CC BY
373
Представительные государственные органы России в период революции 1905-1907 гг.:
историко-правовой аспект
А.Ю.Климанов
В статье подробно изучен порядок формирования представительных органов России начала XX в. — Государственной Думы и Государственного Совета. Рассмотрено соотношение прав и полномочий высших представительных учреждений. Проанализированы основные черты государственно-политического строя, оформившегося в результате издания Манифеста 17 октября 1905 г. Охарактеризован комплекс проблем и противоречий, связанных с эволюцией российского самодержавия в направлении конституционной монархии.
Ключевые слова: Государственная Дума, Государственный Совет, избирательное законодательство, политический строй, конституционная монархия, российский парламентаризм
Для цитирования: Вестник МИЭП. 2016. № 1 (22). С. 108-124.
Особенности социально-политического развития России в конце XIX в. — начале XX в. и кризис самодержавия
В начале XX в. Российская империя по своему государственному устройству оставалась неограниченной самодержавной монархией. Вся законодательная и исполнительная власть была сосредоточена в руках царя, опиравшегося на дворянство. Сословный строй, отсутствие демократических прав и свобод, политических партий объективно вступали в противоречие с социально-экономическими реалиями пореформенной, буржуазной России. В процессе развития экономики увеличивалось экономическое влияние буржуазии, возрастали ее политические амбиции. Возрастала и общественная роль рабочего класса. Однако устремления общественных классов не могли реализоваться в рамках архаичной модели политического устройства.
Магистральным курсом царского правительства в конце XIX в. — начале XX в. стала консервация существующих порядков и силовое подавление любых общественных действий (не только революционного,
Климанов Алексей Юрьевич — кандидат исторических наук, доцент кафедры гуманитарных дисциплин Международного института экономики и права. Адрес для корреспонденции: [email protected].
но и либерального характера), идущих вразрез с линией на сохранение самодержавия. Такой курс получал полное одобрение и поддержку императора Николая II. Видное место в оппозиционном движении занимали земства. Земское движение активизировалось в 1905 г. Главным требованием проходивших земских съездов было образование представительного центрального органа — Государственной Думы, избираемой путем всеобщего равного и тайного голосования [1].
Наряду с либеральным общественным направлением, которое стремилось к эволюционному изменению самодержавного строя, в кон -це XIX в. — начале XX в. сформировались радикальные политические партии, ведущими из которых были социал-демократы и социалисты-революционеры. Кроме названных политических сил, следует назвать Всероссийский торгово-промышленный союз — организацию крупной промышленной буржуазии, выступавший за конституционную монархию, а также ряд националистических движений и союзов. Последние отстаивали неизменность самодержавия, выступая с ультранационалистическими лозунгами [1, с. 506-507].
Обобщая вышеизложенное, можно констатировать, что на рубеже XIX и XX вв. наступил исторический предел дальнейшего сосуществования старой политической системы в лице самодержавной монархии и развивавшегося и укреплявшегося капиталистического строя. Общественно-политический спектр российского общества характеризовался различными, порой диаметрально противоположными, взглядами на пути дальнейшего развития и преобразования государственного строя. Но репрессивно-охранительный курс правительства и отсутствие возможности легально выражать и дискутировать актуальнейшие проблемы общественного развития приводили к неуклонной эскалации внутриполитической напряженности в стране. Отказавшись от проведения эволюционных реформ, правящий режим столкнулся с радикализацией форм политического протеста.
Порядок формирования Государственной Думы
Первоначальной, весьма ограниченной уступкой царского правительства в условиях начавшейся революции 1905 г., стал проект Государственной Думы с законосовещательными полномочиями, известный как булыгинская Дума. По проекту министра внутренних дел А.Г.Булыгина предполагалось участие представителей, избираемых от населения, в предварительной разработке и обсуждении законов. При этом прерогативы царской власти не затрагивались и не планировалось
внесение каких-либо изменений в Основные законы Российской империи [1, с. 494-495].
Однако в результате обострения политического кризиса осенью 1905 г. в обстановке общероссийской политической стачки царь вынужден был согласиться на создание законодательного органа.
Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» провозглашал демократические свободы — свободу совести, слова, собраний, союзов; предоставление широкого избирательного права; обязательное утверждение Государственной Думой всех принимаемых законов [2, с. 41].
Порядок выборов в Государственную Думу регламентировался такими законодательными актами, как «Положение о выборах в Государственную Думу» от 6 августа 1905 г. [3, Ст. 253-256], «Высочайшим» указом «Об изменениях положения о выборах в Государственную Думу» от 11.12.1905 [3, Ст. 257-259], а позднее — Положением о выборах от 03.06.1907 [3, Ст. 263-265].
Согласно «Положению» от 06.08.1905 выборы в Государственную Думу проходили, во-первых, по губерниям и областям, во-вторых, по городам (27 крупнейшим губернским центрам), в-третьих, «на основании особых правил» выборы проходили в ряде областей Кавказа, Сибири, Средней Азии и Казахстана, губерний Царства Польского [3, Ст. 1, 253-256].
Выборы не были прямыми и осуществлялись на основе куриальной системы (согласно «Положению», вводились три курии: землевладельцев, городская и крестьянская) [3, Ст. 3, 253-256]. Собственно члены Государственной Думы избирались выборщиками губернских избирательных собраний (в категории «по губерниям и областям») и городских избирательных собраний (в категории «по городам») [3, Ст. 3, 5, 253-256].
Рассмотрим более подробно систему отбора выборщиков по каждой из курии применительно к губернским избирательным собраниям.
Губернские избирательные собрания формировались из выборщиков, которые избирались на съездах: а) уездных землевладельцев; б) городских избирателей; в) уполномоченных от волостей и станиц [3, Ст. 3, 253-256].
В съезде уездных землевладельцев, избиравших выборщиков на губернские избирательные собрания, непосредственно участвовали крупные землевладельцы, владевшие полным земельным цензом (ко -лебался от 125 до 800 десятин по разным губерниям) или недвижимым имуществом на сумму не менее 15 тыс. руб. [3, Ст. 12, 253-256]. От мел-
ких земельных собственников на полный совокупный ценз избирался один выборщик [3, Ст. 21, 253-256].
В съезде городских избирателей прямо участвовали собственники, чье недвижимое имущество оценивалось «для обложения земским сбором в сумме не менее одной тысячи пятисот рублей», остальные собственники избирали одного выборщика на совместный общий ценз [3, Ст. 16, 253-256].
В съезде уполномоченных от волостей принимали участие «выборные от волостных сходов уезда, по два от каждого схода», которые избирались волостными сходами крестьян сельских обществ конкретной волости [3, Ст. 17, 253-256]. То есть система выборов от крестьянской курии была четырехступенчатой (волостной сход — уездный сход уполномоченных от волостей — выборщики в губернское избирательное собрание — участие в выборах в Государственную Думу).
Участие в избрании выборщиков в городские избирательные собрания регулировалось, согласно Положению, высоким имущественным цензом (в частности, в избрании выборщиков участвовали лица, владевшие недвижимым имуществом, «оцененным для обложения городским сбором: в столице — в сумме не менее 3 тыс. руб., а в остальных городах — не менее 1500 руб.») [3, Ст. 19, 253-256]. Как отмечают исследователи, «из-за высоких цензов за чертой выборов оставались рабочие, вся масса интеллигенции, низшие слои торгово-промышленного класса» [4, с. 28]. Однако под воздействием событий первой русской революции, которая к декабрю 1905 г. достигла своего апогея, правительство пошло на значительную демократизацию цензовой системы в городских избирательных собраниях: были исключены конкретные суммы оценки недвижимость, подлежащей обложению государственным налогом или городским сбором. Это дало возможность участвовать в выборах интеллигенции и торгово-промышленным слоям низшего звена. Большое значение имело введение служебного ценза. Он открывал доступ к избирательным правам «лицам (за исключением низших служителей и рабочих)... получающим содержание или пенсию по службе государственной или по службе в земских, городских либо сословных учреждениях или на железных дорогах» [4, с. 31-32].
Охарактеризовав в целом систему выборов в Государственную Думу, необходимо проанализировать ключевые аспекты приведенного выше избирательного законодательства.
«Положение» от 06.08.1905 включало перечень лиц, которые не обладали правом принять участие в выборах: женщины, лица моложе 25 лет, военнослужащие, находящиеся на действительной службе, «не-
состоятельные», лишенные духовного сана, «осужденные за уклонение о воинской повинности», ряд других категорий, в основном в связи с судебным преследованием или осужденные [3, Ст. 7, 253-256]. Весьма характерна ограничительная тенденция законодательства в отношении представительства рабочих. «Высочайший» указ от 11.12.1905 наделил избирательными правами рабочих только нескольких отраслей индустрии. Вне рамок избирательного процесса оказывался «огромный сектор мелкой и кустарной промышленности» [4, с. 14]. В результате введения куриальной системы и избирательных цензов выборы в Государственную Думу были не только не всеобщими и не прямыми, но и не равными. Один выборщик приходился на 2 тыс. землевладельцев, 4 тыс. городских жителей, 30 тыс. крестьян и 90 тыс. рабочих [5, с. 179]. Недостаточно представительный характер Государственной Думы приводит некоторых исследователей к выводу об «отсутствии у нее полновесной легитимности», что, в свою очередь, облегчало царю возможность неоднократно досрочно прекращать ее полномочия без серьезных общественно-политических эксцессов [5, с. 179].
В то же время, констатируя существенные недостатки и пороки избирательного законодательства, во многом сознательно встроенные в основные законодательные акты, нельзя ограничиться описанием исключительно негативных сторон избирательной системы.
Несмотря на бурные революционные события, ни в «Положении о выборах», ни в Указе от 11.12.1905 нет упоминания о политических правонарушениях. В рядах членов I Государственной Думы оказались и политические эмигранты, и подвергшиеся политической ссылке (например, по народническим делам) [4, с. 17].
Законодательство о выборах в I Государственную Думу ставило в привилегированное положение не только крупных и средних землевладельцев-помещиков, но и крестьян. Дело в том, что к выборщикам от крестьянской курии не только не предъявлялось имущественного ценза, но на губернском избирательном собрании в обязательном порядке нужно было в первую очередь избрать одного депутата Государственной Думы от крестьян из их среды, и только потом собрание переходило к совместным выборам остальных членов Думы [4, с. 17]. Стоит отметить, что особая рабочая курия, введенная Указом от 11.12.1905, была новацией даже по международным стандартам. Избрание в британский парламент 30 рабочих в том же 1906 г. стало событием в политической жизни Великобритании [4, с. 17]. Другое дело, что избирательные права рабочих были искусственно урезаны, и у них не было права избирать отдельного депутата, в отличие от крестьян.
Следующий этап эволюции избирательного законодательства был связан с такими принципиальными политическими решениями, как роспуск царем II Государственной Думы 03.06.1907 и одновременным изданием указа об утверждении нового Положения о выборах в Государственную Думу. Данные события получили название третьеи-юньского переворота. Эти акты явились прямым нарушением ст. 86 и 87 Основных законов Российской империи.
Положение о выборах от 03.06.1907 развивало куриальную избирательную систему. Вместо четырех вводились пять избирательных курий: волостная (крестьянская), землевладельческая, первая городская (высший избирательный ценз), вторая городская (низший избирательный ценз), рабочая. Также в отдельных губерниях учреждались казачьи курии [3, Ст. 6, 263-265]. Количество городов, от которых производили прямые выборы в Думу городские избирательные собрания, сократилось с 27 до 5 (Санкт-Петербург, Москва, Киев, Одесса, Рига) [3, Ст. 2, 263-265].
Система выборов еще более усложнилась и приобрела более выраженный неравный характер для различных социальных слоев. На первом этапе крестьяне избирали уполномоченных на уездный избирательный съезд (по два уполномоченных от волостного схода) [3, Ст. 37, 263-265].
На втором этапе выборов раздельно собирались избирательные съезды крестьянской, землевладельческой, 1-й и 2-й городской курий. В губернском городе собирался избирательный съезд рабочей курии. Землевладельцы и городские выборщики по двум спискам являлись лично, от крестьян и рабочих участвовали уполномоченные.
На избирательных съездах (уездных для четырех курий и губернском для рабочей курии) происходило голосование по выборщикам для участия в губернском избирательном собрании. Последнее было общим для всех курий.
На этапе избирательных съездов, если в нем принимали участие менее 500 человек, кандидатов выбирали по очереди шарами, если больше 500 — записками с именами; при этом выбирался тот, кто получил наибольшее количество голосов [3, Ст. 97, 263-265]. Если количество участников съезда было очень велико, местные власти имели право делить их в уездах по национальностям, а в городах — по избирательным участкам [3, Ст. 35, 263-265]. При разделении съездов с разным числом избирателей могли выбирать одинаковое количество выборщиков, т.е. разделение съездов было важным инструментом проведения на губернское избирательное собрание, которое непосредственно избирало
депутатов в Государственную Думу, желательных для правительства кандидатов.
Третий этап выборов — губернское избирательное собрание. Его участники были одновременно и избирателями, и кандидатами в депутаты. В первую очередь избирались депутаты по обязательным куриальным квотам, которые отличались по разным губерниям. Этих депутатов выбирали все выборщики губернского избирательного собрания, но только из числа выборщиков конкретной курии. По этой системе за крестьянами было закреплено 50 мандатов, для землевладельцев — 50, за 1-й городской курией — 25 мандатов, за 2-й —25, за 1-й и 2-й городскими куриями совместно дополнительно 25 мандатов, для рабочих — 6 мандатов, для казаков — 3 депутатских места [3, Ст. 123, 263-265].
Количество выборщиков в губернских избирательных собраниях не было связано с количеством избирателей и варьировалось от 45 в Томской губернии до 158 в Волынской губернии. В целом в губернских собраниях, которые непосредственно избирали депутатов Государственной Думы, выборщики от землевладельцев и 1-й городской курии совместно составляли большинство.
Для отдельных местностей проведение выборов отличались от общих правил. В Санкт-Петербурге, Москве, Киеве, Одессе, Риге депутаты напрямую избирались в Думу городскими избирательными собраниями [3, Ст. 7, 133].
Для «кавказского края» избирательная система еще более усложнялась: 2 квотированных мандата для казаков, 1 — для русских жителей Закавказья, для Бакинской, Елизаветпольской и Эриванской губерний — 1 мандат для мусульман и 1 мандат для немусульман [3, Ст. 174-184, 263-265].
Виленская и Ковенская губернии выбирали 3 депутатов от русских [3, Ст. 203, 263-265], Варшава — 1 члена Государственной Думы от русского населения [3, Ст. 218-223, 263-265], Любецкая и Седлецкая губернии — еще одного [3, Ст. 370-380, 263-265]. В Царстве Польском и губерниях Енисейской и Иркутской городские жители не делились на два списка [3, Ст. 245, 263-265], выборщики от рабочих избирались не во всех губерниях
В результате запутанного и тенденциозного законодательства непропорциональное представительство различных общественных классов еще более усилилось по сравнению с периодом I и II Государственных Дум. Так, крестьянство европейской части России избирало 1 депутата на 2 млн человек, рабочие — 1 депутата на 830 тыс. человек, избиратели трех цензовых курий — 1 депутата на 16 тыс. человек.
По сравнению с предыдущим избирательным законом существенно уменьшилось представительство национальных частей Российской империи. Польские губернии располагали 14 депутатскими мандатами вместо 37 мест, представительство кавказских губерний и областей сократилось с 26 до 10 мест в Думе. Средняя Азия, которая ранее имела 21 место в Государственной Думе, вовсе лишалась депутатских мест [2, с. 58].
Таким образом, если оценивать комплексное государственно-правовое содержание первых избирательных законов России, то можно констатировать, что в них присутствовали как явные антидемократические тенденции, так и некоторые демократические черты. Поэтому нам кажется логичной и справедливой общая оценка норм такого законодательства исследователями российского парламентаризма начала XX в. как «половинчатого» [4, с. 18], что было связано с трудным и противоречивым этапом становления первого российского парламента. Последующее ужесточение избирательных законов было шагом назад и создавало условия для сосуществования самодержавия и Думы.
Полномочия Государственной Думы в контексте Основных государственных законов от 23 апреля 1906 г.
Прежде чем непосредственно приступать к анализу полномочий общегосударственного представительного органа, необходимо вкратце рассмотреть общую проблематику, связанную с реформированием государственного строя после опубликования Манифеста 19.10.1905. Нам представляется, что полномочия Государственной Думы целесообразно рассматривать именно в контексте государственно-правовой конструкции, которая оформилась в результате принятия Основных государственных законов в редакции от 23.04.1906 [2, с. 44-52].
В ходе работы созванного по инициативе Председателя Совета министров С.Ю.Витте Особого совещания и в процессе дальнейшего обсуждения в Совете министров была подготовлена новая редакция Основных государственных законов Российской империи. Одной из важных проблем в подготовительной работе было видоизменение определения императорской власти при сохранении прерогатив царя. Даже консерваторы считали невозможным сохранение обозначения ее как «неограниченной» после издания Манифеста 17 октября [6, с. 408]. В окончательной редакции говорилось, что «императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть» [2, Ст. 4, 44-52]. Законодательный статус Государственной Думы и верхней палаты —
Государственного Совета — подчеркивался в ст. 7 Основных законов: «Государь император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственною Думою» [2, Ст. 7, 44-52]. В то же время по инициативе Витте в проект было включено положение о праве императора «в порядке верховного управления» издавать «указы для устройства и приведение в действие различных частей государственного управления» [2, Ст. 11, 44-52]. Такая расплывчатая формулировка давала власти возможности использования указного права по неограниченному спектру вопросов.
Большинство членов Совета министров во главе с Витте высказались за ответственность министров только перед императором [6, С. 405]. Особо оговаривались исключительные полномочия царя в определении направлений внешней политики и его верховного руководство этой сферой [2, Ст. 14, 44-52]. «Государь император объявляет местности на военном и исключительном положении» [2, Ст. 15, 44-52]; «ему принадлежит верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского государства» [2, Ст. 14, 44-52].
Логика утверждения новой редакции Основных законов царем и принятие их до созыва Государственной Думы заключалась в том, чтобы подчеркнуть октроированный характер новых общегосударственных законодательных установлений. В противном случае Дума превращалась в Учредительное собрание, т.е. коренным образом изменялась юридическая природа этих законов [2, с. 42].
Основные законы, утвержденные 23.04.1906, за 4 дня до начала заседаний I Государственной Думы, состояли из 5 глав: о существе верховной власти; о правах и обязанностях российских подданных; о законах; о Государственном Совете и Государственной Думе и образе их действий; О Совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями. Основные законы определяли прерогативы императора, правительства, Государственной Думы и Государственного Совета, а также права подданных. Но часто в статьях этого документа присутствуют отсылки на уточнение действия того или иного положения: «согласно постановлению закона», «в случаях и порядке, законом определенных» и т.п. То есть фактически речь идет об уточнении текста еще не принятыми законами и эти часто встречающиеся оговорки ставят под вопрос возможность понимания статей Основных законов как норм прямого действия. С принятием Основных законов завершился этап реформирования государственного строя России, инициированный Манифестом от 17.10.1905.
Среди исследователей существует достаточно широкая палитра мнений относительно природы этого строя. Диапазон оценок историков и юристов-государствоведов варьирует от безоговорочного признания превращения российского самодержавия «в правовую дуалистическую монархию» [7, с. 154] до определения политического строя страны после 1906 г. как «мнимого» или «монархического» конституционализма, когда усилия власти рассматриваются с точки зрения легитимации «сугубо традиционалистского института» [8, с. 198]. Приверженцы менее категоричных оценок интерпретируют содержание государственного строя России этого периода в рамках концепции «дуалистической монархии или переходной формы от традиционного к конституционному (в европейском смысле этого понятия) устройству власти» [6, с. 413].
20 февраля 1906 г. был опубликован акт об учреждении Государственной Думы, в котором определялись «предметы ведения» Государственной Думы: утверждение государственного бюджета, разработка и обсуждение законопроектов, обсуждение вопросов, связанных со строительством железных дорог и учреждением акционерных обществ [3, с. 261-262]. Дума не имела права вносить или изменять положения и статьи, зафиксированные в Основных государственных законах. То есть такие важнейшие вопросы, как форма государственного устройства, направления внешней политики, содержание армии, государственные займы, основы правопорядка, в принципе оказывались вне сферы реального влияния со стороны Государственной Думы. Также Дума не могла контролировать формирование правительства. В то же время думским депутатам предоставлялось право обращаться с депутатскими запросами к правительственным министрам и главноуправляющим по поводу «незакономерных» действий последних. Это право активно использовалось депутатами всех четырех государственных дум. Депутатские запросы касались наиболее животрепещущих тем внутренней и внешней политики, и острота обсуждения, возникавшая в процессе общения министров и депутатов, часто приобретала широкий общественный резонанс [5, с. 178].
В Основных государственных законах полномочия нижней палаты изложены в статьях главы 3 «О законах» и главы 4 «О Государственном совете и Государственной думе и образе их действий». Дума созывалась ежегодно указами императора [2, Ст. 56, 44-52], продолжительность сессий, а также межсессионный период также определялись указами императора [2, Ст. 57, 44-52]. Досрочный роспуск нижней палаты мог осуществить только царь [2, Ст. 63, 44-52].
Самым серьезным полномочием Государственной Думы стало утверждение государственного бюджета. Но и здесь существовали
определенные изъятия. В бюджетную роспись не вносились железнодорожные и таможенные тарифы, цены на водку, особые средства отдельных ведомств. Депутаты не могли обсуждать расходы Министерства императорского двора, т.е. бюджетные средства, которые тратились непосредственно на содержание императорской фамилии [3, Ст. 73, 44-52].
Резюмируя изложенное, можно констатировать, что сильно урезанные и искаженные полномочия Государственной Думы тем не менее создавали определенный механизм ограничения самодержавия. Сам факт возникновения законодательного представительного органа знаменовал медленную, хотя и крайне противоречивую эволюцию российского самодержавия в направлении конституционной монархии.
Порядок формирования Государственного совета
Государственный Совет являлся одним из старейших государственных органов императорской России. Он был создан по инициативе М.М.Сперанского в рамках разработанного этим виднейшим государственным деятелем и реформатором проекта преобразования государственного управления в годы правления Александра I и состоял из высших государственных сановников, назначаемых императором. Обладая совещательными функциями при императоре (сюда поступали проекты законов), этот орган распределял финансовые средства между министерствами. Данные функции сохранялись у Государственного Совета практически в неизменном виде до 1906 г. [1, с. 364].
Планы преобразования Государственного Совета возникли на этапе обсуждения создания законосовещательной булыгинской Думы летом 1905 г. На новом этапе политической реформы, после издания Манифеста 17.10.1905, в условиях предоставления Государственной Думе законодательных функций, возникла необходимость для более глубокого трансформирования верхней палаты общероссийского представительного органа.
Акт о создании реформированного Государственного Совета был подписан императором одновременно с актом об учреждении Государственной Думы 24.04.1906 [9]. В главе 1 раздела 1 этого документа регламентировался порядок формирования Государственного Совета. Половина его членов (98 человек) избиралась, а вторая половина назначалась императором. Специально оговаривалось, что «число членов Государственного Совета по высочайшему назначению... не должно превышать число членов по выбору» [9, Ст. 9].
Выборы в верхнюю палату проходили на основе высокоцензовой системы. В главе 1 «О членах Государственного Совета» содержался сословно-корпоративный перечень из 5 категорий. Избрание в Государственный Совет происходило от духовенства, губернских земских собраний, дворянских обществ, Академии наук и университетов, совета торговли и мануфактур [9, Ст. 12]. Фактически это были помещики, церковные иерархи, академическая элита, крупная торгово-промышленная буржуазия.
Например, от губернских земских собраний могли избираться землевладельцы, чей размер собственности в 3 раза превышал цензовый показатель, дающий право «на непосредственное участие в земских избирательных собраниях» [9, Приложение к ст. 12, п. 2]. Отдельное право выбирать по одному члену Государственного Совета не только из числа землевладельцев, но также из лиц, владевших цензовым имуществом для земского обложения в сумме не менее 45 тыс. руб., предоставлялось Петербургскому, Московскому и Херсонскому губернским земским собраниям [9, Приложение к ст. 12, п. 3].
Отбор кандидатов производился выборщиками дворянских собраний в губерниях и областях [9, Ст. 15], Академией наук, университетами [9, Ст. 16], а также Советом торговли и мануфактур [9, Ст. 17]. Каждое губернское земство напрямую избирало одного члена Государственного Совета [9, Ст. 14]. От духовенства кандидатуры определялись Синодом [9, Ст. 13].
Стать членами Совета по выборам могли российские подданные не моложе 40 лет, имевшие как минимум среднее образование [9, Ст. 20]. Избирательных прав лишались осужденные за уголовные преступления, уволенные с должности по суду (в течение 3 лет после отрешения), банкроты, лица, лишенные духовного сана за нравственные пороки, виновные в уклонении от воинской повинности [9, Ст. 20].
Таким образом, избираемая часть верхней палаты складывалась из представителей от территорий — 56 членов верхней палаты (29% от общего состава) и от привилегированных курий — 42 депутата (21%) [10, с. 39].
Губернские земства проводили выборы в Государственный Совет в 34 великорусских, восточно-украинских, новороссийских губерниях, т.е. в тех регионах, где существовало земское самоуправление [10, С. 40]. В Эстляндской, Лифляндской, Курляндской, Ковенской, Вилен-ской, Гродненской, Витебской, Минской, Могилевской, Волынской, Киевской, Подольской, Ставропольской, Астраханской, Оренбургской губерниях, губерниях царства Польского и в области войска Донского
в связи с отсутствием земских учреждений выборы проводили съезды землевладельцев [9, Приложение к ст. 12, п. 5]. Цензовые требования в этом случае соответствовали условиям, на основании которых кандидаты отбирались губернскими земскими собраниями. Съезды землевладельцев избирали 22 члена Государственного Совета [10, с. 1].
Значимость выборной составляющей в формировании Государственного Совета снижалась не только из-за ограничительной сослов-но-корпоративной системы. Члены Совета по выборам представляли исключительно европейскую часть страны без Архангельской и Новгородской губерний и Кавказа. Азиатская России совершенно не имела избранных представителей в Государственном Совете [10, с. 48].
Срок полномочий депутатов верхней палаты от территорий составлял 3 года, остальных — 9 лет с перевыборами 1/3 каждого разряда каждые 3 года [9, Приложение к ст. 12, п. 10, ст. 18]. Выборные члены Совета не были обязаны отчитываться перед своими избирателями и не могли быть отозваны досрочно [9, Ст. 26].
Вторая половина высшей палаты формировалась по назначению императора. В связи с тем, что к апрелю 1906 г. дореформенный состав Государственного Совета составлял 120 человек, для отбора 98 членов было применено правило, согласно которому члены по назначению делились на присутствующих и неприсутствующих. Состав присутствую -щих мог назначаться царем как из временно «незадействованной» части Государственного Совета, так и из вновь назначаемых персон [10, с. 61].
Эффективным рычагом воздействия на членов Государственного Совета по назначению стала практика «назначения к присутствию» только на один год [9, Ст. 11]. Именно из назначаемой части Государственного Совета царь выбирал председателя и вице-председателя Государственного совета [9, Ст. 3]. В целом такая политика резко контрастировала с назначаемыми пожизненно членами верхних палат парламентов западных стран, что, естественно, сказывалось на обеспечении их независимости в государственной деятельности [9, с. 61].
Полномочия Государственного Совета
Законодательные полномочия Государственного Совета могли реа-лизовываться в двух плоскостях.
Во-первых, в Совет как верхнюю палату поступали законопроекты, одобренные Государственной Думой [9, Ст. 1]. Только после прохождения Государственного Совета они попадали на окончательное утверждение императору [9, Ст. 1].
Во-вторых, Государственный Совет мог инициировать отмену или изменение действующих законов, равно как и принятие новых законодательных актов. Предложение о пересмотре действующего законодательства или издании нового закона вносилось не менее чем 30 членами Государственного Совета [9, Ст. 54]. Законопроекты, «предначертанные по почину Государственного Совета и им одобренные», поступали в нижнюю палату [9, Ст. 47]. Вне сферы компетенции верхней палаты, равно как и нижней, оказывались Основные государственные законы, изменение которых, как отмечалось выше, находилось в исключительном ведении императора.
Государственный Совет мог одобрить думский законопроект, отклонить его либо признать необходимость внесения изменений [9, Ст. 48, 49]. В последнем варианте дело либо возвращалось в Думу, либо передавалось в совместную комиссию обеих палат [9, Ст. 49]. После реализации согласительной процедуры законопроект возвращался в Государственную Думу. Если Дума соглашалась с поправками Совета, дело сразу шло на утверждение императору. В противном случае оно вновь передавалось на утверждение верхней палаты, которая либо принимала первоначальную редакцию, либо отклоняла законопроект [9, Ст. 54].
Государственный Совет представлял собой гораздо более консервативное учреждение, чем Государственная Дума. Подавляющее большинство Совета были потомственными дворянами (более 80% состава), преимущественно помещиками. Это обстоятельство, конечно, сказывалось на восприятии законопроектов, поступавших из Государственной Думы. Кроме того, преобладающим элементом в верхней палате выступала бюрократия [10, с. 95].
Охранительная функция Государственного Совета отчетливо прослеживается, если обратиться к теме отклонения этим органом законопроектов нижней палаты. В Государственном Совете последовательно блокировались инициативы Думы по расширению избирательного права и уменьшению влияния администрации на избирательный процесс, увеличению полномочий законодательных палат в финансовых вопросах, введению самоуправления в национальных окраинах, закреплению демократических свобод, обязательному страхованию рабочих и другие меры [10, с. 97-99].
Законотворческая деятельность самого Государственного Совета ограничивалась частными вопросами его комплектования, что также во многом объяснялось консервативным характером верхней палаты. Всего за 1906-1917 гг. члены Государственного Совета внесли 13 про-
ектов, в то время как по инициативе Государственной Думы было рассмотрено 3550 проектов [10, с. 97, 108].
Наряду с законодательными полномочиями Государственный Совет имел ряд финансовых и контрольных функций.
Бюджетные полномочия обеих палат были достаточно ограниченными, прежде всего потому, что, как уже отмечалось, в «государственную роспись доходов и расходов» включались не все финансовые средства государства. Значительная часть бюджета, исключенная из ведения Государственной Думы и Государственного Совета согласно тексту Основных государственных законов, падала на расходные статьи, связанные с обслуживанием государственного долга и затратами на правительственные учреждения (до 40% бюджета) [10, с. 118]. В русле общей практики Государственного Совета его роль заключалась в контроле и, в большинстве случаев, — блокировании попыток Думы сократить правительственные запросы по финансовым вопросам [10, с. 112].
Некоторые контрольные полномочия Государственного Совета выражались в его возможности обращаться к министрам и «главноуправляющим отдельными частями» с запросами на их «незакономерные» действия [9, Ст. 57]. Технически эта процедура начиналась с письменного обращения 30 членов верхней палаты на имя председателя Государственного Совета [9, Ст. 57]. В случае принятия заявления большинством Совета соответствующие высокопоставленные правительственные чиновники должны были предоставить официальный ответ или указать причины, которые не позволяли этого сделать [9, Ст. 58]. В любом случае окончательное решение оставлялось на «высочайшее благовоззрение» [9, Ст. 59]. В отличие от Государственной Думы, где депутатские запросы далеко превосходили формально-бюрократическую процедуру и нередко становились инструментом политической борьбы, Государственный Совет практически не пользовался этим правом. По данным В.А.Демина, за всю историю Совета в него было внесено лишь три заявления о запросах» [10, с. 112].
Таким образом, практическая деятельность Государственного Совета убеждает в целенаправленном отказе от самостоятельной политической линии и о взятии на себя ограничительных и охранительных функций в отношении Государственной Думы.
Российский путь становления парламентаризма в начале XX в. был осложнен многочисленными экономическими, общественно-политическими, культурными препятствиями. Едва ли утверждение парламентского правового механизма могло происходить по-другому, поскольку речь шла об ограничении рамками представительства такого россий-
ского политического и исторического феномена, как царское самодержавие. Катализатором этого процесса стала первая русская буржуазно-демократическая революция 1905-1907 гг.
В России впервые в ее тысячелетней истории монархом был издан конституционный документ — Основные государственные законы Российской империи в редакции от 23 апреля 1906 г. Как отмечает И.М.Степанов, «по целому ряду своих характеристик он действительно отвечал требованиям конституционного акта, ... нацеленного на урегулирование коренных общественных отношений, выстраивающего упорядоченную систему государственно-властных учреждений» [11, с. 21-22]. По мнению И.В.Гранкина, «Государственный Совет и Государственная Дума в своей совокупности отвечали двуединой природе парламента, т. е. были наделены функциями представительного и законодательного органов» [12, с. 9].
Движение к конституционно-монархическому строю выразилось в учреждении законосовещательной Государственной Думы. При всех ее организационных недостатках Государственная Дума как политический институт открывала новую главу в истории общественного движения, в демократизации общества; способствовала формированию политических партий. Утверждение высшего представительного органа стало итогом многолетних усилий широкого спектра общественных сил по учреждению в России представительного общегосударственного органа.
Литература
1. Исаев И.А. История государства и права России. Учебник. М., 2009.
2. Российское законодательство Х-ХХ вв. / Под ред. О.И.Чистякова. М., 1994. Т. 9.
3. Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права. Учеб. пособие. М., 2008.
4. Селунская Н.Б., Бородкин Л.И., Григорьева Ю.Г., Петров А.Н. Становление российского парламентаризма начала XX в. М., 1996.
5. Романов Р.М. Российский парламент начала XX века // Социально-гуманитарные знания. Сб. статей. М., 1999. № 2.
6. Христофоров И.А. От самодержавия к думской монархии // Первая революция в России: взгляд через столетие / Под ред. А.П.Корелина, С.В.Тютюкина. М., 2005. С. 402-410.
7. Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII — начало XX вв.). СПб., 2003. Т. 2.
8. Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм. Российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1999.
9. Приложение № 3 «Учреждение Государственного Совета 24 апреля 1906 г.» // Демин В. А. Верхняя палата Российской империи. 19061917. М., 2006. С. 332-353.
10. Демин В.А. Верхняя палата Российской империи. 1906-1917. М., 2006.
11. Парламентское право России: учеб. пособие / Под ред. И.М.Степанова, Т.Я.Хабриевой. М., 1999.
12. Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001.
Representative state bodies of Russia during the revolution in 1905-1907: historical and legal aspects
Klimanov Alexey — Candidate of Historical Sciences, Associate Professor of the Humanities Department of the International Institute of Economics and Law Address for correspondence: [email protected]
The author studied the order of formation of representative bodies of Russia — the State Duma and the State Council — in the early XX century. The relations of the rights and powers of the Supreme representative institutions are investigated. Author analyzed the main features of state-political system, formed as a result of the publication of the Manifesto by 17 October 1905. The complex of problems and contradictions associated with the evolution of Russian autocracy towards constitutional monarchy are described.
Key words: State Duma, Council of State, electoral law, political system, constitutional monarchy, Russian parliamentarism
For citation: Herald of International Institute of Economics and Law. 2016. N 1 (22). P. 108-124.
