CC BY
160
НАУЧНО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ
проблемы
В.Б. КОРОБОВ,
начальник кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел,
доктор социологических наук, профессор (Академия управления МВД России)
Реализация принципов открытости и публичности в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации
В статье рассматриваются организационные и правовые особенности реализации принципов открытости и публичности в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, закрепленные в ст. 8 ФЗ РФ «О полиции».
Открытость, публичность, закрытость, информационная стратегия.
Обеспечение открытости органов государственной власти в России впервые было обозначено в качестве важного направления реформирования системы государственного управления в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006— 2010 гг. (далее — Концепция), одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р [20].
Согласно ст. 8 ФЗ РФ от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» ее деятельность «является открытой для общества в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации...» [10]; следовательно, открытость и публичность признаны основными принципами деятельности органов внутренних дел. При этом в самом Законе понятия открытости и публичности полиции не раскрываются, что требует обращения к различным научным источникам.
С точки зрения психологии «открытость — это готовность пускать партнера в свой социальный мир, давать ему интересующую информацию» [34, с. 186]. В толковом словаре Т.Ф. Ефремовой открытость трактуется как «информированность общества о ключевых решениях, свобода убеждений, правдивость». [24, с. 234]. Таким обра-
зом, открытость информации в первую очередь связывается со свободой обмена информацией. Это позволяет многим ученым, исследующим данную проблематику, оперировать понятием «информационная открытость».
Под информационной открытостью органов государственной власти А.В. Шаров понимает относительную доступность сведений об их деятельности в получении гражданами и общественными объединениями [33, с. 25]. Ю.Н. Старилов считает, что под информационной открытостью можно понимать возможность информировать других, т. е. возможность искать, запрашивать, получать, а также передавать и распространять информацию о деятельности органов государственной власти [32, с. 4—5].
Попытку дать определение понятия информационной открытости через его юридическое содержание предпринял В.А. Монахов: с его точки зрения последняя представляет собой «организационно-правовой режим деятельности любого участника социального взаимодействия, обеспечивающий иным участникам этого взаимодействия возможность получать необходимый и достаточный объем информации (сведений) о структуре, целях, задачах, финансовых и иных условиях деятельности» [26, с. 68].
Таким образом, речь идет, как считает В.И. Ярочкин, о возможности человека (организации) получать информацию, касающуюся не только его жизнедеятельности (если такая информация имеется у каких-либо государственных организаций и учреждений), но также сведения, связанные с социальными, политическими, государственными, региональными и другими проблемами [35, с. 34]. Сходной точ-
И <
ш о а С
и S bS
и
И IT
S
U
о <
о ^
о н
Ы
о X
< I
4
ки зрения придерживаются в своих работах такие отечественные и зарубежные ученые, как О.В. Афанасьева, С.Ю. Минаев, А.Н. Райков, Э.В. Сигакова, Ю.В. Смирнов, С.С. Собянин, Л.К. Терещенко, К.Г. Холодковский, Д. Бани-сар, Дж. Майкл и другие [30; 31 и др.].
Следовательно, открытость предполагает относительно широкий доступ ко всем видам документированной информации и отсутствие запретов на ее обнародование. При этом следует еще раз отметить, что открытость не должна противоречить требованиям законодательства об уголовном судопроизводстве, оперативно-разыскной деятельности, о производстве по делам об административных правонарушениях, защите государственной и иной охраняемой законом тайны. Так, в соответствии со ст. 161 УПК РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ данные предварительного расследования «не подлежат разглашению ... они могут быть преданы гласности лишь с разрешения следователя, дознавателя и только в том объеме, в каком это будет признано допустимым.» [2]. В соответствии со ст. 24.3 КоАП РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ дела об административных правонарушениях «подлежат открытому рассмотрению, за исключением случаев, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны.» [3]. В соответствии со ст. 12 ФЗ РФ от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» «сведения об используемых при проведении негласных оперативно-розыскных мер или силах, сроках, источниках, методах, планах и результатах оперативно-розыскной деятельности, о лицах, внедренных в организованные преступные группы ... составляют государственную тайну и подлежат рассекречиванию только на основании постановления руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность» [11].
Понятие государственной тайны определяется ФЗ РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», а также устанавливается порядок отнесения к ней сведений, полномочия органов государственной власти в области отнесения сведений к государственной тайне и их защиты, иные вопросы в указанной области общественных отношений [12]. Соответственно, граждане, общественные объединения и организации имеют право получать информацию, за исключением той, доступ к которой ограничен федеральными законами. При этом следует понимать, что ограничение доступа к определенным видам информации, регламентированное законодательством РФ, нельзя редуцировать к закрытости информации. Закрытость — понятие, противоположное по своей сути открытости. Так, с точки зрения кибернетической
теории именно закрытость является одной из главных причин нарастания в организациях застойных явлений, возникновения различного рода организационных деформаций и дисфункций [22, с. 16].
По мнению известного ученого Мануэля Кастельса, «.в информационную эпоху способность общества постоянно обновлять информацию и воплощать ее в технологию является фундаментальным источником военной и экономической мощи» [25, с. 57]. С позиции экспертов, открытость государства, готовность граждан и бизнеса воспринимать новые идеи и возможность беспрепятственно обмениваться информацией являются базовыми ценностями информационной эпохи [23, с. 434].
Лидером по информационной закрытости являются органы исполнительной власти. Так, согласно результатам социологических опросов, свыше 46 % опрошенных журналистов указывают, что им не предоставляют информацию именно в этих структурах. Например, три четверти журналистов постоянно встречаются со сложностями в получении необходимых сведений [27, с. 29]. Сложившаяся в указанной области практика демонстрирует, к сожалению, значительную разницу между понятиями «право на информацию» и «получение информации»: между первым и вторым существует множество барьеров — правовых, финансовых, организационных, технических, поставленных на пути к реальным возможностям получения информации.
При этом следует отметить, что Конституция РФ вполне адекватна принципам информационной эпохи: согласно ст. 29 «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» [1]. В ФЗ РФ от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» также говорится, что вся государственная информация является открытой, если она не составляет государственной тайны и не является конфиденциальной [13].
Конечно, реализация Концепции в значительной степени способствовала минимизации негативных издержек в данной области. В частности, важным результатом стало принятие ФЗ РФ от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [14], ставшего правовой базой для реализации основных мероприятий административной реформы. Так, в рамках направления, касающегося предоставления информации о государственных услугах и государственных услугах, оказываемых в электронной форме, созданы следующие ключевые элементы центральной инфраструктуры электронного правительства:
— федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»;
— федеральная государственная информационная система «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»;
— программно-технический комплекс, обеспечивающий получение государственных услуг в электронном виде через инфраструктуру центров общественного доступа;
— информационная система удостоверяющих центров единого пространства доверия электронного правительства.
В рамках направления, касающегося размещения государственного и муниципального заказа, принят ФЗ РФ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [15], где предусмотрены открытые и гласные процедуры размещения заказа и созданы некоторые механизмы для развития конкуренции в данной сфере.
Однако результаты реализации Концепции указывают на сохраняющуюся актуальность большинства определенных ею направлений совершенствования государственного управления. Именно поэтому с учетом проведенной работы была разработана Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 гг., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р [21].
В частности, в эту Концепцию был включен раздел «Обеспечение открытости и доступности информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и формируемых ими информационных ресурсах», где указывается, что на практике положения актов, регламентирующих размещение информации о деятельности органов исполнительной власти в сети Интернет, выполнены не в полной мере. Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» [18] определен ряд требований к составу информации на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти и установлена необходимость регулярного мониторинга сайтов органов власти.
Полагаем, что применительно к рассматриваемой проблеме открытость органов внутренних дел выражается в доступности для населения информации о деятельности МВД России, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы каждого гражданина, а также — в систематическом информи-
ровании общества о предполагаемых или принятых органами внутренних дел решениях.
В течение последних десяти лет к органам внутренних дел со стороны общественных объединений, средств массовой информации (СМИ), правозащитных организаций предъявлялись конкретные претензии относительно не предоставления, несвоевременного или неполного предоставления, засекречивания запрашиваемой информации о деятельности служб и подразделений [28; 29].
С учетом этого полагаем, что для расширения информационной открытости органов внутренних дел необходимо, чтобы у них не было права по собственному усмотрению относить информацию к категориям секретной, закрытой, конфиденциальной или предназначенной для служебного пользования. Вместе с тем нужно ужесточить санкции за сокрытие информации, затрагивающей права человека, особенно в тех случаях, когда это создает опасность для жизни и здоровья граждан или способствует нанесению вреда окружающей среде1. Кроме того, необходимо создать специальный орган, на который были бы возложены функции контроля за предоставлением чиновниками информации2. Также в системе органов внутренних дел должна быть откорректирована и сама информационная стратегия.
Под информационной стратегией органов внутренних дел можно понимать совокупность основополагающих целей и принципов ее деятельности в информационной сфере, задач и мер по их реализации, под основной ее целью — совершенствование и развитие системы информирования населения.
К основным задачам и принципам информационной стратегии органов внутренних дел можно отнести: разработку и совершенствование нормативного правового обеспечения механизмов доступа населения к информации; разработку и реализацию программ, направленных на формирование и развитие различных категорий информационных ресурсов, в том числе содержащих правоохранительную информацию; финансирование социально значимых тематических информационных систем.
При этом, в соответствии с ч. 1 п. 3 ст. 3. ФЗ РФ от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», правовое регулирование
1 К сожалению, судебная практика свидетельствует о том, что в России проходит всего три-пять судебных процессов в год по поводу непредоставления информации. Для сравнения, в Англии по этим вопросам в суд обращаются более 3 тыс. человек в год.
2 Например, в США функционирует служба правительственной этики (OGE, U.S. Office of Government Ethics), которая контролирует все, что связано с соблюдением госслужащими стандартов поведения. В Англии это служба уполномоченного по информации (Information commissioner).
5
И <
ш о а С
и S bS
и
И IT
S
U
о <
о ^
о н
Ы
о X
< I
6
отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации основывается именно на принципе открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободном к ней доступе, кроме случаев, установленных федеральными законами [16].
Сам принцип открытости такой информации и свободный к ней доступ уже закреплен в ряде федеральных законов, подзаконных и иных правовых актов: например, ст. 3 ФЗ РФ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» закрепляет открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих [4]; в ст. 4 ФЗ РФ от 17 января 1992 г. № 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» содержится норма о том, что прокуратура Российской Федерации действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне [5]. Кроме того, в ст. 38—40 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» установлено, что граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц [19]. Редакция зарегистрированного СМИ имеет право запрашивать информацию о деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, и ее обязаны предоставлять руководители указанных органов, их заместители, работники пресс-служб либо другие уполномоченные лица в пределах их компетенции. В то же время нужно помнить, что открытость и публичность информации в соответствии с ФЗ РФ от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» не должны нарушать конфиденциальности [6].
Что касается принципа публичности, то он выражается в том, что функции, возложенные законодательством Российской Федерации на органы внутренних дел, осуществляются специально уполномоченными органами исключительно в интересах личности, общества и государства, но не в интересах самих чиновников.
Таким образом, ближайшая задача органов внутренних дел — развитие способов и средств обеспечения конституционного права граждан на доступ к официальной информации как непосредственно, так и через СМИ. Так, в со-
ответствии со ст. 8 ФЗ РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», полиция должна регулярно информировать государственные и муниципальные органы, граждан о своей деятельности, предоставлять сведения по запросам редакций СМИ, а также путем проведения пресс-конференций. В частности, подразделения органов внутренних дел, чья деятельность непосредственно связана с обслуживанием потребностей граждан, общественных объединений и предпринимательских структур, должны разработать с участием общественности и опубликовать стандарты государственных услуг.
Значительным шагом к реализации принципов открытости и публичности в деятельности полиции стало принятие ФЗ РФ от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [7], где в ст. 6 указываются способы к обеспечению доступа к информации о деятельности государственных органов, включая органы внутренних дел.
Кроме того, принят ФЗ РФ от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» [8], ив соответствии с ним реализация принципа открытости поддерживается созданием единой межведомственной информационно-статистической системы, а также инфраструктуры для обмена документами и сведениями между федеральными органами исполнительной власти в электронном виде (так называемой системы межведомственного электронного документооборота) в целях технологического обеспечения информационного взаимодействия при предоставлении (исполнении) государственных и муниципальных услуг (функций) в электронном виде. Это единая система межведомственного электронного взаимодействия.
Следует обратить внимание, что ФЗ РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [9] к основным принципам противодействия коррупции в ст. 3 относит публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в качестве принципа противодействия коррупции следует рассматривать как в самостоятельном значении, так и сквозь призму обеспечения остальных принципов, установленных данной статьей.
К практическим задачам органов внутренних дел в сфере информационной открытости можно отнести: формирование доступных гражданам информационных ресурсов по вопросам деятельности органов внутренних дел;
радикальное обновление структур, задач, методологии, критериев деятельности уже существующих информационных служб органов внутренних дел; преодоление ситуации, когда ограничивается доступ гражданина к ведомственной информации; обучение сотрудников полиции практической работе в условиях информационной открытости.
Важную роль в полномасштабной реализации принципа открытости должно сыграть радикальное изменение взаимоотношений органов внутренних дел со СМИ как институтом формирования и выражения общественного мнения. На передний план выходит задача создания общественно-государственной информационной сети, обеспечивающей электронный диалог органов внутренних дел, общественных объединений, предпринимательских структур и граждан. Технической базой сети должны стать корпоративные и открытые телекоммуникационные компьютерные сети, расширяемые как на государственной, так и на частной основе.
В этой связи также можно говорить о следующих критериях3 открытости органов внутренних дел:
— правовое равенство всех участников процесса информационного взаимодействия вне зависимости от их политического, социального и экономического статуса;
— организационно-правовое противостояние засекречиванию информации о деятельности органов внутренних дел;
— открытость для граждан мероприятий органов внутренних дел, связанных с принятием общественно значимых решений;
— обязательность опубликования органами внутренних дел основных сведений о своей деятельности;
— персонификация ответственности за сохранность информации, ее засекречивание и рассекречивание;
— определение объема и состава сведений, не подлежащих общественному доступу;
— четкость и простота процедуры получения информации;
— установленные сроки рассмотрения запросов на предоставление информации;
— создание эффективной системы работы с запросами на предоставление информации;
— документальное оформление права органов внутренних дел на отказ в приеме запросов, носящих очевидно необоснованный характер;
— наличие механизмов апелляции на непредоставление информации;
— введение строгих санкций за необоснованное непредоставление информации.
Для реализации принципов открытости и публичности в деятельности органов государственной власти, включая органы внутренних дел, огромную роль сыграло решение Президента РФ о формировании в стране системы «Открытое правительство» [17]. Полагаем, что появление сегментов открытого правительства в органах внутренних дел будет способствовать: повышению эффективности взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями, движениями и экспертными организациями в ходе разработки и реализации различных правоохранительных программ; росту результативности деятельности общественных советов при МВД России и его территориальных органах, коллегий МВД России различного уровня, за счет учета мнений и предложений общественных объединений, движений и экспертных организаций; совершенствованию действующих инструментов общественного контроля в ходе реализации органами внутренних дел своих полномочий; расширению возможностей вовлечения общественных объединений, движений и экспертных организаций в обсуждение приоритетных направлений работы органов внутренних дел; обеспечению прозрачности принятия решений, созданию каналов обратной связи с общественными объединениями, движениями и экспертными организациями, расширению возможностей их участия в мониторинге и оценке деятельности органов внутренних дел; совершенствованию инструментов оценки эффективности деятельности органов внутренних дел.
Список литературы
3 Такого рода критерии были разработаны в 2005 г. в рамках НИР совместно Академией управления МВД России и ВНИИ МВД России во исполнение Плана реализации Концепции административной реформы в МВД России в 2006-2010 гг.
1. 2.
3.
4.
5.
6.
7.
Конституция Российской Федерации. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.
Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 15. Ст. 1269.
О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 17 января 1992 г. № 2201-1 // СЗ РФ. 2009. № 16. Ст. 1235. О персональных данных: Федеральный закон РФ от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 20. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Фе-
7
И <
ш о а С
и S bS
и
И IT
S
U
о <
о ^
о н
Ы
о X
< I
8
деральный закон РФ от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
8. Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
9. О противодействии коррупции: Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. № 27Э-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
10. О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
11. Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон РФ от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
12. О государственной тайне: Федеральный закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 // СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 5422.
13. Об информации, информатизации и защите информации: Федеральный закон РФ от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 167.
14. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон РФ от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 23. Ст. 1632.
15. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон РФ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 28. Ст. 1423.
16. Об информатизации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон РФ от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (в ред. от 28 июля 2012 г. № 139-ФЗ) // Рос. газ.
2006. 29 июля.
17. О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство»: Указ Президента РФ от 8 февраля 2012 г. № 150 // СПС КонсультантПлюс.
18. Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2009 г. № 953 // СЗ РФ. 2009. № 58. Ст. 1764.
19. О средствах массовой информации: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 // СЗ РФ.
2007. № 72. Ст. 4634.
20. О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. № 10. Ст. 654.
21. Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 годы: распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р // СЗ РФ. 2011. № 36. Ст. 1232.
22. Андриасов А.Г. Организационные деформации в деятельности органов внутренних дел: управленческие средства выявления и предупреждения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
23. Барбаков О.М. Концепция информационной регионологии в структуре социального управления // Социология и общество. Тезисы Первого Всероссийского социологического конгресса «Общество и социология: новые реалии и новые идеи». СПб., 2000.
24. Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. М., 2000.
25. Кастельс М. Информационная эпоха. М., 2002.
26. Монахов В.А. Информационная открытость: по литико-правовые аспекты // Гражданин, общество, государство: контексты российской действительности и проблемы доступа к информации: материалы «круглого стола». М., 1998.
27. Музыка Ш.П. Глобальная информационная инфраструктура и проблемы национальной безопасности // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. 1999. № 1.
28. Невирко Д.Д., Шинкевич В.Е., Горбач Н.А. Деятельность милиции в зеркале общественного мнения // СОЦИС. 2006. № 1.
29. Новикова А. Общественное мнение, скрытое от общества // Polit.ru. 2011. 5 авг.
30. Сигакова Э.В. Информационная ответственность государственных органов как фактор влияния на экономический рост. М., 2008.
31. Собянин С. С., Терещенко Л.К. Обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти // Административная реформа в России. М., 2006.
32. Старилов Ю.Н. Административная реформа: политико-правовые особенности и первые итоги // ФЭС: Финансы. Экономика. Стратегия. 2004. № 10.
33. Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. № 4.
34. Энциклопедия практической психологии. М., 2008.
35. Ярочкин В.И. Информационная безопасность. М., 2005.
E-mail: [email protected]
