CC BY
176
52
К.С. ТЕРТЕРЯН,
старший референт по особым поручениям отдела взаимодействия с территориальными органами МВД России Управления по взаимодействию с институтами гражданского общества
и средствами массовой информации МВД России
Принцип открытости и публичности в деятельности российской полиции: понятие, сущность, содержание
В статье раскрываются понятие, сущность и содержание принципа открытости и публичности как одного из основных в деятельности российской полиции, а также формы и методы его реализации. На основе собственного исследования автор определяет задачи, практическое осуществление которых обеспечит достижение намеченных целей при реформировании деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации.
принципы деятельности полиции, открытость и публичность, права и свободы человека и гражданина, получение и распространение информации, подразделения информации и общественных связей, взаимодействие со средствами массовой информации, информационная открытость.
Реформа Министерства внутренних дел Российской Федерации является очередным важнейшим шагом модернизации страны и ее государственного управления, потому как главной ее целью является создание современной и эффективной правоохранительной системы в России.
Инициатором реформирования Министерства выступил Президент Российской Федерации Д. А. Медведев, подписавший в декабре 2009 г. Указ о совершенствовании деятельности органов внутренних дел, где ключевыми мерами реформы были заявлены регулярная ротация руководящего состава, 20 % сокращение кадров, избавление министерства от непрофильных функций, увеличение денежного довольствия и повышение социальной защищенности сотрудников [7].
Анализ результатов социологических исследований и публикаций средств массовой информации свидетельствует об особом интересе общественности к реформированию системы МВД России. Едва ли не впервые в истории современной России граждане страны были вовлечены в процесс широкого общественного обсуждения законопроекта «О полиции», вызвавшего интерес россиян. Диалоги велись не только на сайте www.zakonoproekt2010.ru, но и на других сетевых
площадках, например, сайтах различных общественных организаций.
Подводя итоги общественной дискуссии, Президент России отметил, что «людям небезразлично, какой будет наша правоохранительная система, каким образом будут защищаться их права и свободы (это главный вывод!), каким образом будет вестись борьба с преступностью, обеспечиваться общественный порядок» [13].
Решение о реорганизации органов внутренних дел подразумевает глубокие преобразования, касающиеся сущности и деятельности полиции, обновления содержания ее работы, основанной на главной цели — обеспечении прав и свобод человека и гражданина, которые согласно Конституции Российской Федерации являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита — обязанностью государства [1, ст. 2].
Органы внутренних дел как специально уполномоченные государственные органы, деятельность которых непосредственно направлена на охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина, занимают особое место в механизме их обеспечения [11, с. 6].
С учетом поставленных Президентом России Д. А. Медведевым задач по реформированию Министерства и в связи с вступлением в силу Федерального закона «О полиции» [5] актуальность приобретает вопрос дальнейшего совершенствования организации взаимодействия органов внутренних дел со средствами массовой информации и общественностью, поскольку «открытость и публичность» закон относит к основополагающим принципам деятельности полиции.
В частности, ст. 8 Закона «О полиции» определяет ее деятельность как открытую для всего общества. Несмотря выделение принципа открытости и публичности в отдельную статью, в законе не дано определение понятий «открытость» и «публичность», что может повлечь непонимание и трудности при выработке мер по реализации рассматриваемого принципа деятельности полиции. Отметим, что появление этого принципа в законодательстве является новацией.
Так, например, ч. 1 ст. 8 Закона «О полиции» определяет деятельность полиции как открытую
для общества, но не безгранично, а лишь в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, оперативно-разыскной деятельности, о производстве по делам об административных правонарушениях, защите государственной и иной охраняемой законом тайны, а также не нарушает прав граждан, общественных объединений и организаций.
На первый взгляд слова «небезграничная» и «открытость» не сочетаются и даже противоречат друг другу. Установление границ открытости в работе полиции как и в любой другой деятельности может трактоваться как ограничение основных прав и свобод человека и гражданина, в частности права представителей СМИ на получение и распространение информации об этой деятельности. Однако такие ограничения существуют, они не безосновательны и законодательно закреплены.
Основаниями ограничений основных прав и свобод человека и гражданина являются обусловленные философско-правовой концепцией свободы личности и закрепленные в Конституции России, федеральных конституционных и федеральных законах обстоятельства, создающие угрозу конституционно защищаемым ценностям и определяющие границы реализации человеком и гражданином своих прав и свобод, обеспечивающие соблюдение необходимого баланса между интересами личности, общества и государства [10, с. 16].
Таким образом, открытость имеет определенные рамки. Не всегда обстоятельства и факты могут быть обнародованы, публично изложены, раскрыты, опубликованы, преданы гласности: например, в случае, когда нужно защитить тайну частной жизни, семейную, государственную либо другую охраняемую законом тайну. Эти нормы соответствуют правовым нормам, закрепленным в Конституции Российской Федерации [1, ст. 23, 24].
В отсутствие законодательного определения понятие «частная жизнь», право на неприкосновенность которой гарантируется ч. 1 ст. 23 Конституции Российской Федерации, в теории и на практике трактуется как сфера личных, интимных, семейных, бытовых и иных отношений человека с окружающим миром, не связанных с выполнением официальных, служебных обязанностей, производственной деятельностью [9, 14, 15].
Иными словами, частная жизнь граждан, личная и семейная тайна, честь и доброе имя находятся под защитой и охраной закона. Законом предусмотрены материально-правовые и процессуальные гарантии охраны тайны личной жизни граждан, соответствующие обязанности должностных лиц. Так, нарушение тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных
сообщений граждан образует состав преступления, предусмотренного ст. 138 УК РФ [3].
Гражданско-правовая ответственность, в частности в виде обязанности компенсировать причиненный моральный вред, может наступить не только при распространении недостоверных (ст. 152 ГК РФ), но и достоверных сведений, если при этом причиняется вред другим нематериальным благам — неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайне (ст. 150 ГК РФ) [2].
В ч. 2 ст. 8 Закона «О полиции» закреплено право граждан, общественных объединений и организаций на получение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, достоверной информации о деятельности полиции, а также получение от полиции информации, непосредственно затрагивающей их права. Исключение составляет лишь информация, доступ к которой ограничен федеральным законом. Это право может быть реализовано в различных формах, включая использование информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Здесь важная роль отводится официальным сайтам территориальных подразделений системы МВД России. В связи с этим руководство Министерства обязало руководителей подразделений всех уровней взять работу по обеспечению функционирования сайтов под личный контроль. Разделы и рубрики ведомственных Интернет-ресурсов должны не только своевременно наполняться качественной и актуальной информацией, но и материалами, которые помогут гражданам в разрешении имеющихся вопросов.
Отметим, что анализ информационно-пропагандистской деятельности органов внутренних дел за последние три года показал, что количество материалов, размещенных в средствах массовой информации и сети Интернет о деятельности территориальных подразделений возросло. Однако эта работа осуществлялась либо по инициативе руководства самого подразделения, либо после получения указаний из вышестоящих органов, и не всегда носила систематический характер. Теперь же, в обязанность полиции вменяется регулярно информировать государственные и муниципальные органы, граждан о своей деятельности через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, а также путем отчетов должностных лиц (не реже одного раза в год) перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами муниципальных образований и перед гражданами, что законодательно закреплено в ч. 3 ст. 8 Закона «О полиции». Право определения периодичности, порядка отчетности, а также категории
53
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2011. № 4 (20)
54
должностных лиц, уполномоченных отчитываться перед указанными органами и гражданами, оставлено за федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, о чем разработана Инструкция об организации и проведении отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России.
Отчеты должностных лиц должны проводиться в целях создания условий для реализации установленного Конституцией и законами Российской Федерации права граждан, общественных объединений и организаций, государственных и муниципальных органов на получение достоверной информации о деятельности органов внутренних дел; обеспечения открытости и публичности деятельности полиции; повышения уровня доверия граждан к сотрудникам органов внутренних дел.
В своем выступлении на расширенном заседании коллегии МВД России Министр внутренних дел Российской Федерации генерал армии Рашид Нургалиев отметил: «Граждане должны знать, как организована работа полиции по защите их прав, и требовать отчета — такая обязанность руководителя территориального органа внутренних дел законодательно закреплена» [12].
В ч. 4 ст. 8 Закона «О полиции» в обязанность полиции вменяется предоставление сведений о своей деятельности средствам массовой информации по официальным запросам их редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах в соответствии с законодательством Российской Федерации. Реализация данного положения не является новой в деятельности органов внутренних дел. Накоплен многолетний практический опыт конструктивного взаимодействия подразделений системы МВД России со средствами массовой информации.
В период существования Союза ССР пропаганду деятельности органов внутренних дел и взаимодействие с редакциями газет, журналов, радио, телевидением, издательствами и другими средствами массовой информации, а также творческими организациями осуществляло Пресс-бюро МВД России, созданное в июне 1983 г.
В настоящее время службы информации и общественных связей функционируют во всех подразделениях системы МВД России [8]. Их работа направлена на повышение престижа службы в органах правопорядка и играет существенную роль в реализации задач и функций, выполняемых МВД России, формируя положительный образ сотрудника органов внутренних дел и являясь основным связующим звеном с гражданским населением. Без тесного делового сотрудничества с представителями средств массовой информации было бы невозможно донести до широкой аудитории информацию, в частности
направленную на воспитание правового сознания граждан, пропаганду законопослушности, соблюдения прав и свобод человека, способствующую укреплению правового демократического государства.
В работе органов внутренних дел по взаимодействию со средствами массовой информации все чаще используется понятие «информационная открытость» органов внутренних дел, под которой в узком смысле понимается степень доступности получения информации гражданами (организациями и объединениями) относительно их деятельности. Под информационной открытостью в широком смысле понимается, с одной стороны, способность органов внутренних дел информировать о своей деятельности внешних потребителей информации, с другой — возможность потребителей искать, запрашивать, получать, а также передавать и распространять, в частности, в режиме реального времени, информацию о деятельности органов государственной власти.
Речь идет о наличии внутри любого органа государственной власти механизмов обязательного и активного информирования граждан о своей деятельности. Открытость предполагает также относительно широкий доступ ко всем видам информации при минимальных запретах на ее обнародование (кроме информации ограниченного распространения).
Для формирования информационной открытости власти, ее информационного взаимодействия с гражданским обществом органы власти должны обеспечивать предоставление информационных услуг населению и юридическим лицам. Конституционно-правовую часть механизма доступа российских граждан к информации составляют нормы ст. 29, 42 и 24 Конституции РФ, закрепляющие право каждого на свободный поиск и получение информации любым законным способом; достоверную информацию о состоянии окружающей среды; ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Одним из путей повышения информационной открытости органов власти является развитие и широкое применение в их деятельности информационных и коммуникационных технологий с целью эффективного взаимодействия с гражданами и организациями [16, с. 4].
Правовые гарантии информационной открытости — это обеспечение в соответствии с федеральными законами возможности получения гражданами и организациями своевременного и беспрепятственного доступа к общественно-значимой информации независимо от формы ее хранения, без специальной подготовки или опыта. Орган, предоставляющий информацию,
обязан обеспечить конфиденциальность лиц, пользующихся или запрашивающих сведения. Не допускается какая-либо цензура или контроль над публикацией информации. Обеспечивается равенство всех участников процесса информационного взаимодействия. Неотъемлемым является право граждан и организаций в рассмотрении обоснованности и законности отказа в получении информации.
В наиболее обобщенном виде вопросы, связанные с деятельностью средств массовой информации в России, закреплены в ст. 29 Конституции Российской Федерации. Она в целом гарантирует свободу мысли и слова, невмешательство государства в формирование мнений и убеждений человека, его защиту от иного вмешательства, недопустимость идеологического диктата, насилия, контроля над личностью; определяет правовые барьеры против злоупотребления свободой выражения мнения, свободой слова, свободой информации; определяет право каждого на свободу поиска, получения, передачи, производства, распространения информации любыми законными способами.
Следует отметить, что, по сравнению со ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 29 Конституции РФ более широко трактует свободу выражения своего мнения и свободу информации. В ней фактически речь идет о нескольких взаимосвязанных свободах — свободе выражения своих мнений, мыслей, идей, убеждений, свободе слова, свободе информации. Свобода слова выступает как одна из форм выражения свободы мысли, мнений, идей, убеждений.
Конституционно-правовые гарантии свободы массовой информации закреплены также в нормах, устанавливающих ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (п. 3 ст. 41); в нормах, закрепляющих право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42), свободу творчества и преподавания, охрану интеллектуальной собственности (п. 1 ст. 44), открытость заседаний палат Федерального собрания (п. 2 ст. 100), открытость судопроизводства (п. 1 ст. 123) и др.
Одновременно с признанием и гарантированием прав и свобод человека и гражданина, Конституция закрепляет недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия, пропаганду или агитацию, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, принуждение кого-либо к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.
Анализ приведенных положений Конституции дает основание для вывода о том, что они
соответствуют мировым стандартам, закрепленным нормами международного права. Российская Конституция определила фундаментальные основы деятельности средств массовой информации, а более конкретные вопросы должны решаться специальным и отраслевым законодательством.
Так, закрепленные в Конституции РФ положения, касающиеся деятельности средств массовой информации, нашли свое дальнейшее развитие и детализацию в целом ряде нормативных правовых актов. Среди них следует особо выделить Закон РФ «О средствах массовой информации» [4] и Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [6]. Организацию и деятельность средств массовой информации регламентируют и иные правовые акты государственных органов. Они посвящены регулированию таких наиважнейших вопросов, как поиск, получение, распространение информации, ее ограничение, статус средств массовой информации, права и обязанности журналистов, гарантии их деятельности, ограничения, направленные против злоупотребления свободой информации, ответственность за ее нарушение и др.
Эффективное взаимодействие и партнерские взаимоотношения органов внутренних дел со средствами массовой информации и другими институтами гражданского общества, создание с их помощью доверия к работе полиции со стороны населения, формирование позитивного общественного мнения об открытости и публичности ее деятельности позволят своевременно и адекватно реагировать на изменения оперативной обстановки и служат существенным резервом повышения уровня оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и престижа службы в полиции.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации// Рос. газ.
1993. 25 дек.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1): ФЗ от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. ФЗ от 6 апреля 2011 г. № 65-ФЗ) // СЗ РФ.
1994. № 32. Ст. 3301.
3. Уголовный кодекс Российской Федерации: ФЗ от 13 июня 1996 г. № 63—ФЗ (в ред. ФЗ от 7 марта 2011 г. № 60-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
4. О средствах массовой информации: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (в ред. ФЗ от 9 февраля 2009 г. № 10-ФЗ) // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 778.
5. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // Рос. газ. 2011. 8 февр.
6. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон
55
I ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2011. № 4 (20)
56
от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.
7. О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 // СЗ РФ. 2009. № 52. Ст. 6536.
8. Об объявлении Дня пресс-служб и подразделений общественных связей органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 10 апреля 2003 г. № 240. // Официальный сайт МВД России. URL: http://www.mvd.ru.
9. Авдеев М.Ю. Конституционное право граждан Российской Федерации на неприкосновенность частной жизни и механизм его реализации в России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
10. Барбин В.В. Конституционно-правовые основания ограничений основных прав и свобод человека и гражданина и их реализация в деятельности органов внутренних дел: учеб. пособие. М., 2005.
11. Бутылин В.Н., Гончаров И.В., Барбин В.В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел
(организационно-правовые аспекты): курс лекций. М., 2007.
12. Выступление Министра внутренних дел Российской Федерации Р.Г. Нургалиева на расширенной коллегии МВД России 22 марта 2011 г. // Рос. газ. 2011. 23 марта.
13. Выступление Президента РФ Д.А. Медведева на совещании по вопросам правоохранительной деятельности 23 сентября 2010 г. // Рос. газ. 2010. 24 сент.
14. Несмелов П.В. Конституционно-правовое обеспечение прав человека на неприкосновенность частной жизни в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
15. Хужокова И.М. Конституционное право человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни в Российской Федерации: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007.
16. Щебляков В.В., Коробов В.Б. Оказание государственных услуг (функций) в электронном виде и реализация Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства: учеб. пособ. М., 2011.
E-mail: [email protected]
С.Г. ПОЖИДАЕВ,
преподаватель кафедры управления органами внутренних дел, кандидат юридических наук
(Академия управления МВД России)
О транспортной безопасности при проведении крупномасштабных массовых мероприятий
В статье рассмотрены особенности обеспечения транспортной безопасности при проведении крупномасштабных массовых мероприятий, особое внимание уделено организационным основам деятельности полиции в данном направлении.
транспортная безопасность, крупномасштабные массовые мероприятия, антитеррористическая деятельность.
Ту*
оличество регулярно проводимых на тер-I % ритории Российской Федерации полити-X ^ческих, культурно-массовых, спортивных и иных массовых мероприятий неуклонно возрастает. Особое значение для имиджа страны приобретают мероприятия международного уровня, и прежде всего такие, как саммит АТЭС во Владивостоке (2012 г.), Летняя универсиада в Казани (2013 г.), Зимняя олимпиада в Сочи (2014 г.), Чемпионат мира по футболу (2018 г.) и др.
В этой связи приоритетным направлением деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на время подготовки и проведения указанных мероприятий наряду с обеспечением правопорядка является реализация комплекса мер по обеспечению безопасности транспорта и объектов транспортной инфраструктуры, что обусловлено необходимостью перемещения большого количества граждан различными видами транспорта.
По нашему мнению, надлежащий уровень безопасности транспортной системы в ситуации проведения крупномасштабных мероприятий, предполагающих массовое участие граждан, прямо зависит от обладания субъектами правоохраны правовыми и организационными ресурсами, достаточными для обеспечения безопасности.
Транспорт является потенциально уязвимой мишенью для терроризма, проявления которого могут стать серьезным испытанием на прочность
