю. Общее государственное право на основе сравнительного правоведения. Ч. 1. Право современной монархии. Рига, 1913. С. 30.
13 См.: Палиенко Н. И. Указ. соч. С. 70; Котляревский С.А. Указ. соч. С. 275-276.
14 Тексты этих актов см.: СУ. 1905. № 141. Ст. 1325; Хрестоматия по конституционному праву / Сост. Ю.Л. Шульженко. М., 1997; ПСЗ-3. Т. XXV. № 26820; ПСЗ-3. Т. XXVI. № 27808; ПСЗ-3. Т. XXVI. № 27424; Свод законов Российской империи. Т. 1. Ч. 1; Российское законодательство Х-ХХ веков. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Т. 9 / Отв. ред. О.И. Чистяков. М., 1994. С. 58-116; ПСЗ-3. Т. XXV. № 26820.
его институтов. Данный вопрос невозможно рассматривать без краткого анализа верховной власти того периода в лице монарха. В основных законах она определялась как «неограниченная», «самодержавная» (ст. 1): «Императору Всероссийскому принадлежит Верховная Самодержавная власть. Повиноваться власти Его не только за страх, но и за совесть, Сам Бог повелевает» (ст. 4). Император наделялся обширнейшими полномочиями: он назначал по собственному усмотрению половину членов Государственного совета; созывал Государственный совет и Государственную думу; назначал и увольнял председателя Совета министров, министров, других лиц в сфере управления; назначал сенаторов Правительствующего Сената, губернаторов, наместников, генерал-губернаторов, атаманов; обладал правом законодательной инициативы в Государственной думе и единоличной законодательной властью по ряду вопросов; являлся главой правительственной власти; определял направления внешней политики; имел право объявления войны, право помилования и амнистии; распоряжался сухопутными и морскими силами; правосудие осуществлялось именем государя и т.д.
Обратим внимание на определенные ограничения власти императора в законодательной сфере. В соответствии со ст. 7 Основных законов «Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой»; «Никакой закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора» (ст. 86). Таким образом, за царем сохранялась решающая роль в принятии, введении закона в жизнь. Вместе с тем сама законотворческая деятельность осуществлялась по согласованию с Государственным советом и Государственной думой. По мнению В.В. Ивановского, характерными особенностями русской конституции 1906 г. «являются сохранение за государем титула «Самодержавный» и оставление за государем законодательных прав по некоторым вопросам, а также права инициативы по Основным законам, что придает законодательству и самому государственному устройству двойственный характер, свиде-
тельствующий о недостаточном развитии в нем истинных конституционных начал»15.
Таким образом, император оставался центральной фигурой в государственно-правовой науке России, анахронизмом ее практического конституционализма. Важнейшая роль Основных законов 1906 г. сводилась главным образом к закреплению, обеспечению, гарантиям такого статуса императора.
Нельзя не отметить и то, что одним из атрибутов практического конституционализма является эффективная, демократическая процедура конституционного контроля, порядка изменения, дополнения конституции. И здесь главенствующая роль отводилась императору. «Единственно по его почину Основные государственные законы могут подлежать пересмотру в Государственном Совете и Государственной Думе» (ст. 8 Основных государственных законов). Регулировался и вопрос о соответствии тех или иных правовых актов Основным государственным законам: «Законодательные постановления не подлежат обнародованию, если порядок их издания не соответствует положениям сих Основных законов» (ст. 50). В определенной степени характер надзора (а не контроля) носило одно из полномочий Государственного совета и Государственной думы, в соответствии с которым они имели право запроса министрам и главноуправляющим по поводу нарушения законов и деятельности их ведомств (ст. 66). Но его практическое значение было несущественным, так как отсутствовали какие-либо санкции за нарушения подобного рода.
Центральное место в практическом конституционализме принадлежит созданию, функционированию парламента - важнейшего института представительной демократии. И такой двухпалатный орган создается в России в ходе реформ 19051907 гг. Своего рода верховной палатой российского парламента (хотя в Основных законах и подчеркивалось равенство двух палат - ст. 64) стал созданный еще в 1810 г. Государственный со-
15 Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1908. С. 319.
вет. В результате реформ 1905-1907 гг. его права, особенно в законодательной сфере, были существенно расширены.
В Основных государственных законах определены важнейшие начала формирования состава данного органа. В соответствии со ст. 58 первая часть Государственного совета состояла «из членов по высочайшему назначению», т.е. назначавшихся императором, вторая - из членов по выборам, избираемых различными слоями населения в различном порядке: Синод - шесть членов (три - из монашествующего православного духовенства, три - от белого православного духовенства); дворяне, которые были приписаны к дворянским обществам, - 18 членов; университеты, Академия наук - из среды ординарных профессоров и академиков - шесть членов; представители торговли, промышленности, состоящие членами купеческих управ, разных торговых, биржевых комитетов, - 12 членов. Все они избирались сроком на девять лет. В губерниях, где действовало земское положение, губернские земские собрания, особые съезды землевладельцев избирались по одному члену в Государственный совет от каждой губернии. Избираться могли только лица, которые обладали в рамках данной губернии тройным земским цензом. Польша направляла шесть членов в Государственный совет. Губернские съезды крупных местных землевладельцев избирали выборщиков, которые на своем съезде в Варшаве избирали членов Совета. Закон предъявлял ряд требований к лицам, избираемым в члены Государственного совета: достижение 40 лет; наличие хотя бы среднего образования и русского подданства; непорочность по суду. Число назначаемых членов Государственного совета не должно было быть больше общего числа его выборных членов (ст. 58 Основных законов).
Отметим, прежде всего, законодательные полномочия Государственного совета. Он одобрял новые законы, имел право законодательной инициативы. При этом устанавливался следующий порядок: законодательные предложения, рассмотренные и одобренные Государственной думой, поступают в Государственный совет. Законодательные акты, подготовленные по инициативе самого Совета, рассматриваются прежде всего в нем самом и по одобрению направляются в Государственную думу.
Законопроекты, поступившие и одобренные Думой, равно как и законопроекты, подготовленные по инициативе Государственного совета и одобренные им и Государственной Думой, представляются императору председателем Государственного совета. Совет наделялся правом обращения с запросом к министрам, главноуправляющим по поводу их действий и действий подчиненных им лиц, которые носили незаконный характер.
Государственный совет выполнял и ряд административных судебных функций. Для этих целей в его составе были созданы два департамента и два особых присутствия, члены которых назначались императором. Эти совещательные органы представляли свое мнение и проект решения монарху на его усмотрение.
Основные государственные законы содержали важнейшие положения, касавшиеся организации и деятельности второй палаты российского парламента - Государственной думы - представительной формы демократии. В соответствии со ст. 1 Учреждения Государственной думы от 20 февраля 1906 г. «Государственная дума учреждается для обсуждения законодательных предложений, восходящих к Верховной Самодержавной власти по силе Основных Государственных Законов, и в порядке, установленном в сем Учреждении и в Учреждении Государственного Совета».
В состав Государственной думы входило 444 человека. Принятое в 1907 г. новое Положение о выборах в Государственную думу урезало представительство от городов, окраин страны. При этом увеличивалось представительство от земледельческих курий. В этом отражалось стремление правительства во главе с П.А. Столыпиным сделать опорой нового строя, либеральных реформ, борьбы с революцией земскую общественную среду Вместе с тем данный акт в еще большей степени обеспечивал господство в Думе помещиков и крупной буржуазии16.
Установленная система выборов в Государственную думу была весьма сложной. «Это, быть может, самая запутанная и
16 См.: Шульженко Ю.Л. Отечественный конституционализм. М., 2010. С. 55.
несовершенная система выборов, которая когда-либо существовала. Это, конечно, весьма печально, ибо чем сложнее избирательная система, тем большая возможность открывается и для ошибок, и для подлогов в избирательных списках, а также и для всякого рода подтасовок в дальнейшей процедуре выборов, и, наконец, тем в большей степени падает интерес населения к участию в выборах, ибо практически значение участия каждого избирателя не может быть им учтено», - отмечал Н.И. Лазарев-ский17. Еще один известный ученый-государствовед В.В. Ивановский констатировал: «Наибольшие выгоды из избирательного права извлекают для себя землевладельческая группа избирателей и городская. Так как, однако, не только городское население, но и землевладельческое допускает, в смысле политических взглядов и настроений, довольно смешанный состав, то наибольшее законодательное регламентирование выборов относится именно к этим избирательным группам»18.
Правом избирать были наделены все лица, платившие какой-либо вид имущественного налога; все крестьяне, приписанные к сельским обществам; рабочие, служащие заводов, фабрик, железнодорожных мастерских, в которых общее количество рабочих мужского пола было не менее 50 человек.
Активного избирательного права лишались женщины, лица, которые не достигли 25-летнего возраста, учащиеся учебных заведений, опороченные по суду, состоящие под опекой, состоящие на действительной военной службе, некоторые должностные лица, бродячие инородцы, иностранные подданные. Был установлен и ценз оседлости: для крестьян - один год, для рабочих - шесть месяцев. Аналогично решался вопрос и об обладании пассивным избирательным правом: кто имел право избирать, тот имел право и быть избранным. При этом предусматривались два особых условия: чтобы быть избранным, требовалось знание русского языка и выражение согласия на избрание в Государственную думу. В результате больше половины взросло-
17 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 1. Конституционное право. 3-е изд. СПб., 1913. С. 463.
18 Ивановский В.В. Учебник государственного права. 4-е изд. С. 334.
го населения России, прежде всего женщины, а также значительная часть рабочих и крестьян были лишены активного и пассивного избирательного права.
Прямые выборы могли проводиться исключительно в крупных городах. Для большинства выборы были двухстепенными: сначала избирались выборщики, а затем они из своей среды избирали членов Государственной думы. Рабочие, мелкие уездные землевладельцы осуществляли это путем трехстепенных выборов. Для крестьян выборы были четерехстепенные. В результате население страны в целях проведения выборов было разделено на пять различных групп (разрядов): уездных землевладельцев, два разряда городских избирателей, крестьян, рабочих, основной задачей которых было избрание выборщиков из своей среды.
Далее выборщики - представители всех разрядов - собирались на губернское избирательное собрание, где и избирались конкретные члены Государственной думы. Собрание избирало по одному члену этого органа из числа выборщиков от землевладельцев, от городских избирателей, от крестьян и от рабочих. Затем следовало избрание губернским избирательным собранием остального определенного законом числа членов Государственной думы от конкретной губернии. Они избирались из числа всех выборщиков, имеющих право участия в собраниях. За рядом исключений на всех стадиях голосование было тайным. Жалобы на неправильность выборов уполномоченных и представителей направлялись в уездную по делам о выборах комиссию. Ее постановления могли быть обжалованы в губернскую по делам о выборах комиссию и далее в Первый департамент Сената. Жалобы на выборы членов Государственной думы направлялись в Государственную думу, которая окончательно решала данный вопрос.
Следующий важнейший вопрос - компетенция Государственной думы. В научной правовой литературе рассматриваемого периода были представлены различные ее классификации. Большинство авторов называли организационные, законода-
тельные, финансовые, административные полномочия19. При этом законодательство России того времени определяло компетенцию Государственной думы через установление предметов ее ведения и прав. К предметам ее ведения ст. 31 Учреждения Государственной думы 1906 г. относила: вопросы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены; государственную роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и Главных управлений - на основании установленных правил; отчет Государственного контролера по исполнению государственной росписи; дела по отчуждению части государственных доходов или имущества, требующие Высочайшего соизволения; дела о переустройстве дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет; дела об учреждении компаний на акциях, когда при этом требуются изъятия из действующего закона; дела, выносимые на рассмотрение Думы особым Высочайшим повелением.
В сфере законодательства Государственная дума имела право вносить изменения и дополнения в рассматриваемые ею законопроекты, а также отвергать их. Она была наделена правом законодательной инициативы наряду с императором, министрами, главноуправляющими и членами Государственного совета. В области финансов Государственная дума имела право государственной росписи, т.е. рассмотрения и утверждения сметы на предстоящий бюджетный период сроком в один год. В ее полномочия входило также рассмотрение отчета Государственного контролера о выполнении предшествующей государственной росписи. В административной сфере Государственная дума обладала правом обращения к министрам, главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему Сенату, с запросом по поводу их действий или действий подведомственных им лиц и установлений, которые представлялись незаконными. Существование таких полномочий расцени-
19 См., например: Устинов В.М. Краткий очерк русского государственного строя. М.; Пг., 1915. С. 64-72; Елистратов А.И. Государственное право. М., 1912. С. 198-201.
валось учеными того времени весьма положительно. «Чем прочнее обосновывалась данная функция, тем крепче становились связи между парламентом и правительством; в правовом государстве парламент и правительство, благодаря именно такому взаимодействию, уже не являются двумя противоположными враждебными силами, стремящимися, во что бы то ни стало, побороть или обессилить противника; наоборот, они работают во
«20
взаимном содействии и постоянной кооперации» .
Ряд полномочий Государственной думы касался ее внутренней организации: она решала вопрос о правильности избрания своего состава; избирала сроком на один год Председателя Думы и его двух товарищей, на пять лет - секретаря и его товарищей; создавала отделы и комиссии для предварительной разработки подлежащих рассмотрению ею дел; разрабатывала наказ (регламент), который определял правила ее внутреннего распорядка.
Статья 63 Основных государственных законов устанавливала, что Государственная дума может быть распущена указом императора до истечения пятилетнего срока полномочий ее членов. Каких-либо причин такого роспуска не указывалось. Все это делалось исключительно по усмотрению государя. На практике он неоднократно применял это средство в целях обуздания Государственной думы. Так, I Государственная Дума, просуществовав всего два месяца, была распущена царем в основном за критику его аграрной политики. II Государственная дума тоже просуществовала недолго - с 20 февраля по 3 июля 1907 г. -и была разогнана на основании необоснованного обвинения ряда депутатов в военном заговоре; III Государственная дума по своему составу и действиям отвечала интересам самодержавия и проработала с 1 ноября 1907 г. по 9 июня 1912 г.; IV Государственная дума была создана 15 ноября 1912 г. и в феврале1917 г. также была распущена царем.
Подводя итог, следует отметить, что сам факт создания двухпалатного парламента, прежде всего ее второй палаты -Государственной думы как представительного органа государ-
20 Корф С.А. Русское государственное право. Ч. 1. СПб., 1915. С. 299.
42
ственной власти, несмотря на значительные ограничения, ущемления ее прав, имел огромнейшее, прогрессивное значение. Она стала важнейшим показателем зарождающегося практического конституционализма в России.
Основные государственные законы с формальной точки зрения закрепляли ряд положений демократического характера, отвечающих требованиям практического конституционализма, связанных с местом, ролью закона, законности. Этим вопросам посвящена гл. III. Так, в ст. 42 подчеркивалось, что Российская империя управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке. Предусматривались также: обязательное обнародование всех законов в установленном порядке и неприведение их в действие до этого момента (ст. 49); невозможность обнародования правовых актов, если порядок их издания не соответствует положениям Основных законов (ст. 50); невозможность отмены закона иначе как только силой закона. В соответствии с этим до тех пор, пока новым законом не отменен старый, последний сохраняет свою силу (ст. 52). В ст. 46 устанавливались правила, в соответствии с которыми законы, в особенности изданные для каких-либо конкретных местностей или части населения, не отменяются новым общим законом, если в нем такой отмены не предусмотрено; в ст. 53 закреплялся принцип, в соответствии с которым незнание закона не освобождает от ответственности, если закон обнародован в установленном порядке.
Одним из показателей существования в России практического конституционализма является также закрепление в Основных государственных законах правового статуса российских подданных. Этим вопросам посвящалась гл. II. Особый упор был сделан на права и свободы русских подданных; обеспечение неприкосновенности личности, жилища, свободы совести, слова, печати, собраний и союзов. «Права эти издавна были провозглашены как священные и неотъемлемые права человека и гражданина. В настоящее время они являются достоянием каждой цивилизованной страны, и пользование ими обеспечено в той или иной мере в любой конституции. И это вполне понятно, ибо наличность этих прав служит необходимым условием для
развития общественной самодеятельности, необходимым основанием для возвышения и углубления человеческого достоинства ... Провозглашение этих прав у нас имеет тем большее значение, что до него наше законодательство было построено на совершенно противоположных началах», - подчеркивал В.М. Устинов21.
Это был огромный шаг вперед, так как подобные права ранее не признавались за русскими подданными. Но в то же время в Основных государственных законах ничего не говорилось о таких важнейших для человека правах, как право на труд, на отдых, на охрану здоровья, на образование и др. В дальнейшем был принят ряд определенных мер по реализации указанных прав и свобод российских подданных. Например, Высочайшим указом от 4 марта 1906 г. были утверждены Временные правила, регламентирующие свободу собраний. В тот же день был принят Указ «О временных правилах об обществах и союзах»22.
Ряд изменений, не нашедших своего отражения в Основных государственных законах, произошел в сфере организации и деятельности судебных органов. Это касается судебной реформы начала ХХ в., целью которой являлась ликвидация громоздкого многообразия судебных органов и замена их единой судебной избираемой единицей - мировым судом. В судебной практике появляется институт условно-досрочного освобождения; суду предоставляется право восстановления в правах или реабилитации и др. Реформами 1905-1906 гг. был поставлен вопрос о создании реальной административной юстиции. Определенные шаги в этом направлении были сделаны лишь в конце 1916 г. в результате принятия 25 декабря закона «О некоторых изменениях в устройстве и порядке производства дел департаментов Правительствующего Сената»23. В этом акте определялись основные принципы деятельности Сената - гласность, устность, состяза-
21 Устинов В.М. Указ. соч. С. 108.
22 СУ. 1906. № 48. Ст. 308, 309.
23 Право. 1917. № 3. С. 126-146.
тельность, которые не предусматривались ранее законодатель-
24
ством .
На местах продолжали действовать органы земского и городского самоуправления. В соответствии с действовавшим законодательством к их компетенции относились местные пользы и нужды. При этом они находились под весьма жестким контролем государственной администрации.
Таким образом, в годы конституционной монархии в России устанавливается реальный практический конституционализм. Это «прежде всего наличие общероссийской конституции - Основных государственных законов 1906 г.; создание и функционирование народного представительства в лице Государственной думы; провозглашение, законодательное закрепление ряда прав и свобод граждан; функционирование органов самоуправления. Значительное развитие получил и теоретический конституционализм. Вместе с тем российский конституционализм данного периода имел значительные недостатки, отклонения, если так можно выразиться, от конституционализма, существовавшего в ряде государств Европы. Его можно характеризовать как наименее развитый, в определенной мере фиктивный. Это нашло свое выражение, например, в значительном ограничении прав Государственной думы, особенно в законодательной сфере: в отсутствии реальной, эффективной демократической системы правовой охраны конституции; в отсутствии упоминания, а тем более законодательного закрепления таких важнейших прав и свобод граждан, как право на труд, образование, охрану здоровья, социальное обеспечение; в фактическом отсутствии реальных гарантий провозглашенных прав и свобод, частого нарушения их на практике»25.
С точки зрения соотношения конституции и конституционализма Основные государственные законы 1906 г. выполняли, во-первых, учредительную функцию - закрепляли, придавали юридическую силу прежде всего таким составляющим конституционализма, как верховное народное представительство (пар-
24 Подробнее см.: Корф С.А. Реформа Сената // Право. 1917. № 5.
25 Шульженко Ю.Л. Отечественный конституционализм. С. 74.
ламент и прежде всего Государственная дума); статус личности, ее права и свободы; во-вторых, организационную функцию по обеспечению сбалансированности всех составных такого конституционализма, правда, с упором на выражение интересов, в первую очередь, монархической верхушки. Программных положений Основные государственные законы не содержали. В связи с этим какого-либо влияния на практический конституционализм они не оказывали. Отсутствовало и влияние практического конституционализма на Основные законы. Изменения, происходившие в стране, не находили в них отражения.
В заключение следует отметить, что реформы, проведенные в России в период 1905-1907 гг., создали определенные условия для развития отечественного конституционализма. Однако этот процесс не был завершен в силу ряда объективных и субъективных факторов.
П.Р. Сухолинский
ПРАВО В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ДОГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБЩЕСТВ*
Проблема организации механизмов социального регулирования в ранних человеческих обществах остается едва ли не одной из самых остродискуссионных среди исследователей первобытности, социальных антропологов, историков и теоретиков права. Литература по этому вопросу содержит диаметрально противоположные подходы и крайне противоречивые оценки. Единства нет даже на терминологическом уровне. В разных работах используются термины: «социальные нормы», «обычай», «первобытное право», «обычное право», «соционормативные
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук В.В. Лапаевой.
