CC BY
63DOI 10.24411/2076-1503-2020-10504 ВИНОГРАДОВА Елена Валерьевна,
доктор юридических наук, профессор ФГБУН «Институт государства и права
Российской академии наук», e-mail: [email protected]
К ВОПРОСУ О МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТАХ ВНЕСЕНИЯ ПОПРАВОК В КОНСТИТУЦИЮ
Аннотация. Статья посвящена исследованию международно-правовых основ внесения конституционных поправок. Предложение российского Президента о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации 1993 года, актуализировало интерес к исследованию института конституционных поправок в разных странах. Формирование международных стандартов в этой сфере, очевидно, потребует новых подходов к вопросам теоретического обоснования правового регулирования процедуры внесения поправок в Основной закон, основанного на общепризнанных принципах и нормах.
Ключевые слова: Поправки 2020 года в Конституцию; международные стандарты внесения конституционных поправок; процедура принятия поправок в Конституцию.
VINOGRADOVA Elena Valeryevna,
Doctor of Law, Professor of FSBUN «Institute of State and Law
of the Russian Academy of Sciences»
ON THE ISSUE OF INTERNATIONAL STANDARDS FOR CONSTITUTIONAL AMENDMENTS
Annotation. The article is devoted to the research of international legal base for constitutional amendments. The offer of the Russian President to amend the Constitution of the Russian Federation of 1993 actualized interest in the study of the institution of constitutional amendments in different countries. Obviously, the formation of international standards in this area requires new approaches to the theoretical rationale of legal regulation.
Key words: 2020 amendments to the Constitution; international standards for constitutional amendments; procedure for adopting amendments to the Constitution.
Положения Конституции любого современного демократического государства должны соответствовать уровню развития общества, отвечать его запросам, поэтому целью поправок, вносимых в конституционные нормы, является коррекция правового регулирования, определяющего стратегию дальнейшего развития страны. Допустимость изменений текстов конституций обусловлена невозможностью создания некого сакрального вечного неизменного текста. Сегодня «желание иметь одну стабильную «вечную» Конституцию нереально, как бы ни хотели того сторонники одного раз и навсегда принятого Основного Закона» [3]. Вместе с тем, легитимизация проведения необходимых реформ, не должна подрывать, необходимую для Основного закона страны стабильность. Конституционными предписаниями должен обеспечиваться баланс жестких процедур, необходимых для реализации конституционных гарантий прав и свобод и гибких правил внесения поправок для того, чтобы фундаментальные изменения в стра-
тегии развития страны находили отражение в тексте Основного закона. Внесение изменений в Основной закон страны связано с необходимостью отражения в нем окружающей реальности и происходящих фундаментальных изменений, как внутри страны, так и в мире. Процесс внесения конституционных поправок в Основной закон страны, процесс, происходящий перманентно в разных государствах. С течением времени претерпевают изменения основные законы всех стран, в них вносятся поправки, принимаются новые конституционные тексты. Исследования подтверждают, что большая часть конституций, действующих в современных государствах, корректировалась [4].
В 2020 году во многих странах намечены конституционные референдумы по изменениям Основного закона. В Японии в этом году намечено проведение конституционного референдума по вопросу внесения изменений в статью 9 Конституции Японии. Можно напомнить, что в июле 2014 года японское правительство предложило новое
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
• ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
толкование положений ст. 9 Конституции Японии, предоставляющее возможность силам самообороны (японской армии) защищать союзников Токио от внешней агрессии. Такой подход, поддержан, согласно статистическим данным, больше, чем половиной опрошенных японцев [2]. В Италии на всенародное обсуждение выносится вопрос одобрения уменьшения численность депутатов парламента. В январе 2020года российский Президент в своем обращении к Федеральному Собранию предложил внести в действующую российскую Конституцию поправки, направленные на уточнение конституционных правомочий и функций органов государственной власти, устанавливающих дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод, вытекающих из принципов справедливости и социального государства.
Говоря о международной практике организации и проведения национальных конституционных реформ, следует напомнить, что для Европы, где большинство государств, в том числе и Россия относятся к романо-германской правовой семье, потребность в фиксации новых подходов к стратегии развития государства в Основном законе представляет особый интерес. Для государств романо-германской системы права, при которой закон является основным источником права, конституцией как нормативно - правовым актом прямого действия, имеющего высшую силу, определяются содержание правовых норм и общие принципы права. Поэтому важным является принятие поправок в соответствии с предписанными процедурами, что обеспечивает легитимность и стабильность новых конституционных предписаний.
Влияние международных актов на формирование этих процедур может являться предметом серьезного глубокого теоретического исследования. В данной статье хотелось бы обозначить некоторые аспекты проблемы отсутствия международных стандартов процедур принятия конституционных поправок.
Прежде всего, безусловным является тезис о том, что принятие поправок в Основной закон той или иной страны, является внутренним делом суверенного государства. Международные обязательства стран, не должны содержать вопросы принятия или внесения изменений в конституции независимых государств. Вместе с тем в 2009 году Венецианской комиссией Совета Европы был одобрен Доклад о конституционных поправках (далее-Доклад), в котором на международном уровне, сформулированы общие подходы к изменения конституций [1]. Доклад представляет собой, анализ используемых государствами-членами Совета Европы процедур внесения изменений в конституции, и содержит выводы, относи-
тельно основанного на принципах верховенства права и демократии, европейском конституционном опыте. В Докладе не установлены международные стандарты и обязательства стран-участниц международных договоров, обусловленное недопустимостью вмешательства во внутренние дела государства, к которым, безусловно, относятся конституционные реформы, а обозначено отношение Венецианской комиссии Совета Европы к разным аспектам процесса конституционных изменений. В Докладе исследуются разные подходы к проведению процедуры внесения конституционных поправок, которые вряд ли стоит оценивать как рекомендации, адресованные государствам-членам Совета Европы.
Базовые элементы механизмов конституционных изменений формулируются и сочетаются в конституциях демонстрируя богатое европейское конституционное наследие демократии и верховенства права. Отсутствие международных обязательств и международных стандартов в данной сфере обусловлено не только вариативностью подходов демократических государств, но и конституционным уровнем правового регулирования порядка внесения поправок в конституции, и принципом недопустимости вмешательства во внутренние дела государства, к которым, безусловно, относится изменение конституции. Все эти обстоятельства делают невозможным выработку на международном уровне как единых правил проведения конституционных реформ, так и формирование приемлемых для всех суверенных государств стандартов данного процесса. В Докладе обозначается, что не существует единой европейской «лучшей модели» принятия поправок к конституции и тем более общих обязательных правовых требований; до сих пор даже не было попыток сформулировать какие-либо общие европейские стандарты.1
В то же время, можно обратить внимание, что процедуры проведения референдума регулируются международными актами. Поэтому, если обратить внимание на то обстоятельство, что референдум во многих странах является одной из форм принятия и внесения изменений в конституцию, то очевидным станет вывод о существовании международных стандартов внесения конституционных поправок, в случае если эта процедура, предусматривает проведение референдума. Установлению стандартов в области подготовки и проведения референдумов, посвящен принятый Венецианской комиссией Совета Европы «Свод рекомендуемых норм при проведении референдумов». Еще один международный акт - Модельный закон о национальном референдуме, приня-
1 Пункт 7 Доклада о конституционных поправках Венецианской комиссия Совета Европы, 2009 года.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
тый Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ, также устанавливает стандарты проведения референдума по вопросу принятия конституции и внесения в нее изменений. Эти документы регламентируют проведение референдумов как формы волеизъявления граждан, в результате их проведения принимается правовой акт - закон о поправке к конституции. Полагаю, что следует согласиться с мнением, что данные акты могут применяться к голосованию как к форме выражения воли народа лишь по аналогии с учетом того, что непосредственное принятие закона о поправках к конституции осуществляется парламентом в порядке, предусмотренным Конституцией.
Кроме того, Венецианской комиссией Совета Европы, предлагается подход, обосновывающий вывод, что всем конституционным системам желательно предусмотреть наличие гибких процедур внесения конституционных поправок, обусловленных необходимостью учитывать изменениям в политике и обществе. В то же время фундаментальные ценности должны быть защищены достаточно жестко. Положения о внесении поправок в конституцию должны быть направлены на обеспечение широкого консенсуса по конституции, ее легитимности и через нее - всей политической системы.1 Важность достижения баланса между конституционной жесткостью и гибкостью, а также должное внимание к требованиям конституционной законности является общим для всех демократических государств. В большинстве государств это достигнуто за счет положений, которые не делают их невозможными внесение конституционных поправок, но усложняют их процедуру. Несмотря на разнообразие подходов к внесению конституционных поправок, Венецианская комиссия придерживается мнения о том, что национальный парламент является наиболее подходящим органом для принятия конституционных поправок. При этом легитимность конституционных поправок может быть усилена путем прямого участия народа в процедуре внесения поправок в конституцию. Таким образом, анализ некоторых элементов конституционного реформирования позволяет сделать вывод об отсутствии обязательных для конституционного устройства государств международных правовых предписаний,
1 Пункты 15 и 201 Доклада о конституционных поправках Венецианской комиссия Совета Европы, 2009 года.
регламентирующих рамки общепризнанной модели принятия поправок к конституции. Международные стандарты принятия конституционных поправок определяют рекомендуемые модели в случае, когда процедура их принятия содержит, в качестве обязательного условия проведение референдума. Международные подходы по проведению национальных конституционных реформ, имеют сегодня согласованные стандарты, в вопросе наличия процедур предполагающих возможность внесения поправок в Основной закон страны.
Список литературы:
[1] Венецианская комиссия о конституциях, конституционных поправках и конституционном правосудии: сборник аналитических материалов Венецианской комиссии Совета Европы I сост. Т.Я. Хабриева, Р.А. Курбатов, В.И. Лафитский; под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2016. С. 24-94.
[2] Виноградова Е.В., Виноградова С.А. Влияние Европейского права на Конституцию как источник права в современной Японии II Право и государство: теория и практика - 2019 - №11 (179) - С.71-72.
[3] Власенко Н.А. Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2019. Т. 23. № 2. 163-183.
[4] Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в современном мире: монография. М.: Наука РАН, 2016. С. 430.
Spisok literatury:
[1] Venecianskaya komissiya o konstituciyah, konstitucionnyh popravkah i konstitucionnom pravo-sudii: sbornik analiticheskih materialov Venecianskoj komissii Soveta Evropy I Sost. T.Ya. Habrieva, R.A. Kurbatov, V.I. Lafitskij; pod red. T.Ya. Habrievoj. M.: Institut zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravove-deniya pri Pravitel'stve Rossijskoj Federacii, 2016. S. 24-94.
[2] Vinogradova E.V., Vinogradova S.A. Vli-yanie Evropejskogo prava na Konstituciyu kak istoch-nik prava v sovremennoj YAponii II Pravo i gosu-darstvo: teoriya i praktika - 2019 - №11 (179) -S.71-72.
[3] Vlasenko N.A. Vestnik RUDN. Seriya: Yurid-icheskie nauki. 2019. T. 23. № 2. 163-183.
[4] Habrieva T.Ya. Konstitucionnaya reforma v sovremennom mire: monografiya. M.: Nauka RAN, 2016. S. 430.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
