CC BY
233
ПРОБЛЕМЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
Малиновский О.Н.,
канд. юрид. наук, доцент кафедры международного права
Кубанского государственного университета
РЕАЛИЗАЦИЯ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ
Вопросы, связанные с совершенствованием законодательства, обеспечивающего реализацию норм международного права в правовой системе России, многоплановы. Они не исчерпываются аспектами совершенствования законодательной базы, создающей условия для эффективного применения норм международного права во внутригосударственной сфере, а включают и аспекты приведения внутригосударственного законодательства в соответствие с международно-правовыми обязательствами.
В данной статье в первую очередь уделяется внимание проблемным вопросам, связанным с совершенствованием законодательной базы, обеспечивающей применение норм международного права в национальной правовой системе.
Прежде чем обратиться к данным вопросам, отметим, что правило о приоритете норм международных договоров перед нормами национальных законов в случаях коллизий между ними содержалось в заключительных статьях всех принятых начиная с 1961 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик и, соответственно, в кодексах РСФСР и союзных республик. Однако сегодняшний подход к нормам международного права, закрепленный в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, кардинально отличается от существовавшего ранее, так как международные договоры РФ, а также общепризнанные принципы и нормы международного права стали составной частью правовой системы и, кроме того, инкорпорировавшая их в правовую систему норма, установившая приоритет договоров в отношении законов, то есть ч. 4 ст. 15, является одной из основ конституционного строя России. Можно констатировать, что положения ч. 4 ст. 15 вывели Конституцию РФ в вопросе взаимодействия международного права и права, создаваемого в государстве, в число передовых и подняли правовую систему РФ на качественно новый уровень, сделав ее максимально открытой международному праву.
Положения, создающие базисные условия для реализации норм международного права в правовой системе РФ, содержатся не только в ч. 4 ст. 15,
но и в ч. 1 ст. 17, а также некоторых других статьях Конституции РФ. Однако в их числе центральное место, вне всяких сомнений, принадлежит ч. 4 ст. 15.
Часть 4 ст. 15, получившая развитие в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», Федеральном законе от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации», не только установила общую санкцию на применение норм международного права в национальной правовой системе, но и дала импульс закреплению положений о них в отраслевых кодексах и иных нормативно-правовых актах. При этом отметим, что отраслевое законодательство в некоторых случаях включило нормы международного права в том или ином объеме в свой состав.
Говоря о ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, С.В. Поленина и В.М. Баранов акцентируют внимание на унифицирующем влиянии международного права на федеральное и региональное правотворчество, а также на правореализа-цию, правовую культуру и правосознание граждан страны, подчеркивая, что помещение в Конституцию России нормы ч. 4 ст. 15 можно рассматривать и как усиление демократических основ правотворчества1.
В целом, можно констатировать, что ч. 4 ст. 15 является той фундаментальной основой, которая продолжает воздействовать на процесс совершенствования законодательства, содействующего реализации норм международного права внутри страны.
Вместе с тем отметим, что на этапе вхождения норм международного права в национальную правовую систему выявился целый ряд проблем. Как констатировала Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности по вопросу «О реализации международных правовых актов в российской правовой системе», практика исполнения международных договоров и их имплементации наталкивается на многочисленные препятствия и сложности юридического, организационного, политического и иного порядка2. Вряд ли правильным будет утверждение, что на сегодняшний день все без исключения препятствия и сложности на пути реализации договоров устранены. Тем более нельзя считать полностью решенными проблемы, касающиеся общепризнанных обычных принципов и норм международного права.
1 Поленина С.В., Баранов В.М. Формирование правового пространства России в условиях глобализации: состояние и технико-юридические проблемы совершенствования законодательства (вместо предисловия) // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: Сборник статей / под общ. ред. С.В. Полениной, В.М.Баранова, Е.В. Скурко. М.; Н. Новгород, 2007. С. 8.
2 Рекомендации Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности по вопросу «О реализации международных правовых актов в российской правовой системе» // Журнал российского права. 1999. № 3—4 . С. 95—96.
Итак, привлечем внимание к тем проблемам реализации норм международного права в соответствии с ч. 4 ст. 15, которые, по мнению автора, требуют решения на законодательном уровне в приоритетном порядке.
1. Отсутствие четко разработанного нормативного механизма реализации общепризнанных обычных принципов и норм международного права, неурегулированность статуса данных принципов и норм. Приходится констатировать, что иерархическое положение общепризнанных принципов и норм, формой выражения которых является международный обычай, в отличие от договорных общепризнанных принципов и норм, приоритет которых по отношению к нормам законов в случаях коллизий с последними обеспечен ч. 4 ст. 15, в национальной правовой системе четко не определено, что существенно затрудняет правоприменительную деятельность. Не установлен и их конкретный перечень. Не в малой степени это объясняется тем, что, как подчеркивал Г.И. Тункин, проблема обычных норм международного права является «одной из самых сложных теоретических проблем международного права»1. «Традиционно вопрос установления наличия и точного нормативного содержания “общепризнанных принципов и норм международного права” вызывает многочисленные споры даже среди специалистов по международному праву», — отмечал, комментируя ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, Г.М. Даниленко2. Представляется также, что одна из причин недосказанности Конституции в вопросе определения статуса общепризнанных обычных принципов и норм международного права заключается в том, что установление в ч. 4 ст. 15 их приоритета по отношению к нормам внутригосударственных законов нарушило бы соотношение между законом и обычаем, характерное для национальной правовой системы, в которой, как известно, ведущую роль играет не обычай, а закон. Можно предположить, что в том числе и по этой причине разработчики Конституции 1993 г. не восприняли подход, отраженный в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., которая провозгласила, что «общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами РСФСР ,.>3. Напомним, что в 1992 г. данное положение стало ст. 32 действовавшей в то время Конституции. Вместе с тем следует обратить внимание, что в Конституции РФ 1993 г. появилась ч. 1 ст. 17, установившая, что в Российской Федерации признаются и гарантируются
1 Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С. 130.
2 Даниленко Г.М. Комментарий к ч. 4 ст. 15 Конституции РФ // Конституция РФ: Науч.-практ. комментарий / под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 162.
3 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.
права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.
Говоря об обычаях, действующих в правовой системе России, автор акцентирует внимание на том факте, что являющиеся вспомогательным источником права обычаи делового оборота и инкорпорированные в правовую систему международные обычаи, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, обладают особенностями и свойствами, сравнение которых свидетельствует об их разной юридической силе, что не может не учитываться при определении их иерархического положения в национальной правовой системе. И если более высокая по сравнению с обычаями делового оборота юридическая сила законов сомнений не вызывает и подтверждается, в частности, тем, что обычаи делового оборота, противоречащие обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства, не применяются, то проблема соотношения юридической силы законов и общепризнанных обычных принципов и норм международного права с учетом истинного статуса последних гораздо сложнее. На протяжении уже ряда лет многие представители науки международного права утверждают, что общепризнанные принципы и нормы международного права независимо от их формы должны обладать приоритетом по отношению к внутригосударственным законам. Такой подход опирается на императивный принцип добросовестного выполнения международных обязательств, а также вытекающее из требований международного права и доминирующее в его доктрине положение о равной юридической силе договорных и обычных норм, недопустимости принижения статуса общепризнанных принципов и норм на основании того, что формой их выражения является не договор, а обычай. И в этом плане нельзя не согласиться с В.Н. Синюковым, что «социальная и юридическая ценность не есть привилегия каких-то видов источников правовой формы»1. Так, О.И. Тиунов подчеркивает, что «ст. 15 Конституции РФ ничего не говорит о возможности применения закона в случае его противоречия общепризнанным принципам и нормам международного права, выраженным в форме международно-правового обычая. Однако внутренний смысл данной статьи позволяет прийти к выводу о том, что приоритет должен остаться за общепризнанными принципами и нормами как правилами, имеющими, в отличие от правил многих договоров, универсальный и фундаментальный характер, а в ряде случаев еще и наделенными свойствами императивности. Приоритет подобных норм перед внутригосударственным актом в форме закона Конституцией, при-
1 Синюков В.Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию. Саратов, 1994.
С. 359.
знающей подчинение закона международному договору, презюмируется»1. Рассматривая вопросы реализации норм международного права в национальной правовой системе, И.И. Лукашук отмечал, что «приоритет норм международного права вытекает из принципа добросовестного выполнения обязательств по международному праву, который является составной частью правовой системы России»2. При этом подчеркнем, что в Федеральном законе 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» говорится, что Россия выступает «за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм»3.
Отмечая актуальность проблемы обеспечения приоритета общепризнанных обычных принципов и норм международного права по отношению к нормам законов, в то же время принципиально важным представляется ее решение таким образом, чтобы это не нарушило правовые традиции страны и сохранило необходимое соотношение между законами и обычаями, ибо законы, как подчеркивает, рассматривая источники современного российского права, М.Н. Марченко, являются «главным звеном, основой системноиерархической структуры источников права»4.
Признавая, что априорное провозглашение Конституцией 1993 г. приоритета общепризнанных обычных принципов и норм по отношению к законам вряд ли было бы правильным, в то же время представляется, что в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ следовало закрепить положение, что статус и перечень общепризнанных принципов и норм международного права устанавливаются федеральным конституционным законом, который мог бы уже не один год работать. Данный закон, установив перечень общепризнанных принципов и норм, придал бы общепризнанным обычным принципам и нормам форму закона и обеспечил бы своим статусом их приоритет по отношению к нормам федеральных законов в случаях коллизий с последними.
Итак, отметим, что вытекающие из требований международного права положения о равной юридической силе договорных и обычных общепризнанных принципов и норм международного права и о признании приоритета последних по отношению к законам сегодня вряд ли могут подвергаться сомнению. Однако такое признание во многом имеет доктринальный характер, в то время как проблема требует своего решения не только на теоретическом, но и на законодательном уровне.
1 Тиунов О.И. Конституционный Суд и международно-правовые акты об обеспечении прав человека // Журнал российского права. 1997. № 7. С. 9.
2 Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997. С. 55.
3 Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
4 Марченко М.Н. Источники права. М., 2005. С. 132.
Каким же видится это решение? В первую очередь в порядке развития положений, содержащихся в ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, а также ряде других статей Конституции РФ, необходимо принять федеральный закон об общепризнанных принципах и нормах международного права. В законе должен быть установлен перечень данных принципов и норм и механизм их реализации в национальной правовой системе. В перечень могут вноситься новые принципы и нормы путем принятия дополнений к указанному закону. Включение в перечень общепризнанных договорных принципов и норм подтвердит их особый статус, означающий, в частности, что императивные общепризнанные договорные принципы и нормы могут быть изменены или отменены только последующими нормами такого же уровня и что все иные договорные нормы не должны им противоречить. Включение в него общепризнанных обычных принципов и норм устранит существующую неопределенность в вопросе их конкретных видов и придаст им форму закона. Представляется, что после принятия данного закона законодатель должен пойти и на такой объективно необходимый шаг, как внесение изменений в Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», направленных на обеспечение приоритета применения общепризнанных обычных принципов и норм, взятых в рамки закона, по отношению к нормам федеральных законов. Этот шаг будет способствовать повышению эффективности реализации в национальной правовой системе императивного принципа добросовестного выполнения международных обязательств и дальнейшему развитию положений Конституции РФ. Осуществление названных мер обусловлено потребностями практики, которая должна регламентироваться как можно более четко, и вполне закономерно. Общепризнанные принципы и нормы международного права, как и международные договоры РФ, положение которых в национальной правовой системе определено не только ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, но и Законом о международных договорах РФ 1995 г., имеют свой собственный статус и, являясь самостоятельной понятийной и правоприменительной категорией норм международного права, обладающих повышенной социальной ценностью, могут претендовать на то, чтобы их положение в правовой системе было четко определено на законодательном уровне. Указанные меры будут способствовать единообразному применению общепризнанных принципов и норм международного права на всей территории России.
2. Неполное соответствие ст. 3 и ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» требованиям ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. В указанных статьях общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ названы после федеральных конституционных законов и федеральных законов, что
в части международных договоров РФ, согласие на обязательность которых было выражено в форме федерального закона, явно противоречит ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Данные договоры должны уже сегодня занять в ст. 3 и ч. 3 ст. 5 рассматриваемого закона место, соответствующее их статусу, установленному Конституцией РФ. Что касается изменений в части общепризнанных принципов и норм международного права, то оптимальным вариантом, как уже отмечено, было бы внесение этих изменений после принятия указанного выше закона.
3. Несистематизированность норм международного права применительно к отраслям права. Говоря о систематизации норм международного права в целом, отметим, что данная проблема стоит весьма остро. Выход в свет сборников международных документов, составителями которых являются ученые, заполнил информационный вакуум, существовавший ранее. Однако проблему нельзя считать решенной, так как данные сборники не являются официальными. Содержащиеся в них тексты представляют собой «языковую версию» и поэтому в ходе правоприменительной деятельности ссылки на них не допускаются. Несистематизированность норм международного права существенно затрудняет процесс их реализации. Представляется, что данную проблему применительно к отраслям права можно решить посредством разработки и принятия официальных приложений к отраслевым кодексам, содержащих нормы международного права, подлежащие применению в рамках той или иной отрасли права.
4. Недифференцированный подход к определению положения различных видов международных договоров РФ в ГПК РФ и АПК РФ. Статья 11 ГПК РФ и ст. 13 АПК РФ, говоря о международных договорах РФ в целом, не подразделяют их на виды, в то время как соотношение юридической силы норм международных договоров РФ и норм иных нормативных правовых актов, применяемых судами, зависит от уровня органа государства, заключившего договор, и формы выражения согласия на его обязательность. Представляется, что дифференцированный подход к определению положения различных видов международных договоров РФ с учетом их иерархической силы должен найти отражение в данных кодексах, что требует внесения соответствующих дополнений в названные статьи ГПК РФ и АПК РФ.
Затронем еще один вопрос — о ч. 3 ст. 1 УПК РФ. Констатируя, что ч. 3 ст. 1 УПК РФ включила общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в состав законодательства, регулирующего уголовное судопроизводство, отметим, что нормы международных договоров РФ, согласие на обязательность которых было выражено не в форме федерального закона, de facto не могут являться составной частью уголовно-процессуального законодательства. На сегодняшний день не мо-
гут реально рассматриваться в качестве части названного законодательства и внедоговорные, то есть обычные общепризнанные принципы и нормы международного права. Последние если и вправе претендовать на роль таковой, то только в случае принятия закона об общепризнанных принципах и нормах международного права. В целом же очевидно, что в качестве части законодательства могут выступать только те нормы, которые содержатся в актах, имеющих форму закона. На данный момент применительно к уголовно-процессуальному законодательству — это нормы международных договоров РФ, согласие на обязательность которых было выражено в форме федерального закона.
Кузьмичев П.В.,
аспирант Государственного университета — Высшая школа экономики
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ И МЕТОДИКА ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕЖДУНАРОДНОГО НОРМОКОНТРОЛЯ
Эффективность международного нормоконтроля обусловлена эффективностью норм права. Большинство авторов эффективность правовой нормы определяют степенью достижения соответствующих целей. В.В. Глазырин и В.И. Никитинский, в частности, полагают, что понятие эффективности правовых норм может быть определено как соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты1. Говоря об эффективности правового регулирования, Е.А. Павлодский отмечает, что она может быть определена степенью приближения результата к поставленной цели. По его мнению, следует говорить об эффективности действия правовой нормы, включающей качество правового предписания и качество правоприменительной деятельности2.
Цели правовых норм, достижение которых рассматривается как критерий оценки их эффективности, анализируются на разных уровнях. Частные цели конкретных правовых норм, взаимопереплетаясь и конкретизируясь, качественно укрупняются и трансформируются в цели правовых институтов, последние — в цели отраслей законодательства или межотраслевых правовых
1 См.: Эффективность правовых норм. М., 1980. С. 22.
2 См.: Эффективность закона. М.,.1997. С. 45-47.
