CC BY
138УДК 342 (075.8) ББК 67.400я73
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10567
ОБЩЕНАРОДНОЕ ГОЛОСОВАНИЕ КАК ИНСТИТУТ ПРЯМОЙ ДЕМОКРАТИИ
Руслан Мухарбекович ДЗИДЗОЕВ, профессор кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, доктор юридических наук, профессор E-mail: drm@law.kubsu.ru
Альбина Славовна ЛОЛАЕВА, доцент кафедры конституционного права Горского государственного аграрного университета, кандидат юридических наук, доцент E-mail: mirag.8184@yandex.ru
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы всероссийского голосования по изменениям в Конституцию Российской Федерации в качестве института прямой демократии в России, определяется его теоретическая, нормативная и практическая составляющие, рассматривается соотношение таких понятий, как «общероссийское голосование» и «общероссийский референдум», определяются индивидуально-правовые черты общероссийского голосования в системе прямого народовластия, дается научное определение общероссийского голосования.
Ключевые слова: конституционные изменения, прямая демократия, общероссийское голосование, референдум, цифровая демократия.
Annotation. The article examines the issues of all-Russian voting on amendments to the Constitution of the Russian Federation as an institution of direct democracy in Russia, defines its theoretical, normative and practical components, considers the correlation of such concepts as all-Russian voting and all-Russian referendum, defines individual legal features of all-Russian voting in the system of direct democracy, and gives a scientific definition of all-Russian voting. Keywords: constitutional changes, direct democracy, all-Russian voting, referendum, digital democracy.
Keywords: constitutional changes, direct democracy, all-Russian voting, referendum, digital democracy.
В ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию 15 января 2020 г. глава государства обозначил основные векторы предстоящей конституционной реформы в России, предложив вынести пакет конституционных поправок на всенародное голосование, поскольку предлагаемые конституционные новации касались существенных изменений политической системы, деятельности ветвей власти1. Целью общероссийского голосования, таким образом, становилась легитимация посредством одобрения гражданами России изменений в Конституцию РФ2.
Механизм общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ определялся ст. 2 Закона о поправке к Конституции от 14 марта 2020 г. «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»3. Проведе-
ние общероссийского голосования предусматривалось после вступления в силу Закона о поправке к Конституции РФ при условии дачи Конституционным Судом РФ заключения о соответствии конституционных поправок положениям глав 1, 2 и 9 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в своем заключении от 16 марта 2020 г. все предлагаемые изменения Конституции РФ признал соответствующими ее базовым основам, закрепленным в главах 1, 2 и 9 Основного Закона4.
Инициатива проведения общероссийского голосования принадлежала Президенту РФ, назначавшему голосование своим указом, содержащим дату голосования.
В общероссийском голосовании могли участвовать граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, за исключением граждан недееспособных или содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
Общероссийское голосование проводилось на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие гражданина в голосовании являлось свободным и добровольным.
Организация общероссийского голосования возлагалась на избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, которая обеспечивала подготовку и проведение общероссийского голосования и определяла его результаты.
Общероссийское голосование по вопросу одобрения изменений Конституции РФ было назначено Указом Президента РФ от 17 марта 2020 г., которым на голосование выносился следующий вопрос: «Вы одобряете изменения в Конституцию Российской Федерации»5.
Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 2020 г. с учетом складывающейся санитарно-эпидемиологической обстановки и необходимости обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с распространением коронавирусной инфекции определил 1 июля 2020 г. в качестве даты проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ6.
Согласно Закону РФ о поправке к Конституции РФ изменения в Конституцию вступали в силу со дня официального опубликования результатов общероссийского голосования, если предусмотренные ею изменения в Конституцию РФ получили одобрение в ходе общероссийского голосования. При этом изменения в Конституцию считались одобренными, если за них проголосовало более половины граждан Российской Федерации, принявших участие в общероссийском голосовании.
Процессуальный формат общероссийского голосования определялся Порядком общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации, утвержденным постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 20 марта 2020 г. Трудно в связи с этим не согласиться с тем, что проведение общероссийского голосования нуждается в полноценном регулировании федеральным законодательством7.
Конституционные поправки получили полное одобрение в ходе общероссийского голосования. По данным Центральной избирательной комиссии РФ, в общероссийском голосовании по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ приняли участие 74 114 217 граждан Российской Федерации. На вынесенный на общероссийское голосование вопрос «Вы одобряете
изменения в Конституцию Российской Федерации?» ответили «Да» 57 747 288 граждан Российской Федерации, что составляло 77,92% от числа граждан Российской Федерации, принявших участие в общероссийском голосовании.
Центральная избирательная комиссия постановила считать изменения в Конституцию Российской Федерации, предусмотренные ст. 1 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», за которые проголосовало более половины граждан Российской Федерации, принявших участие в общероссийском голосовании, одобренными8.
В соответствии с Указом Президента РФ от 3 июля 2020 г. поправки в Конституцию Российской Федерации вступили в силу 4 июля 2020 г.9.
Проведение общероссийского голосования по поправкам к Основному закону России вызывает вопрос о правовой природе института общероссийского голосования. Поскольку это голосование основывается на массовом участии граждан Российской Федерации в политическом процессе, напрашивается аналогия с институтом референдума Российской Федерации, регламентируемым Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г.10, который можно назвать общероссийским референдумом.
Предметно эти институты сложно разделить, поскольку общероссийское голосование по поправкам к Конституции вполне умещается в формулу референдума Российской Федерации, определяемого как всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения (ст. 1).
При этом понятийная разница между общероссийским голосованием и голосованием всенародным не усматривается. Как указывается в литературе, общероссийское голосование по единому комплексу изменений в Конституцию является особенной формой прямого волеизъявления, оно де-факто сродни референдуму11.
Подобно общероссийскому голосованию референдум Российской Федерации проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании (ч. 1 ст. 2). Участие гражданина Российской Федерации в референдуме также является свободным и добровольным (ч. 5 ст. 2).
Анализ Федерального конституционного закона о референдуме Российской Федерации и Порядка общероссийского голосования по воп-
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
росу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации от 20 марта 2020 г. свидетельствует об их содержательном сходстве. Подобно референдуму Российской Федерации общероссийское голосование назначается главой государства с указанием даты голосования.
В то же время формат этих институтов процессуально различим. Так, общероссийское голосование в отличие от референдума не предусматривает предварительной агитации.
Сказанное объясняет то обстоятельство, что конституционный законодатель не называет общероссийское голосование референдумом, придавая ему самостоятельное юридическое значение. Справедливо отмечается, что общероссийское голосование, имеющее ряд общеродовых признаков с референдумом, тем не менее, представляет собой особую форму непосредственного выражения власти народа, отличающуюся от референдума по целому ряду аспектов12.
Однако с позиций общепринятых в науке категорий, а также конституционной практики общероссийское голосование является разновидностью референдума как способа всеобщего голосования по вопросам публичной важности. Мы не согласны с авторами, утверждающими, что общероссийское голосование не является по своей правовой природе референдумом13. Общероссийское голосование не является референдумом Российской Федерации как конкретного публично-правового института, но оно имеет собственную материальную и процессуальную конкретику, представляя собой отдельный институт прямого народовластия (прямой демократии).
Единственное сомнение в референдарности общероссийского голосования может вызывать кворум участников голосования. Общероссийское голосование для своего проведения не требует участия определенного числа дееспособных граждан, в то время как референдум Российской Федерации считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума.
Представляется, что порог участия в общероссийском голосовании следовало определить исходя из масштаба конституционных преобразований. С учетом значимости и величины конституционных изменений можно было бы воспользоваться формулой всенародного голосования по проекту Конституции РФ, определенной Положением о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 15 октября 1993 г., в соответствии с которым Конституция РФ считалась принятой,
если за ее принятие проголосовало более 50% избирателей, принявших участие в голосовании; при том, что голосование считалось состоявшимся при условии участия в нем половины зарегистрированных избирателей (ст. 22).
При соблюдении подобных условий результаты общероссийского голосования по поправкам к Конституции РФ вполне бы соответствовали природе и назначению референдума как народного голосования.
Многообразная практика прямой демократии, основанной на непосредственном волеизъявлении граждан, выработала классификацию ее институциональных форм, отличаемых своей типологией. Общероссийское голосование однозначно относится к императивным формам прямого народовластия, предполагающим принятие в ходе голосования публично-властного решения, не подлежащего государственному утверждению, в отличие от консультативных или совещательных форм, равнозначных опросу населения, таких, как общественная инициатива, публичные обсуждения, опрос населения и т.п.
Формат общероссийского голосования по проекту конституционных поправок наряду с традиционным голосованием включал голосование электронное (голосование онлайн), проведенное в двух регионах страны — Москве и Нижегородской области.
Для дистанционного голосования был создан единый портал и специальная территориальная комиссия. Проголосовать в электронном формате могли граждане, имевшие подтвержденную запись на портале госуслуг или на официальном сайте мэра и правительства столицы.
Голосование в режиме онлайн оценивается в качестве демократии цифровой или электронной, представляющей собой инновационную форму прямого народовластия, с использованием современных телекоммуникационных технологий, обеспечивающих качественно новый уровень взаимоотношений государства и личности14.
Поскольку общероссийское голосование не было электронным в чистом виде, его можно считать голосованием смешанным, включающим наряду с традиционным голосованием элемент голосования электронного (интернет-го-лосования), имеющего в России устойчивую тенденцию развития.
Референдум по принятию или изменению основного закона в науке именуют референдумом конституционным, в отличие от референдума законодательного, имеющего своим предметом текущее законодательство. В связи с этим возникает вопрос: можно ли общероссийское
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
голосование по изменениям в Конституцию РФ считать конституционным референдумом?
Мы полагаем, что да, можно, если учитывать масштабность и значимость конституционной реформы, включившей 206 конституционных изменений, затронувших содержание глав 3— 8 Конституции.
Как мы ранее отмечали, масштаб конституционной реформы, затронувший массу конституционных статей, позволяет говорить о конституционном преобразовании России, о новом этапе конституционной эволюции государства15.
Примечательно, что по предыдущим изменениям Конституции РФ общероссийское голосование не проводилось, что свидетельствует о придании поправке к Конституции РФ 2020 г. значения конституционной реформы.
Таким образом, общероссийское голосование можно определить как самостоятельный институт прямой демократии (непосредственного народовластия), как конституционный референдум, имеющий своим предметом одобрение гражданами изменений в Конституцию Российской Федерации.
В будущем не исключено проведение подобного референдума по другим конституционным поправкам. Поэтому общероссийское голосование нельзя полагать разовым институтом демократии, исчерпавшим свое политическое назначение.
1 Ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию 15.01.2020 г. // https://www.garant.ru/hotlaw/ 1Мега1/1314404/ (Дата обращения: 12.09.2020)
2 Старостина И.А. Общероссийское голосование в контексте конституционных поправок 2020 г. // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 8. С. 18.
3 Закон РФ от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СЗ РФ. 2020. № 11. Ст.1416.
4 Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 г. № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 12. Ст. 1855.
5 СЗ РФ. 2020. № 12. Ст. 1743.
6 Там же. № 23. Ст. 3622.
7 Соколов М.В. Проблемы правового регулирования общероссийского голосования по поправкам к Конституции России // Вопросы студенческой науки. 2020. Вып. № 3 (43). С. 160.
8 http://www.cikrf.ru/activity/docs/postanov1eniya/46746/ (Дата обращения: 12.09.2020)
9 Указ Президента РФ от 03.07.2020 г. № 445 «Об официальном опубликовании Конституции Российской
Федерации с внесенными в нее поправками» // СЗ РФ. 2020. № 27. Ст. 4196.
10 Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28.06.2004 г. № 5-ФКЗ (ред. от 18.06.2017 г.) // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
11 Журавлев В.А. Общероссийское голосование по изменениям в Конституцию: социальные смыслы и процедуры // Избирательное законодательство и практика. 2020. № 2. С. 3.
12 Игнатов А.В. Общероссийское голосование в конституционном измерении // Избирательное законодательство и практика. 2020. № 2. С. 11.
13 Христофорова Е.И., Соколова Е.А. Перспективы развития института плебисцитарной демократии в Российской Федерации // Выборы: теория и практика. 2020. № 1. С. 15.
14 Дзидзоев P.M., Рамаев А.М. Российская общественная инициатива как институт непосредственной демократии / Институт общественной инициативы в Российской Федерации как одно из средств реализации конституционного принципа народовластия: Сб. ст. Барнаул, 2015. С. 57.
15 Адыгезалова Р.Э., Дзидзоев P.M. Обсуждаем конституционную реформу в России // Юрид. вестник Кубанского гос. ун-та. 2020. С. 103 (102—110).
Библиографический список
1. Дзидзоев P.M., Рамаев A.M. Российская общественная инициатива как институт непосредственной демократии / Институт общественной инициативы в Российской Федерации как одно из средств реализации конституционного принципа народовластия: Сб. ст. Барнаул, 2015. С. 50—59.
2. Журавлев В.А. Общероссийское голосование по изменениям в Конституцию: социальные смыслы и процедуры // Избирательное законодательство и практика. 2020. № 2. С. 3—7.
3. Игнатов А.В. Общероссийское голосование в конституционном измерении // Избирательное законодательство и практика. 2020. № 2. С. 11—17.
4. Курячая М.М. Электронная демократия как вызов современной правовой политики // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 44.
5. Скуратов Ю.И. Развитие Конституции Российской Федерации 1993 года: поправки в Конституцию или конституционная реформа? // Рос. юрид. журнал. 2009. № 3. С. 46 (40—47).
6. Соколов М.В. Проблемы правового регулирования общероссийского голосования по поправкам к Конституции России / / Вопросы студенческой науки. 2020. Вып. № 3 (43). С. 160. С. 168—151.
7. Старостина И.А. Общероссийское голосование в контексте конституционных поправок 2020 г. // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 8. С. 18—23.
8. Христофорова Е.И., Соколова Е.А. Перспективы развития института плебисцитарной демократии в Российской Федерации // Выборы: теория и практика. 2020. № 1. С. 14—18.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
