CC BY
159УДК 342.4
Надин Алексей Николаевич
Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА)
Институт прокуратуры
Россия, Москва
alex.nadin00@mail. ru Nadin Alex Nikolaevich
Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
Institute of Prosecution
Russia, Moscow
РОЛЬ ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ В ПРИНЯТИИ ПОПРАВОК К КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Аннотация: в данной статье рассматривается процесс влияния общественного мнения на принятие Закона РФ о поправке к Конституции РФ в2020 г. Даётся определение термина «общественное мнение», выделяются формы его реализации в условиях принятия конституционных поправок. Также автор пытается выяснить, почему голосование граждан России по поправкам именуют общероссийским голосованием, а не референдумом. Ключевые слова: общественное мнение, Закон РФ о поправке к Конституции РФ, общероссийское голосование, Президент РФ, Конституционный Суд РФ.
THEROLE OF PUBLIC OPINION IN THE ADOPTION OF A MENDMENTS
TO THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION Annotation: the article considers the process of the influence of public opinion on the adoption of the Law of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation in 2020. A definition of the term «public opinion» is given, the forms of its implementation in terms of the adoption of constitutional
amendments are highlighted. The author also tries to find out why the vote of Russian citizens on the amendments is called a nationwide vote, and not a referendum. Key words: public opinion, Law of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation, nationwide vote, the President of the Russian Federation, The Constitutional Court of the Russian Federation.
Общественное мнение как явление конституционно-правового характера пока ещё не получило достаточной правовой регламентации, но его связь с конституционным правом, особенно с формами народовластия и правами человека, является существенной. В частности, профессор С.А. Авакьян утверждает, что общественное мнение, свобода его выражения нуждаются в создании системы более высоких гарантий их осуществления для обеспечения, в том числе, индивидуальных и коллективных прав и свобод человека [7, c. 21].
При проведении кардинальных конституционных преобразований в отдельном демократическом государстве, несомненно, необходимо учитывать мнение населения.
Как правильно подчеркивает В.В. Лапаева: «Общественное мнение представляет собой индикатор социальных потребностей и интересов, которые необходимо знать и учитывать» [15, с. 788]. Тем самым, институт общественного мнения играет роль указателя, ориентира для субъектов законотворчества, к которому следует обращаться, прежде всего, на этапе, предшествующем правотворческой деятельности.
Стоит сказать, что в научной литературе встречаются и иные определения термина «общественное мнение». Некоторые авторы утверждают, что оно является «особым типом суждения общественности», оценивающим актуальные национальные проблемы [8, с. 21].
Для нас важно, что институт общественного мнения является тем способом выявления, учёта мнения граждан, а в дальнейшем и инструментом его систематизации, который позволяет адекватно отразить потребности и
интересы как отдельных граждан, так и гражданского общества в целом для дальнейшей законодательной деятельности и улучшения жизни населения.
Индикатором социальных потребностей, давшим основание говорить о преобразовании российской Конституции, стали проблемы, прежде всего, в социально-экономической сфере, также оказались пробельными и многие другие вопросы, регулируемые конституционными нормами, что не случайно, а предопределено чрезвычайно быстрым усложнением общественных отношений и, соответственно, увеличением объема их правового регулирования.
В данном исследовании понятие общественное мнение мы будем рассматривать более узко, включая в него деятельность представительных органов власти субъектов федерации, рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ, а также мнения отдельных граждан, выявленных посредством проведения опросов независимыми организациями в области изучения общественного мнения. Хотя существует точка зрения, что общественное мнение следует рассматривать более широко, включая сюда также и высказывания конкретных лиц по конституционно-значимым вопросам [9, с. 5].
Итак, 15 февраля 2020 года Президент РФ выступил с посланием к Федеральному Собранию, где, в том числе, обосновал необходимость принятия ряда поправок в Конституцию страны. В тот же день было издано Распоряжение Президента РФ от 15.01.2020 N 5-рп "О рабочей группе по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации" [4]. В состав рабочей группы было включено большое количество руководителей различных общественных объединений, представителей различных сфер общественной жизни (науки, культуры, образования, искусства, спорта), а также государственные деятели, в том числе председатели некоторых законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации, депутаты Государственной Думы РФ, члены Совета Федерации.
Так состав рабочей группы включал достаточно широкое количество общественных и государственных деятелей, представляющих интересы тех или иных социальных групп. Стоит обратить внимание на то, что при разработке Закона РФ о поправке к Конституции РФ 2020 г. участвовало не слишком большое количество юристов, хотя именно деятельность юристов-профессионалов является наиболее полезной при осуществлении такой сложнейшей работы, направленной на модернизацию нашей Конституции.
Но это не умаляет того факта, что представительство народных масс в рабочей группе по внесению поправок к Конституции РФ было широким, отражающим значительное количество социальных групп, существующих в российском обществе, что, в некоторой степени, свидетельствует о формировании общественного представительства как одной из разновидностей представительной демократии [16, с. 34], хотя и без должного выделения серьезного количества мест для юристов. По нашим подсчётам, количество лиц, занятых в области юриспруденции и, имеющих юридическое образование, было равно 18 из 75 членов рабочей группы.
Подтверждением моего тезиса о том, что члены рабочей группы представляют интересы широких социальных групп населения страны, является Постановление Генсовета ФНПР от 29 января 2020 года № 4-2 29.01.2020 «О поправках в Конституцию Российской Федерации», в котором руководящий орган данной общероссийской профсоюзной организации, насчитывающей около 20 млн. граждан, призывает своих членов к широкому обсуждению поправок в Конституцию РФ и активному участию в общероссийском голосовании [13]. В частности, Генсовет ФНПР предлагал своим членским организациям проанализировать президентский законопроект и направлять свои предложения в Правовой департамент Аппарата ФНПР для дальнейшего обсуждения на Генеральном совете ФНПР и, в последующем, внесения на рассмотрение рабочей группы по поправкам к Конституции РФ.
Затем стоит обратиться к деятельности представительных органов государственной власти субъектов РФ. Как известно, поправки в Конституцию
принимаются в порядке, предусмотренном для федерального конституционного закона, а также требуют одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов федерации, образуя, тем самым, особый вид нормативного правового акта - Закон РФ о поправке к Конституции РФ [6].
Итак, законодательная власть субъектов федерации участвует принятии поправок к Конституции РФ путём их одобрения в соответствии с положениями ст. 136 Конституции РФ, а также путём инициирования процедуры внесения конституционных поправок, руководствуясь ст. 134 Конституции РФ. Что касается вопроса выражения мнения населения, определенной социальной группы, то представительные органы независимо от их уровня выполняют свою важнейшую функцию представительства. Ведь данные органы власти избираются непосредственно населением соответствующего субъекта, а сами кандидаты при проведении избирательной кампании устанавливают в своих избирательных программах те тезисы, которыми они будут руководствоваться, в том случае, если их уполномочат на то избиратели.
Принцип представительной демократии, закрепленный в ч. 3 ст. 2 российской Конституции, является одним из базисов конституционного государства, а также позволяет участвовать гражданам через своих уполномоченных лиц в дискуссиях по важнейшим общественно-политическим вопросам, формируя, таким образом, различные позиции общественного мнения [1].
Мнение рядовых граждан России также не осталось неуслышанным. Данные, предоставленные Общественной палатой РФ, свидетельствуют о том, что было обработано около 600 запросов граждан, а в общей сложности поступило около 1500 замечаний, предложений и обращений по законопроекту от граждан и организаций [14].
Деятельность независимых организаций по проведению опросов общественного мнения также способствовала изучению мнения российских граждан в связи с грядущим всенародным голосованием. Результаты опросов
демонстрируют положительное отношение респондентов к конституционным поправкам, а эксперты, основываясь на социологических исследованиях, утверждают, что в общероссийском голосовании примут участие около 54 % процентов населения страны [11].
Для того, чтобы выяснить, почему голосование граждан России по поправкам именуют общероссийским голосованием, а не всенародным референдумом, то необходимо обратиться к положениям Федерального конституционного закона «О референдуме РФ» [3]. Исходя из положений данного закона, референдумом будет являться всенародное голосование граждан по вопросам государственного значения (ст. 1 ФКЗ «О референдуме РФ»), что, по нашему мнению, полностью соответствует сложившейся ситуации с конституционными поправками. Отличие заключается в том, что при всенародном голосовании (не референдуме) не требуется соблюдение всех формальных правил, предусмотренных законодательством. Например, согласно п. 1 ч. 1 ст. 14 данного закона, инициировать федеральный референдум могут не менее 2 млн. граждан, что будет весьма проблематично и долго, также в данном ФКЗ существует множество иных норм, требующих их неукоснительного соблюдения при проведении референдума.
Федеральный референдум считается состоявшимся в том случае, если в нём приняли участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума (ч. 5 ст. 80 ФКЗ «О референдуме РФ»). В условиях актуальности проблемы политического абсентеизма среди граждан РФ, мы не можем утверждать, что в референдуме приняло бы участие более половины населения страны.
По мнению Конституционного Суда РФ, положения Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ, определяющие порядок одобрения данного нормативного правового акта путём общенародного голосования, хотя и не предусмотрены действующим правовым регулированием, но, тем не менее, не противоречат нормам гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ и, в частности, принципу народовластия. Насчёт предписаний
закона о числе граждан, которые должны принять участие в голосовании для признания его состоявшимся Конституционный Суд РФ отмечает следующее: «при обеспечении свободного участия граждан в общероссийском голосовании и достоверного определения его результатов добровольный отказ от участия в нем какой-либо части граждан, являясь их самостоятельным осознанным выбором, не может препятствовать конституционно значимому установлению итогового - как положительного, так и отрицательного - волеизъявления участников такого голосования, реализовавших свое право на осуществление данной формы народовластия» и делает вывод, что порядок вступления в силу Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" [2] путём одобрения данных изменений половиной граждан РФ, принявших участие в голосовании, не будет вступать в противоречие с положениями гл. 1, 2 и ч. 3 ст. 135 Конституции РФ и, следовательно, является конституционным [5].
Таким образом, для учёта мнения граждан России был избран более простой, не требующий дополнительных обременений способ путём всенародного голосования, хотя для принятия Закона РФ о поправке к Конституции РФ все-таки должна быть предусмотрена более сложная процедура, а не консультативный референдум. Представляется, что порядок, при котором Закон РФ о поправке к Конституции будет считаться принятым только после проведения обязательного референдума, наиболее полно отразит сущность конституционных изменений и будет способствовать усилению контроля граждан при решении общенациональных вопросов, а также создаст фундамент для дальнейшего претворения в жизнь принципа народного суверенитета, закреплённого в ч. 1 ст. 3 Конституции России.
На наш взгляд, проведение голосования по поправкам в Конституцию РФ заложит основы для дальнейшей практики проведения консультативных референдумов в РФ. Ведь с их помощью было бы возможно определять позиции граждан России по конкретным общенациональным проблемам, а
также закреплять мнение населения страны в нормативном правовом акте [7, с. 18].
Таким образом, мы наблюдаем, что Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" был подготовлен в условиях общественного обсуждения различных положений Конституции РФ, причём это осуществлялось наиболее демократическим путём, с участием многих общественных деятелей, представляющих собой различные массовые общественные объединения и социальные группы, государственных деятелей, в том числе выборных должностных лиц представительных органов власти, а также известных юристов и граждан РФ. Логическим следствием данных процессов станет общероссийское голосование по поправкам в Конституцию РФ, на котором и будет выявлено отношение граждан к данным конституционным изменениям. Всенародное голосование хоть и не будет иметь правовых последствий для принятия Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ (так как он уже принят), но будет являться легитимирующим дополнением для вступления в силу изменений в Конституцию РФ. Президент РФ особо подчеркнул этот момент: «Важно, чтобы именно граждане Российской Федерации, придя на голосование, зафиксировали своё авторство этого закона. Как люди скажут, так и будет» [12].
Итак, роль общественного мнения при принятии поправок к Конституции России приобретает особую значимость для государства и его институтов, образуя, посредством этого, систему общественного мнения при обсуждении конституционных изменений, включающую учёт мнения граждан страны через деятельность представительных органов власти субъектов федерации, деятельность рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ, а также проведение опросов независимыми организациями в области изучения общественного мнения. По мнению известного немецкого социолога Э. Ноэль-Нойман общественное мнение приобретает силу
51
^выпуск7
«неписаных законов», в соответствии с которыми «... правительства, и члены общества должны организовывать свои действия», в том случае, если государство не учитывает позиции граждан и не собирается предпринимать какие-либо действия в целях изменения ситуации, то возможен «крах правительства и лишение власти» [10, с. 334, 336]. Таким образом, легитимность государства во многом зависит от мнения его граждан, которые могут выражать его различными способами, образуя, тем самым, общественное мнение.
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // "Собрание законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" // "Собрание законодательства РФ", 16.03.2020, N 11, ст. 1416.
3. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 18.06.2017) "О референдуме Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 05.07.2004, N 27, ст. 2710.
4. Распоряжение Президента РФ от 15.01.2020 N 5-рп "О рабочей группе по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 20.01.2020, N 3, ст. 251.
5. Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З "О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а
Список литературы:
также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации" // "Вестник Конституционного Суда РФ", N 2, 2020.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 N 12 -П "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации" // "Российская газета", N 217, 09.11.1995.
7. Авакьян С.А. Свобода общественного мнения и конституционно -правовые гарантии ее осуществления // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 1. С. 12 - 21.
8. Величинская Ю.Н. Определение понятия "общественное мнение": некоторые конституционно-правовые аспекты // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 9. С. 18 - 22.
9. Крусс В.И. Доктринальные инновации в контексте конституционализации российской правовой системы // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 4. С. 2- 11.
10. Ноэль-Нойман Э. Общественное мнение. Открытие спирали молчания: Пер. с нем. / Общ.ред. и предисл. Мансурова Н. С. - М.: Прогресс-Академия,1996. - 352 с.
11. Официальный сайт Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) [Электронный ресурс] // URL: https://wciom.ru/index.php?id=236&uid=10246в (дата обращения: 02.06.2020).
12. Официальный сайт Президента Российской Федерации. Встреча с рабочей группой по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию // http://www.kremlin.ru/events/president/news/62776.
13. Официальный сайт Федерации независимых профсоюзов России [Электронный ресурс] // URL: http://www.fnpr.ru/n/2/15/186/18888.html (дата обращения: 03.06.2020).
14. Письмо Общественной палаты РФ от 10.03.2020 N 6ОП-1/467/1 "Резолюция по результатам рассмотрения вопросов повестки дня внеочередного пленарного заседания Общественной палаты Российской
Федерации с участием членов Рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации, представителей общественных палат субъектов Российской Федерации, общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, состоявшегося 10 марта 2020 г." [Электронный ресурс] //«Консультант плюс» URL:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=273022557005478441755 1557274&cacheid=D54CD5F91424FE48B44CCA81108F8571 &mode=splus&base= PRJ&n=193183&rnd=0.5371132134805991#98jiznumcd (дата обращения: 05.06.2020).
15. Проблемы общей теории права и государства: учебник / под общ.ред. В. С. Нерсесянца. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. 816 с.
16. Чеботарев Г.Н. Конституционализация общественного участия граждан в управлении делами государства // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 12. С. 33 - 36.
