CC BY
268
Права человека в евразийском пространстве
Виноградова Е.В.
РЕФЕРЕНДУМ ИЛИ ОБЩЕРОССИЙСКОЕ ГОЛОСОВАНИЕ: К ВОПРОСУ О ФОРМЕ ОДОБРЕНИЯ ПОПРАВОК 2020 ГОДА В КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Цель: Исследование процесса проведения общероссийского голосования по одобрению поправок в Конституцию.
Методология: Использовались историко-правовой и формально-юридический методы. Результаты: Процесс внесения в 2020 году поправок в Конституцию Российской Федерации 1993 года имел ряд функциональных отличий от процедур, применявшихся ранее. Использование новой формы принятия поправок - общероссийского голосования - предопределяет необходимость ее исследования.
Новизна/оригинальность/ценность: Статья обладает научной ценностью, поскольку в ней исследуется появление в российском правовом пространстве института общероссийского голосования по вопросу внесения поправок в Конституцию, которое ранее не рассматривалось ни одним автором в Российской Федерации.
Ключевые слова: Поправки 2020 года в Конституцию, ЦИК России, референдум, общероссийское голосование.
Vinogradova E.V.
A REFERENDUM OR A NATIONWIDE VOTE: ON THE QUESTION OF THE FORM OF APPROVAL OF THE 2020 AMENDMENTS TO THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION
Purpose: Research of history of formation of institute of the form of approval of the 2020 amendments to the Constitution of the Russian Federation.
Methodology: Historical-legal and formal-legal methods were used.
Results: The process of introducing amendments to the 1993 Constitution of the Russian Federation in 2020 had a number of functional differences from the procedures previously applied. The use of a new form of adoption of amendments, named the all-Russian vote, predetermines the need for the research.
Novelty/originality/value: The article has a scientific value. It examines the emergence in the Russian legal space of the emergence of the institution of all-Russian voting on the issue of amendments to the Constitution, which has not been previously considered by any author in the Russian Federation.
Keywords: Amendments of 2020 to the Constitution, Central Election Commission of the Russian Federation, referendum, all-Russian voting.
Внесение тех или иных изменений в конституции государств - процесс перманентный, отвечающий требованиям времени, обеспечивающий актуализацию модели устройства общества. Во многих странах наработан значительный опыт внесения поправок в Основные законы. Изменение Конституции не рассматривается как экстраординарное событие. В 2020 году национальные плебисциты по изменениям Основного закона предполагалось провести в Японии, где планировался конституционный референдум по вопросу легитимации вооруженных сил Японии, который считается одним из самых актуальных на протяжении нескольких десятков лет. В Италии намечалось проведение плебисцита по вопросу об уменьшении численности депутатов верхней и нижней палат парламента. В России процесс внесения поправок в Конституцию был инициирован Президентом в ходе ежегодного послания Федеральному Собранию 15 января 2020 года. В этот же день распоряжением Президента была создана рабочая группа по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию, в которую вошли видные российские политики,
юристы, ученые, представители общественных объединений.
Процесс внесения в 2020 году поправок в Конституцию Российской Федерации 1993 года имел ряд особенностей, что позволяет говорить о его исключительности. В рамках процесса принятия поправок Законом были предусмотрены две дополнительные процедуры, ставшие необходимым условием вступления поправок в силу. Одним из этих дополнений стала процедура включения в процесс принятия поправок общероссийского голосования по вопросу их одобрения. При этом было установлено, что поправки считаются одобренными и вступают в силу только в случае, если за них проголосовало более половины граждан Российской Федерации, принявших участие в общероссийском голосовании. Учитывая, что процедура всенародного одобрения не определена в Конституции как обязательная для внесения поправок, ранее они никогда не выносились на всенародное одобрение. Принятие решения об использовании этой процедуры было продиктовано стремлением обеспечить широкое представительство россиян в решении
ЕВРАЗИЙСКАЯ
> 4 (47) 2020 <
АДВОКАТУРА
вопроса о необходимости конституционных перемен.
При определении процедуры предстоящего голосованиями было принято решение взять за основу порядок, предусмотренный законом для выборов Президента Российской Федерации. Закон в соответствии с Указом Президента от 17 марта 2020 года № 188 был вынесен на общероссийское голосование. Предполагалось, что оно пройдет 22 апреля 2020 года. Однако в связи с распространением коронавирусной инфекции (COVID-19), учитывая необходимость обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, Указом от 1 июня 2020 года № 354 в качестве даты проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения поправок в Конституцию РФ, предусмотренных статьёй 1 Закона РФ о поправке к Конституции «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», было определено 1 июля 2020 года.
Широкому общественному обсуждению подверглись не только предложенные поправки, но и ритм реализации президентской инициативы о конституционных поправках. Большинство вопросов сводилось к срокам их рассмотрения и принятия. Анализ принятия ранее изменивших российскую конституцию поправок позволяет сделать вывод о том, что все они принимались в сопоставимые сроки. Например, процедура принятия поправок в части продления срока полномочий Президента и Государственной Думы от предложения Президента 5 ноября 2008 года до вступления в силу 31 декабря того же года заняла меньше двух месяцев. Поправки об объединении Верховного и Высшего арбитражного судов и об изменении положений о прокуратуре Российской Федерации, которые были внесены 7 октября 2013 года, были приняты за четыре месяца. Поправка о так называемой «президентской квоте» для назначения членов Совета Федерации, внесенная законопроектом 7 марта 2014 года, 21 июля была подписана Президентом. Таким образом, абстрагируясь от оценок оперативности прохождения законов о конституционных поправках, можно считать, что для российского законодательного процесса данный порядок типичный. Консервативность в подходах к решению современных политических вопросов и вызовов времени, как отмечает консультативный орган по конституционному праву при Совете Европы -Венецианская комиссия - в п. 87 Доклада о конституционных поправках, допускает такой темп принятия важных для страны решений.
Общероссийское голосование по вопросу одобрения поправок в Конституцию Российской Федерации, предусмотренных статьей 1 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», началось 25 июня 2020 г. Основной этап прошел 1 июля, этот день был объявлен выходным. Голосование проходило в течение семи дней в связи с необходимостью избежать большого скопления людей в условиях пандемии коронавируса. Можно отметить, что процедура проведения голосования на протяжении нескольких дней не является исключительной. По данным российского общественного института избирательного права, опубликовавшего в 2020 году доклад о международном опыте изменения основного закона страны, в некоторых странах (в Норвегии, Мексике, Боснии и Герцеговине, Египте и других) голосование проводилось в течение нескольких дней. В Новой Зеландии голосование по вопросу о государственном флаге страны проводилось в течение двух календарных этапов (20 ноября - 11 декабря 2015 года и 3-24 марта 2016 года). Опыт проведения голосования в течение нескольких дней был в дальнейшем воспринят в правовом пространстве современной России. Данный опыт был поддержан гражданами, в связи с чем законодатель распространил процедуру голосования в течение нескольких дней на выборы в органы публичной власти.
В процессе подготовки процедуры принятия поправок в Российскую Конституцию активно обсуждался вопрос учета мнения населения. Широкий спектр мнений о перспективах эволюции российской конституции - от нежелательности любого изменения Основного закона, предложений, корректирующих изменений, до обоснования полноценной конституционной реформы -делает необходимым обращение к исследованию конституционно-правового института поправок в Конституцию, опирающемуся на сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта конституционных реформ. Вероятно, поиск оптимальной модели предполагает предпочтение процесса точечных изменений без затрагивания норм, гарантирующих сохранение фундаментальных общечеловеческих ценностей. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин последовательно развивает позицию, согласно которой Конституция нуждается лишь в точечных изменениях, поскольку в целом соответствует самым высоким правовым стандартам.
EURASIAN
> 4 (47) 2020 <
ADVOCACY
Внесение конституционных поправок связано с необходимостью сохранения гарантий основных прав и свобод, поэтому, внося изменения, отражающие фундаментальные социальные, экономические, политические процессы, необходимо усиливать демократическую составляющую процедур их принятия. Одним из таких механизмов можно считать включение процедуры учета мнения населения, которая императивно не установлена в Конституции и вызывала вопросы, а порой острую критику. Отсутствие в истории России традиции общероссийского голосования за изменение конституции создавало фоновое мнение об исключительности процедуры конституционных поправок 2020 года.
Эту новую процедуру сравнивали с референдумом, что позволяло предполагать глобальное реформирование конституционного устройства современной России. Однако еще раз следует напомнить, что применение процедуры референдума не является обязательным элементом процесса принятия конституционных поправок, в отличие от принятия самой Конституции. Процедуры референдумов, в отличие от той формы волеизъявления, которая была выбрана при принятии этих поправок, достаточно подробно регулируются международными актами. Венецианской комиссией Совета Европы принят специальный документ, посвященный установлению стандартов в области подготовки и проведения референдумов - Свод рекомендуемых норм при проведении референдумов, предусматривающий возможность проведения референдумов по вопросу изменения конституции. Еще одним документом, относящимся к международным стандартам проведения референдумов, является Модельный закон о национальном референдуме, принятый 31 ноября 2012 года Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ. Он также предусматривает возможность проведения референдума по вопросу принятия конституции и внесения в нее изменений. Таким образом, проведение референдума предполагает соблюдение определенных процедур, обусловленных участием международных наблюдателей.
Что касается процессов пересмотра положений Основного закона страны, следует обратить внимание, что в условиях отсутствия международных обязательств и стандартов процессов пересмотра конституции государство не имеет обязательств по приглашению международных наблюдателей, поскольку они приглашаются с целью наблюдения за избирательным процессом. Авторитетная организация, осуществляющая между-
народное наблюдение за выборами и референдумами, - Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (БДИПЧ ОБСЕ) указывает: «Бюро обращает свое внимание прежде всего на прямые выборы в государственные институты общенационального уровня - такие как президентские и парламентские». Поэтому проведение общенациональных форм волеизъявления граждан, к которым относится общероссийское голосование по вопросу принятия поправок в Конституцию РФ, остается за пределами целей деятельности БДИПЧ ОБСЕ и других организаций.
Процесс принятия в 2020 году поправок в Конституцию Российской Федерации, имея некоторые институциональные сходства с процедурами выборов и референдума, не может рассматриваться ни как выборы, ни как референдум, являясь специфической формой всенародного волеизъявления - общероссийским голосованием по вопросу одобрения внесения поправок в Конституцию.
Проведение голосования было организовано системой избирательных комиссий под руководством ЦИК России. Согласно официальным данным Центральной избирательной комиссии после 100-процентой обработки протоколов, внесение изменений в основной закон страны поддержали 77,92 % россиян, «против» проголосовали 21,27 %. Жители большинства российских регионов выступили за внесение изменений в Основной закон. Общая явка на голосование по Конституции достигла 65 %. Только после того, как поправки одобрили россияне, Президент издал указ об официальном опубликовании Конституции с внесенными в нее поправками и указанием даты их вступления в силу. Этим Указом определено, что поправки к Конституции, предусмотренные статьей 1 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 года, вступили в силу 4 июля 2020 года.
Пристатейный библиографический список
1. Венецианская комиссия о конституциях, конституционных поправках и конституционном правосудии: сборник аналитических материалов Венецианской комиссии Совета Европы / сост. Т.Я. Хабриева, Р.А. Курбатов, В.И. Лафитский; под ред. Т.Я. Хабрие-вой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2016. С. 24-94.
2. Виноградова Е.В., Виноградова П.А. Укрепление конституционных гарантий поправками 2020 года в Конституцию Российской Федерации. М.: Эдипус, 2020.
ЕВРАЗИИСКАЯ
!> 4 (47) 2020 С
— АДВОКАТУРА
3. Зорькин В.Д. Буква и дух Конституции [Электронный ресурс]. URL: https://rg.ru/2018/10/09/zorkin-nedostatki-vkonstitucii-mozhno-ustranit-tochechnymi-izmeneniiami.html.
4. Савенков А.Н. Государство и право в период кризиса современной цивилизации. М.: Проспект, 2020. С. 450.
References (transliterated)
1. Venecianskaya komissiya o konstituciyax, konstitu-don-ny"x popravkax i konstitucionnom pravosudii: sborn-ik analiticheskix materialov Venedanskoj komissii Soveta
Evropy" / sost. T.Ya. Xabrieva, R.A. Kurbatov, V.I. Lafitskij; pod red. T.Ya. Xabrievoj. M.: Institut zakonodatekstva i sravniteknogo pravovedeniya pri Pravitekstve Rossijskoj Federacii, 2016. S. 24-94.
2. Vinogradova E.V., Vinogradova P.A. Ukreplenie konstitudonny'x garantij popravkami 2020 goda v Konsti-tuciyu Rossijskoj Federacii. M.: E'dipus, 2020.
3. Zor'kin V.D. Bukva i dux Konstitucii [E'lektronny'j resurs]. URL: https://rg.ru/2018/10/09/zorkin-nedostatki-vkonstitucii-mozhno-ustranit-tochechnymi-izmeneniia-mi.html.
4. Savenkov A.N. Gosudarstvo i pravo v period krizisa sovremennoj dvilizacii. M.: Prospekt, 2020. S. 450.
