CC BY
258
ПРОБЛЕМЫ ПРАВА
УДК 342(470/571)«1906/1917»(091)
РЕФОРМИРОВАННЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (1906 - 1917 гг.) И ЕГО РОЛЬ В МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВА
© 2012 г. З.И. Алиева
Санкт-Петербургский государственный университет, St. Petersburg State University,
Университетская наб., д. 7 - 9, Санкт-Петербург, 199034 UniversitetskayaNaberezhnaya, 7 - 9, St. Petersburg, 199034
Раскрываются социально-политические предпосыглки реформирования Государственного Совета Российской империи с 1906 по 1917 г. и их обусловленность экономическими и политическими факторами. В историографии существует тенденция рассмотрения российского парламента начала XX в. лишь в разрезе нижней палаты народного представительства - Государственной думы. Автором предлагаются к анализу аспекты функционирования верхней палаты - Государственного Совета Российской империи 1905 -1917 гг. и непарламентских учреждений в его структуре.
Ключевые слова: Государственный Совет, реформа, политическая система, модернизация.
We observe social and political preconditions of reforming the State Council of the Russian Empire from 1906 to 1917 and the con-ditionality of economic and political factors. There is the tendency in historiography to consider the Russian parliament at the beginning of XX century only in the context of the lower house of representatives - of the state Duma. Author suggest analyzing the aspects of the upper house - the State Council of the Russian Empire 1905 -1917's and extra-parliamentary institutions in its structure.
Keywords: State Council, reform of the political system, modernization.
Как известно, Манифест 17 октября 1905 г. ознаменовал начало нового этапа в преобразовании государственного строя Российской империи. Значительная часть российского общества увидела тогда в Манифесте конституционный акт. Характерно, что даже Николай II в письме Д.Ф. Трепову заметил: «России даруется конституция» [1, № 27423, с. 148 - 149].
Фактически перечеркнув положения Основных государственных законов, действовавших на тот момент в России, Манифест стал основанием для новой их редакции. Но если принятые 6 августа 1905 г. Акты не повлияли на положение законосовещательного Государственного Совета (далее - ГС), то предоставление Думе законодательных прав, провозглашенное Манифестом, изменило ситуацию коренным образом.
В новой политико-правовой ситуации ГС в прежнем своем качестве становился бессмысленным. Оставался единственный выход - реформировать его путем уравнения в правах с Думой. 20 февраля 1906 г. Николай II подписал манифест «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы». Наряду с предоставлением ГС законодательных прав провозглашалось его переустройство «на началах видного участия в нем выборных от населения»[1, № 27423, с.148 - 149].
Реформа ГС была конкретизирована в указе «О переустройстве Государственного Совета» от 20.02.1906 г. и в «Учреждении Государственного Совета» от 24.04.1906 г. [1, № 27808, с. 465 - 475]. Право заседания в ГС получали члены по назначению и члены по выборам. Состав первых утверждался императором ежегодно
и не должен был превышать по численности выборных членов. Правом ежегодного утверждения (обратим внимание на то, что по закону назначение носило пожизненный характер) Николай II сохранял за собой возможность прямого воздействия на «звездную палату», обрекая и без того лояльную часть ГС на непререкаемое послушание.
Следование ГС в строго определенном политическом русле, притом весьма консервативном, и соответственно постоянную политическую лояльность, Николай II мог обеспечить определенными политическими воззрениями его членов. Консерватизм выборных предполагалось обеспечить высокими возрастным (не менее сорока лет), образовательным (не ниже среднего) и имущественным цензами, а также со-словно-корпоративным принципом организации выборов. Состав их должен был заполняться по следующим разрядам:
а) Синод - 6 членов от духовенства православной церкви, по трое от монашествующего и белого;
б) губернские земские собрания - 34 члена, к ним прибавлялись еще 26 - от неземских губерний, избиравшихся от съездов землевладельцев, обладавших полным цензом, при этом кандидат должен был иметь утроенный ценз;
в) дворянские общества тех губерний, где проводились выборы в эти сословные организации - по 2 выборщика, из общего количества которых на общем собрании в Петербурге выбиралось 18 членов Совета;
г) 12 членов Совета, по 6 от торговли и промышленности, избирались из среды выборщиков от сове-
та торговли и мануфактур, местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ;
д) 27 выборщиков от Академии наук и университетов избирали 6 членов Совета.
Таким образом, примерно три четверти мест членов ГС по выборам должны были замещаться представителями поместного дворянства, это гарантировало принятие необходимых решений почти в любом случае. Однако даже такая ситуация не устраивала дворянство, не желавшего делиться властью ни с кем. Так, уже 01.03.1906 г. депутация от екатеринославского дворянства упрашивала Николая II увеличить норму представительства для дворянских обществ. Император вынужден был указать просителям, что подобные действия могут вызвать «справедливое недовольство других сословий, например, торгово-промышленного класса, который также ходатайствует» о том же самом и что земские собрания в большинстве своем изберут тех же дворян [2, с. 1071 - 1072].
Члены ГС избирались на девять лет с обновлением состава на треть каждые три года. Ротация должна была осуществляться по разрядам. Вместе с тем император имел право досрочного роспуска ГС, но с обязательным условием объявления новых выборов.
Опасения дворянства не были лишены определенных оснований. Социальный и персональный состав членов ГС после реформирования допускал в отдельных случаях появление нежелательных для власти проблем. Причина этого крылась как в явной или скрытой партийно-политической ориентации его членов, так и в выполняемых ими функциях.
Подавляющее большинство членов ГС были беспартийными. Следовательно, образование партийных фракций в нем было невозможно, да и аналог Думы в верхней палате власти не требовался. Однако внепартийные группы с более или менее четко очерченными политическими предпочтениями или куриальными приоритетами в ГС все же наблюдались. Хотя «первоначально группировки создавались скорее в зависимости от господствовавших настроений или от персональных качеств того или иного лица, объединявшего вокруг себя членов палаты» [3, с. 151 - 152]. Разумеется, в силу этого непосредственное влияние на деятельность фракций в ГС руководящие органы соответствующих партий не оказывали. Однако координация их работы с системно родственными им политическими силами в ГС безусловно имела место [4, с. 54]. Группы выдвигали списки кандидатов в комиссии, намечали председателей и их заместителей, предварительно обсуждали законопроекты (до рассмотрения в общем собрании ГС). В редких случаях они вносили от своего имени формулы перехода, законодательные предположения и поправки к законопроектам (обычно это делали отдельные члены групп). По группам члены рассаживались в зале заседаний. Их представители приглашались на совещания у председателя ГС, на которых обсуждали порядок работы палаты или содержание некоторых законопроектов.
Группы обычно не могли влиять на переизбрание или переназначение своих членов и не имели прину-
дительной дисциплины. По большинству спорных вопросов находились лица, выступавшие против мнения своих групп (в ряде случаев даже в комиссиях).
В большинстве случаев их заседания происходили на частных квартирах, но при необходимости они могли получать помещение в местопребывании ГС (Мариинском дворце). Там размещались группа центра и с 1908 г. - правая группа. В совместной работе могли участвовать правительственные чиновники, не являвшиеся членами ГС [5, с. 71].
Официально, однако, группы в ГС не регистрировались и информация о них не публиковалась, поэтому внешне Совет выглядел аполитичным органом.
Принципы членства в ГС также накладывали свой отпечаток на характер его функционирования, так как там члены получали свои должности, как правило, благодаря личным заслугам. Поэтому группы обычно не могли оказывать непосредственное влияние на переизбрание или переназначение своих членов. Как следствие такого подхода, некоторые из них имели мнение, отличное от мнения группы в целом. Но повлиять иным способом на «диссидентов» группы, конечно же, могли, поскольку имели право выдвигать своих представителей в разного рода комиссии. Следовательно, отказ от выдвижения кого-либо, тем самым лишая возможности активной политической деятельности, служил серьезным ограничителем госсове-товского «инакомыслия».
Но только выдвижением в члены комиссий обязанности групп не ограничивались. Помимо этого они намечали кандидатов в председатели, а также их заместителей комиссий, рассматривали в рамках предварительного обсуждения некоторые законопроекты. Во главе групп стояли избранные ими председатели с 1 - 2 товарищами (заместителями). Если количество участников позволяло, то образовывалось бюро -коллегиальный орган из нескольких членов.
Почти сразу после реформирования ГС, уже в 1906 г., в нем возникает три группы. На рубеже весны - лета этого года создается группа центра. Ее инициаторы -ряд умеренно-либеральных членов ГС по назначению. Учтем, что за годы своей деятельности она количественно будет лишь уменьшаться, поскольку процесс политико-партийной дифференциации затронул ее достаточно резко.
Отчасти причина уменьшения числа членов этой группы кроется и в изначально большой ее разнородности. В нее вошли как достаточно левые либералы, так и консервативно настроенные сановники, отрицательно относившиеся к крайнему консерватизму правых, но при том совершенно не желавшие дальнейшей радикализации реформ.
Вторая группа - правая. Она также создается в 1906 г., и первоначально имеет значительный успех на выборах. Однако в 1910 - 1911 гг. численность правых стала уменьшаться за счет образования кружка внепартийных и группы правого центра, а в 1915 - 1916 гг. выборная часть группы уже почти не представляла интерес для избирателей, но за счет появления новых членов по назначению она восстановила свою численность [3, с. 150 - 151].
Весной 1906 г. в ГС возникает левая группа (которую можно обозначить также как академическую), основу которой создали представители Академии наук или университетов [6]. В 1913 г. эта фракция переименовывается в прогрессивную группу. Левая группа изначально возникла как фракция партии народной свободы и имела своей основной задачей всемерную поддержку Первой Государственной Думы. Кадетское доминирование эта группа будет сохранять в течение всего времени своего существования, но, тем не менее, от 1906 к 1917 г. доля членов партии демократических реформ, прогрессивной и мирного обновления в ней будет стабильно и неуклонно расти [7, с. 41], а синхронно с этим процессом будет постепенно уменьшаться и степень «левизны» группы.
Однако не все члены ГС являлись представителями фракций. В разные периоды существования от 12 до 21 его членов, и в основном - по назначению, не вошли в группы. Причины этого самые разные - от неопределенности политических убеждений до невозможности открыто заявить о них.
Соответственно, из подобного расклада политических симпатий членов ГС становится вполне очевиден и возможный спектр принимаемых политических решений - он четко соотносится с политическими симпатиями большинства - и в основном представлен своей правой составляющей. К тому же вследствие относительной малочисленности и разнородности левая группа никогда не обладала значительной ролью в ГС.
Но помимо правой ориентации большинства высокий уровень лояльности Совета определялся совершенно особой ролью председателя верхней палаты в течение всего времени функционирования реформированного ГС. Ведь важнейшей особенностью его внутренней организации было то, что председатель фактически являлся начальником верхней палаты.
Во главе верхней палаты официально находились председатель и вице-председатель, они выбирались и утверждались императором сроком на 1 год из числа членов по назначению - и назначаемость уже сама по себе свидетельствовала о высокой степени доверия к первым лицам. Уволены они могли быть лишь в исключительных случаях, и это решалось Императором после совещания с премьер-министром. Полномочия действующего председателя пролонгировались на следующий год автоматически, и он возглавлял палату пожизненно или «до утраты здоровья» [8, л. 16].
Характерно, что председатель Совета рассматривался в правительственных кругах отнюдь не как представитель большинства в ГС, а как представитель монарха, необходимый «для направления деятельности Государственного совета в соответствии с преследуемыми верховной властью целями». Кроме того, он (председатель) «не должен быть чужд видам правительства» [8, л. 17 - 18].
В самом факте назначения главы верхней палаты монархом в начале ХХ в. ничего удивительного нет. Это была вполне обычная, с точки зрения юриста того времени Н.И. Лазаревского, практика [9, с. 558]. Но
председатель ГС в России обладал при этом еще и очень большими, почти безграничными полномочиями в части организации деятельности Совета, «осуществляя высший надзор за соблюдением порядка» в ГС и подавая императору ежегодный отчет о деятельности палаты [4, с. 54].
Кроме того, перед представлением монарху на утверждение одобренных ГС законопроектов, председатель подписывал утвержденные законы. Император лишь налагал на них резолюцию «быть по сему» [10, с. 32 - 33].
Докладывая императору о законодательных делах, председатель мог воздействовать на взгляды и решения главы государства. В результате докладов о назначениях в Совет и к присутствию в нем, а также о награждениях его членов председатель оказывался в значительной степени начальником членов по назначению. Это обеспечивало ему возможность значительного открытого (вроде практически единоличного определения повестки дня) и закулисного влияния на решения Совета. В 1907 - 1914 гг. эту должность занимал М.Г. Акимов, ранее входивший в умеренное крыло правой группы Совета. Он всеми способами добивался усиления именно этой группы, а также подчинения верхней палаты желаниям императора. По свидетельству С.Ю. Витте, без давления председателя «по многим существенным делам Государственный совет дал бы другие вотумы» [11, с. 180 - 181]. Акимов также способствовал подрыву доверия Николая II к реформаторской программе Столыпина.
Председатель Совета открывал заседания, руководил ими, наблюдал за поддержанием порядка, т.е. он становился по отношению к советникам тем органом, на который возлагалось, прежде всего, осуществление парламентской дисциплинарной власти.
Дела, касавшиеся личного положения государственных советников, комиссия личного состава и внутреннего распорядка решала следующим образом. Председателю ГС посылались сообщения об обстоятельствах, которые оказывались основанием лишения члена Совета личной свободы, временного отстранения его от участия в собраниях, а также выбытия из состава. Убедившись, что сообщение или заявление касаются отмеченных обстоятельств, председатель передавал их комиссии личного состава и внутреннего распорядка для проработки постановления и доклада общему собранию ГС. В соответствии с этим постановлением, общие собрания Совета принимали окончательное решение по делу [12, с. 101].
На заседаниях комиссии могли присутствовать председатель ГС и его заместитель с правом совещательного голоса. К участию в заседаниях комиссии можно было приглашать постановлением советников, которые не были членами комиссии, а также государственного секретаря и его заместителя.
Обстоятельно регламентировался и порядок заседаний ГС, которые начинались в определенный монаршим указом день открытия сессии. При условии наличия необходимого для законного состава заседаний числа его членов (не менее одной трети) председатель оглашал действия ГС открытыми [13, с. 142].
Одновременно он сообщал об этом монарху, председателю Совета министров и председателю Государственной Думы. Заседания ГС проходили в предварительно определенные в начале сессии дни. В случае необходимости, постановлением Совета заседания могли быть назначены и на любой другой день, отменялись же они указанием председателя или письменным заявлением не менее тридцати советников.
Председатель определял и время начала каждого заседания, которое могло быть закрытым для рассмотрения дела, нуждавшегося в конфиденциальности, он же предоставлял слово в порядке занесения советников в список, чередуя сторонников «за» и «против» обсуждаемого проекта.
Председатель Совета мог поставить вопрос об отклонении проекта или предложения из-за недопустимости в соответствии с законом его обсуждения Советом -и до начала его обсуждения по существу, и в любое другое время. С такой инициативой могли выступить и советники при условии ее поддержки не менее, чем десятью членами ГС. Подобное предложение или заявление решалось одной речью «за» и одной - «против».
Каждый вопрос, который подлежал решению ГС, председатель выносил на голосование, формулируя его таким образом, чтобы ответ на него был однозначным - «да» или «нет». Могло быть сделано заявление о разделении основного вопроса на несколько отдельных. Это решалось одной речью «за» и одной -«против». Председатель Совета оглашал поставленный вопрос непосредственно перед голосованием, в нем должно было принять участие не менее законного состава заседания [14, с. 120].
Вначале председатель предлагал подняться советникам, выступавшим против постановления определенного решения, а после этого - наоборот тем, которые голосовали - «за». Когда были сомнения в объективности такого подсчета, можно было повторить процедуру с помощью записок. В соответствии с заявлением какого-либо советника, возможно было и поименное голосование, если заявление поддерживали не менее тридцати членов Совета.
В ГС после его реформирования мы наблюдаем значительное количество крупных чиновников и в несколько меньшей мере - представителей поместного дворянства. И те, и другие, хотя и в силу различных причин,
Поступила в редакцию
оказывались весьма зависимыми от верховной власти. Члены Совета по назначению оказались в более зависимом положении от правительства, чем до 1906 г. В результате ГС на деле оказался не столько частью народного представительства (хотя бы и имущих классов), сколько Советом чиновников, постановляющим свои заключения по указаниям высшего начальства.
Не являясь фактически частью народного представительства, члены ГС не только не пользовались в силу этого доверием со стороны народных масс, но и не могли эффективно решать стоящие перед страной проблемы. При этом внешне реформированный ГС выглядел и действовал как верхняя палата демократического государства со всеми присущими ей атрибутами.
Литература
1. Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. 1905 г. СПб., 1908. Т. XXVI. № 27423, 27808.
2. См.: Право. 1906. № 11.
3. Наумов А.Н. Из уцелевших воспоминаний. Нью-Йорк, 1955.
4. Государственный совет. Сборник узаконений и постановлений с разъяснениями / сост. В.П. Шеин и Г.Э. Блосфельдт. СПб., 1910.
5. Государственный совет Российской империи: 1906 - 1917: Энциклопедия. М., 2008.
6. Государственный Совет. Стенографические отчеты. Сессия VII. СПб., 1912. Стлб. 1331.
7. Бородин А.П. Государственный совет России: (1906 -1917). Киров, 1999. 368 с.
8. ГАРФ. Ф. 601. Оп. 1. Д. 520. Л. 16 - 18.
9. Лазаревский Н.И. Русское государственное право. СПб., 1913.
10. Львов Л. Звездная палата // Минувшие дни. 1928. № 3.
11. Витте СЮ. Воспоминания: в 3 т. Таллин; М., 1994. Т. 3.
12. Демин В. Верхняя палата Российской империи, 1906 -1917. М., 2006. 376 с.
13. Кувшинова Н.А. Государственный Совет как верхняя палата российского парламента (1906 - 1917 годы) // Юридические записки: сб. Воронеж, 2002. Вып. 15.
14. Каменский А. Элиты Российской империи и механизмы административного управления // Российская империя в сравнительной перспективе: сб. статей. М., 2004.
21 ноября 2011 г.
