CC BY
8414. Кантемирова Р. И. Государственная деятельность В. Д. Левшина // Актуальные вопросы общественных наук: социология, политология, философия, история: сборник статей. Новосибирск: СибАК, 2014. С. 115-119.
15. НА РБ Ф. И-9. Оп. 1. Д. 439.
16. НА РБ Ф. И-9. Оп. 1. Д. 424.
17. Вестник полиции. 1910. № 36.
18. НА РБ Ф. И-11. Оп. 1. Д. 1209.
19. НА РБ Ф. И-9. Оп. 1. Д. 553.
20. НА РБ Ф. И-11. Оп. 2. Д. 3.
21. Уфимские губернские ведомости. 1891. 20 июля. № 29.
22. НА РБ Ф. И-9. Оп. 1. Д. 750.
23. Мухаметшин Ф. Б., Султанов А. Х., Хакимов С. Х. Полиция Башкирии. Три века на службе Отечеству: монография. Уфа, 2017. 283 с.
24. ПСЗ РИ. Третье собрание. Т. 18. Ст. 16050. СПб., 1888.
25. НА РБ Ф. И-9. Оп. 1. Д. 662.
© Каримов Р. Р.
© Хакимов С. Х.
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.57:342.34(470)(091)
И. Р. БАДРЕТДИНОВ, доцент кафедры конституционного и муниципального права Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета, кандидат политических наук (г. Стерлитамак)
I. R. BADRETDINOV, Assistant Professor of the Chair of Constitutional and Municipal Law of Sterlitamak Branch of the Bashkir State University, Candidate of Political Sciences (Sterlitamak)
ОБЩЕНАРОДНОЕ ГОЛОСОВАНИЕ В КОНТЕКСТЕ ФОРМ ПРЯМОЙ
(НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ) ДЕМОКРАТИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
PUBLIC VOTING IN THE CONTEXT OF FORMS OF DIRECT (IMMEDIATE) DEMOCRACY IN RUSSIAN FEDERATION
Аннотация. В статье рассмотрены проблемы исторического развития, понятия и определения, классификации, совершенствования форм прямой (непосредственной) демократии в Российской Федерации. Выявлено, что конституционно-правовое закрепление и динамика форм непосредственной (прямой) демократии в Советском Союзе имели определённую специфику, сущность которой заключалась в том, что формы прямой (непосредственной) демокра-
тии были ширмой власти партийной номенклатуры. В современной России конституционные нормы о прямой (непосредственной) демократии стали наполняться реальным содержанием. Рассмотрена классификация форм прямой (непосредственной) демократии и сделан вывод об общеупотребимости классификации последних на императивные и консультативные формы. Рассмотрены основные характеристики общенародного голосования как новой императивной формы прямой (непосредственной) демократии, выявлены проблемы закрепления данной формы в законодательстве, обоснована необходимость её совершенствования.
Ключевые слова и словосочетания: общенародное голосование, прямая (непосредственная) демократия, формы прямой (непосредственной) демократии, конституционно-правовое закрепление.
Annotation. The article deals with the problems of historical development, concepts and definitions, classification, and improvement of the system of forms of direct (direct) democracy in the Russian Federation. It is revealed that the constitutional and legal consolidation and dynamics of the forms of direct democracy in the Soviet Union had a certain specificity, the essence of which was that the forms of direct democracy were the screen ofpower of the party nomenclature. In modern Russia, the constitutional norms of direct (direct) democracy began to be filled with real content. The classification offorms of direct (direct) democracy is considered and it is concluded that it is common to divide the latter into mandatory and Advisory forms. The main characteristics ofpublic voting as a new mandatory form of direct (direct) democracy are considered, the problems of fixing this form in legislation are identified, and the need for its improvement is justified.
Keywords and phrases: public vote, direct (direct) democracy, forms of direct (direct) democracy, constitutional and legal consolidation.
Вопрос о механизмах и способах политического взаимодействия органов власти и граждан, их конституционали-зации и разновидности этого - формах прямой (непосредственной) демократии - всегда находится в центре внимания исследователей. При этом особенности принятия поправок к Конституции РФ 2020 года позволяют говорить о расширении количества форм прямой демократии в современной Российской Федерации.
Конституционно-правовое закрепление и динамика форм непосредственной (прямой) демократии в Советском Союзе имели определённую специфику. Так, уже первая советская Конституция 1918 года закрепляла достаточно широкий перечень органов новой власти - советов, формирование которых происходило выборным путем (ст.ст. 24-57), и закрепляла право всех трудящихся избирать и быть избранным (ст. 64), а ст. 15 признавала право граждан свободно устраивать собрания, митинги, шествия и т. п. [1]. В Конституции 1936 года упоминалось о том,
что советы всех уровней избираются (ст.ст. 24, 59, 91, 95), закреплялась свобода собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций (ст. 125), устанавливались основы избирательной системы (ст.ст. 134-142) [2].
Наконец, в Конституции 1977 года были зафиксированы нормы о вынесении на всенародное обсуждение наиболее важных вопросов государственной жизни, а также о постановке их на всенародное голосование (референдум) (ст. 5). Одной из целей развития политической системы советского общества провозглашалось дальнейшее развертывание социалистической демократии, что должно было выражаться во все более широком участии граждан в управлении делами государства и общества, повышении активности общественных организаций, усилении народного контроля, расширении гласности, постоянном учете общественного мнения (ст. 9).
Кроме того, закреплялись права граждан СССР на:
- участие в управлении государственными и общественными делами,
обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения, что реализовывалось через возможность избирать и быть избранными в советы, через принятие участия во всенародных обсуждениях и голосованиях, народном контроле, работе государственных органов, общественных организаций и органов общественной самодеятельности, собраниях трудовых коллективов и по месту жительства (ст. 48);
- внесение в государственные органы и общественные организации предложений об улучшении их работы, на критику недостатков в их деятельности (ст. 49).
Гарантировалась свобода собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций (ст. 50). Отдельно в главе 13 устанавливались основы избирательной системы СССР [3]. Разумеется, в практике советского государства очень многое происходило иначе. По идее В. И. Ленина советская система должна была привести к исчезновению «класса» политиков-профессионалов и к тому, чтобы каждый гражданин был вовлечен в управление государством через систему советов. Однако очень быстро власть в государстве аккумулировалась в руках партноменклатуры [4]. В этих условиях акты конституционного значения РСФСР и СССР, закреплявшие и формы прямой (непосредственной) демократии, были фактически ширмой власти партийной номенклатуры.
Принципиальные изменения в конституционно-правовом устройстве России произошли с распадом СССР и формированием новой российской государственности. В эти годы конституционные нормы о демократии и народе как источнике власти стали наполняться реальным содержанием. Наблюдалось развитие и в трактовках, и в научном понимании прямой (непосредственной) демократии. При этом современные исследователи отмечают, что в отечественной юридической литературе нет едино-
образного понимания непосредственной демократии [5, с. 5].
Так, В. В. Комарова считает, что «под непосредственной демократией следует понимать общественные отношения, которые возникают в результате решения значимых общественных и государственных вопросов обладателями государственной власти, выражающими их суверенитет, путем непосредственного властного волеизъявления, решение которых подлежит неукоснительному исполнению всеми субъектами права и не нуждается в каком-либо дополнительном утверждении» [5, с. 9]. Ю. А. Гарь-кавченко отмечает, что «непосредственная (прямая) демократия - одна из форм осуществления местного самоуправления, которая, в отличие от представительной демократии, дает населению возможность самостоятельно выступать в качестве коллективного субъекта осуществления местной власти и самоуправления, в конечном счете формирующее основные направления реализации публичной власти на уровне муниципального образования» [6].
В свою очередь С. А. Авакьян считает, что термин «непосредственная демократия» базируется на концепциях прямого управления народом собственной жизнью, обществом и государством, идеях общественного и государственного самоуправления и самоорганизации. По мнению данного автора, непосредственной демократией является совокупность конституционно-правовых норм и установлений, через которых народом выражается собственная воля, им самим осуществляется государственная либо местная власть. Синонимичными вышеуказанному понятию являются «прямая демократия», «непосредственное народовластие», «прямое народовластие» [7, с. 388]. По нашему мнению, последняя точка зрения представляется наиболее близкой к истине.
Объектом отношений непосредственной демократии является власть:
принятие властных решений либо воздействие на них. Субъектами непосредственной демократии являются:
1) различного характера объединения граждан, носящие как постоянный, так и временный характер: общественные организации, инициативные группы, собрания;
2) граждане Российской Федерации, которые проживают на территории отдельных субъектов Российской Федерации, наделённые избирательными правами;
3) весь многонациональный народ Российской Федерации [8, с. 53].
Анализ содержания непосредственной демократии позволяет согласиться с утверждением о том, что чертами прямой (непосредственной) демократии являются:
- прямое волеизъявление граждан;
- единство воли и субъекта ее выражения, а также осуществление власти от своего имени;
- особый круг субъектов, обусловленный особыми требованиями к ним;
- особые формы осуществления власти [5, с. 124].
В этих же чертах находит свое отражение и сущность непосредственной демократии, заключающаяся в том, что последняя представляет собой форму власти народа.
Весьма интересен вопрос о формах непосредственной демократии. В. В. Комарова считает, что «формы непосредственного народовластия представляют собой перечень способов и средств непосредственной реализации власти народом либо определенной его частью, а также корректировки осуществления властных полномочий властными органами посредством сопоставления народной воли с текущей деятельностью органов власти» [5, с. 129]. Почти общепринятым в науке является классификация форм непосредственной демократии на императивные и консультативные. В качестве первых выступают формы,
в которых воля, выраженная народом либо иным субъектом непосредственной демократии, имеет обязательный, окончательный характер, а решения, принятые здесь, не нуждаются в утверждении кем-либо. Ко вторым относятся те формы, при которых окончательное решение принимается соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления, а функция форм непосредственной демократии заключается в выражении мнения граждан и своеобразном консультировании власти. Возможно, выделение форм, сочетающих черты консультативного и императивного характера. Примером таких институтов непосредственной демократии являются собрания (сходы) граждан по месту их жительства [7, с. 389].
Анализ современного российского законодательства позволяет отнести к императивным формам:
- референдум, выборы, отзывы депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации;
- голосования, связанные с изменениями границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
- сходы граждан, осуществляющие полномочия представительного органа муниципального образования;
- собрания и конференции граждан при осуществлении территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования.
К консультативным формам непосредственной демократии, существующим на сегодняшний день в Российской Федерации, относятся:
- общественное обсуждение проектов федеральных конституционных и федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации;
- коллективные обращения граждан по вопросам общественного значения;
- публичные слушания;
- правотворческая инициатива;
- собрания граждан;
- конференция граждан;
- опрос граждан.
Принятие поправок в Конституцию РФ в 2020 году с неизбежностью включает в перечень форм непосредственного народного волеизъявления общенародные голосования, на что и указал в своем Постановлении Конституционный Суд РФ [9]. Однако, как нам представляется, правовое закрепление данной новой формы еще весьма далеко от оптимального. Это актуально в связи с тем, что, как указывает Т. Я. Хабрие-ва, «чтобы быть принятыми обществом, конституционные изменения, в частности те, которые составляют конституционную реформу, должны быть легальными и легитимными» [10, с. 74]. При этом легальность конституционных изменений, включая реформы, составляет важную часть их характеристики, и в мире существует большой опыт легитимации конституционных преобразований [10, с. 89].
Как известно, правовой основой общенародного голосования являются Закон о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее - Закон о поправке), Указ Президента РФ от 17 марта 2020 г. № 188 «О назначении общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации», распоряжение Президента РФ от 14 февраля 2020 г. № 32-рп «Об организации подготовки проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации», постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 20 марта 2020 г. № 244/1804-7 «О Порядке общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации» [11, с. 20].
В качестве целевого ориентира проведения общенародного голосования ст. 2 Закона о поправке устанавливает, что общероссийское голосование проводится по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ, причем ст. 4 закрепляет, что поправки, предусмотренные ст. 1, вступают в силу со дня официального опубликования результатов общероссийского голосования в случае, если эти изменения в Конституцию РФ получили одобрение в ходе общероссийского голосования. Изменения же в Конституцию РФ будут считаться одобренными, если за них проголосовало более половины граждан России, принявших участие в общероссийском голосовании. В противном случае изменения одобренными не считаются. Представляется, что императивность данной формы налицо. В связи с этим вызывает недоумение краткость, можно даже сказать скудность правовой основы проведения общенародного голосования, особенно в сравнении с регулированием иных императивных форм непосредственной демократии на федеральном уровне: федеральных выборов и федерального референдума. Это особенно актуально в связи с тем, что именно с референдумом, как и со всенародным голосованием (если конкретный автор различает данные понятия), по совершенному обоснованному мнению многих исследователей [11; 12], общенародное голосование и имеет наибольшее сходство.
Безусловно, трудно не согласиться с позицией Конституционного Суда РФ, указывающей как на конституционность, так и на соответствие демократическим стандартам норм Закона о поправках, посвященным общенародному голосованию [9]. Однако непонятно, почему не была подвергнута оценке на конституционность «достаточность» правовой основы проведения общенародного голосования. Так, в законодательстве весьма скупо отражен перечень субъектов обще-
народного голосования, их статус, нет ни слова об агитации, ее финансировании, непонятна ответственность. При этом, с точки зрения юридической техники, было бы весьма несложно включить в Закон о поправке отсылочные нормы на федеральное законодательство, содержащее регламентирование указанных выше вопросов, либо, несколько адаптировав текст данного законодательства, прямо включить его в Закон о поправке. Тем более что исторический опыт подобного решения вопросов имеется: именно так в свое время и поступили разработчики Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года [13].
В связи с вышеизложенным, по нашему мнению, актуализируется проблематика совершенствования правовой основы общенародного голосования,
прежде всего учитывая его императивный характер, в плане приближения к стандартам организации и проведения классических форм непосредственной (прямой) демократии, таких как выборы и референдумы, являющиеся предметом постоянного совершенствования законодателя. Это в свою очередь потребует либо принять специальный акт по данному вопросу, либо разработать и принять кодифицированный акт, где были бы урегулированы вопросы проведения различных видов голосования. В противном же случае, как в научной среде, так и в общественно-политической, могут нарастать мнения о негативном влиянии введения и использования общенародного голосования в процедуре конституционных поправок.
***
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (принята V Всероссийским Съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (утверждена Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
3. Конституция (Основной закона) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
4. Будаев А. М. Реализация принципа народовластия в Российской Федерации: проблемы теории и практики // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2001. № 5.С. 15-36.
5. Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России. М.: Ось-89, 1998. 302 с.
6. Гарькавченко О. Ю. Непосредственная демократия как форма осуществления местного самоуправления: некоторые вопросы теории // Государственное управление. Электронный вестник. 2012. № 12 // URL: https://elibrary.ru/download/elibrary_18337240_19906594.pdf (дата обращения: 27.08.2019).
7. Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс: учебное пособие: в 2 т. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. Т. 1. 864 с.
8. Денисов Ю. В. Реализация непосредственной демократии в России // Вестник Забайкальского государственного университета. 2018. Т. 24. № 3. С. 50-62.
9. Заключение Конституционного Суда Российской Федерации о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»,
а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации от 16 марта 2020 г. № 1-З город Санкт-Петербург // Российская газета. 2020. 17 марта.
10. Хабриева Т. Я. Конституционная реформа в современном мире. «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении. М., 2018. 504 с.
11. Старостина И. А. Общероссийское голосование в контексте конституционных поправок // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 8. С. 18-24.
12. Эбзеев Б. С. Актуализация Конституции России: собирательный образ поправок Президента В. В. Путина и новые смыслы Основного Закона // Государство и право. 2020. № 4. С. 7-24.
13. Положение о Всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года // СПС «КонсультантПлюс».
© Бадретдинов И. Р.
УДК 342.518:342.7(470)
В. Г. ИЩУК, преподаватель кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя (г. Рязань)
V. G. ISHCHUK, Instructor of the Chair of State and Civil Law Disciplines of the Ryazan Branch of Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V. Ya. Kikotya (Ryazan)
УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВАЯ ОСНОВА, ПОЛНОМОЧИЯ И ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS IN THE RUSSIAN FEDERATION: LEGAL BASIS, POWERS AND WAYS TO IMPROVE PERFORMANCE
Аннотация. В статье рассматриваются актуальные вопросы, связанные с функционированием института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; предпринимается попытка раскрытия сущностного предназначения данного института исходя из заложенных в его правовой природе исторических основ; исследуются вопросы, связанные с правовой основой деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, кругом законодательно предоставленных полномочий, спецификой компетенции и функциональной составляющей; выявляются и подробно анализируются имеющиеся в данной сфере проблемы правового и иного характера, существенно снижающие эффективность данного института, а также предлагаются возможные варианты их решения, которые при правильном и своевременном применении позволят кардинальным и положительным образом изменить сложившуюся на сегодняшний день ситуацию и поспособствуют дальнейшему динамичному развитию указанного института.
Ключевые слова и словосочетания: Уполномоченный по правам человека, специализированный омбудсмен, защита, полномочия, эффективность, правовая основа.
