CC BY
221
Малиновский О.Н.,
канд. юрид. наук, доцент Кубанского государственного университета
РЕАЛИЗАЦИЯ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ: ОБЩИЙ ОБЗОР НЕКОТОРЫХ АКТУАЛЬНЫХ
ПРОБЛЕМ
В Декларации тысячелетия, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 8 сентября 2000 г., констатируется усиливающаяся взаимосвязанность и взаимозависимость государств и подчеркивается, что одной из главных задач международного сообщества в XXI веке является повышение уважения к принципу верховенства права в международных и внутренних делах 2. Очевиден тот факт, что проблемы, с которыми человечество в усло-
1 Основы торговой политики и правила ВТО. М., 2005. С. 46.
2 Действующее международное право. Документы в 2-х томах / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова: учебное пособие. М., 2002. Т. 2. С. 506.
виях набирающего силу процесса глобализации вступило в XXI век, можно успешно решить лишь консолидированными усилиями всего мирового сообщества в целом, опираясь на имеющиеся достижения межгосударственной интеграции.
Одним из главных инструментов решения глобальных проблем, стоящих перед сообществом государств, является международное право. Исходя из объективной необходимости дальнейшего развития интеграционных процессов и повышения степени управляемости ими, с учетом новых угроз XXI века, в укреплении единого международного правопорядка, базирующегося на положениях Устава ООН, а также иных международных актов, заинтересовано подавляющее большинство государств, в связи с чем роль международного права в решении как международных, так и внутригосударственных проблем должна неуклонно возрастать. Соответственно будет углубляться и его взаимодействие с правом, создаваемым в государствах. Как подчеркивал И.И. Лукашук, «глобализация ведет к интернационализации жизни государств и тем самым к интернационализации их правовых систем»1.
Являясь одним из высших достижений мировой цивилизации, а также средством обеспечения приоритета общечеловеческих ценностей и претворения в жизнь концепций устойчивого развития и всеобъемлющей системы международной безопасности, международное право сегодня оказывает особенно сильное воздействие на правовые системы тех стран, которые встали на путь построения правовой государственности, так как правовая система демократического правового государства должна быть гармонизирована с международным правом, выступая, исходя из задачи обеспечения единства международной и внутренней законности, в качестве необходимой подсистемы продолжающей формироваться глобальной нормативной системы, в рамках которой высшую ступень в иерархии норм должны занимать общепризнанные принципы и нормы международного права, а в иерархии ценностей — права человека.
К числу таких стран относится и Россия, признающая примат международного права в регулировании международных отношений и выступающая, как подчеркивается в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г., «за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм»2, что обеспечивается в том числе и установлением в рамках национальной правовой системы приоритета значительной части норм международного права, включенных в правовую систему, по отношению к законам и нижестоящим источникам права. Данный подход соответствует требованиям Устава ООН, Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.,
1 Лукашук И.И. За международным правом будущее // Международное публичное и частное право. 2006. № 4 (31). С. 4.
2 Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
устанавливающей, что «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания невыполнения им договора»1, а также требованиям, вытекающим из иных международных актов. В то же время такой подход полностью соответствует внутренним потребностям развития правовой системы России, ибо правовое государство можно построить, только опираясь на прогрессивные нормы международного права и, в первую очередь, на обладающие повышенной социальной ценностью нормы о правах человека, цели которых полностью соответствуют главным целям Конституции РФ. В юридической литературе подчеркивается, что «достижение гармонизации с международным правом — одно из главных направлений совершенствования национальной правовой системы»2.
Положения, создающие базисные условия для реализации норм международного права в правовой системе РФ, содержатся в ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 55 и некоторых других статьях Конституции РФ. В их ряду центральное место принадлежит положениям ч. 4 ст. 15.
Говоря о ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, инкорпорировавшей общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в национальную правовую систему, необходимо отметить, что положения ч. 4 ст. 15, являющиеся одной из основ конституционного строя, вывели Конституцию РФ в вопросе взаимодействия международного права и права, создаваемого в государстве, в число передовых и подняли правовую систему РФ на качественно новый уровень. Данная конституционная норма, выполняющая в рамках правовой системы РФ роль общеправового принципа, по охвату норм сформулирована широко, что сделало правовую систему максимально открытой международному праву. Председатель Конституционного Суда РФ
B.Д. Зорькин подчеркивает: «Российская Конституция заключает в себе механизм, позволяющий вводить в отечественную правовую систему новые принципы и нормы, равно как и международные договоры по мере их возникновения, а также обновлять существующие по мере их развития»3.
Высоко оценивая значение ч. 4 ст. 15, обратим внимание и на ее особенность: она совместила два понятия — источник международного права (договор) и вид норм международного права (общепризнанные принципы и нормы). Данную конструкцию нельзя назвать простой, но в то же время такой подход имеет место в зарубежной практике (ст. 28 Конституции Греции 1975 г.).
1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. № 37.
2 Дмитриева Г.К., Лукашук И.И. Международный договор и проблемы сближения национальных правовых систем // Человек и его время: Жизнь и работа Августа Рубанова. М., 2006.
C. 239.
3 Зорькин В.Д. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в реализации Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1 (54). С. 35.
Вступление России в 1996 г. в Совет Европы и последовавшее за ним вхождение в национальную правовую систему комплекса европейских региональных норм стало очередным этапом ее развития и поставило перед наукой и практикой новые проблемы. Оформление полноправного членства России в этой организации, как известно, было обусловлено выполнением Россией рекомендаций, содержащихся в Заключении № 193 (1996) ПАСЕ от 25 января 1996 г. по заявке России на вступление в Совет Европы. Фактор интеграции России в европейское по литико-правовое пространство, интенсифицировавшейся после ее вступления в Совет Европы, стал одной из движущих сил процесса реформирования правовой системы РФ и выступил по отношению к ряду отраслей права как правообразующая сила, т. е. материальный источник права.
Анализ правовых актов и положений доктрины позволяет констатировать, что международные договоры и обычаи, включенные ч. 4 ст. 15 в национальную правовую систему, являются официальными формами выражения четырех категорий норм международного права. Рассмотрим их подробнее.
1. Общепризнанные принципы международного права, которые имеют как договорную, так и обычно-правовую форму. Являясь универсальными основополагающими императивными нормами (jus cogens), отклонение от которых недопустимо, в иерархии международно-правовых норм они занимают высшую ступень. Будучи ядром общего международного права, общепризнанные принципы обладают наивысшей степенью нормативности. Порождаемые ими правоотношения являются всеобщими, «между всеми» (erga omnes). В рамках правовой системы РФ особое значение имеют принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. В частности, говоря о принципе всеобщего уважения прав человека, следует отметить, что вопросы, касающиеся прав человека, не относятся к числу исключительно внутренних дел государств, а сами отношения в сфере прав человека представляют собой совмещенный предмет регулирования. Это является отражением того факта, что «права человека обладают универсальной юридической силой, и поэтому по вопросам прав человека утверждается идея универсальной юрисдик-ции»1. Исходя из того, что неотъемлемой и важнейшей составной частью принципа всеобщего уважения прав человека является положение о признании достоинства человеческой личности, все права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции РФ и иных нормативно-правовых актах, должны толковаться как основанные на данном положении.
1 Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001. С. 677.
2. Общепризнанные договорные нормы международного права, закрепленные, в частности, в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенции о правах ребенка 1989 г., Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.
3. Общепризнанные обычные нормы международного права, содержащиеся, в частности, во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы 1998 г.
4. Договорные нормы, не являющиеся общепризнанными. Договоры, в которых содержатся эти нормы, подразделяются на три группы: договоры универсального уровня, региональные договоры, партикулярные договоры. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» выделяет межгосударственные договоры РФ, межправительственные договоры РФ, договоры РФ межведомственного характера. При этом приоритетом применения по отношению к законам РФ могут обладать только договоры, согласие на обязательность которых было выражено в форме федерального закона, что однозначно вытекает из сопоставления ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и п. 1 ст. 15 названного Закона. Межгосударственные, межправительственные договоры РФ и договоры РФ межведомственного характера, согласие на обязательность которых было выражено не в указанной форме, имеют приоритет в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим договор, а также в отношении актов нижестоящих органов. Обязательным условием действия международных договоров в правовой системе РФ является их официальное опубликование.
Отмечая, что на сегодняшний день легитимного определения понятия «правовая система» не существует, автор присоединяется к доминирующему в науке мнению ученых, которые считают, что данное понятие не тождественно понятию «система права». Оно шире и включает в себя как минимум три базовых компонента: позитивное право, юридическую практику, в том числе и правотворчество как процесс формирования позитивных источников права, правосознание.
Часть 4 ст. 15 Конституции РФ, положения которой получили развитие в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г., Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г., не только установила общую санкцию на применение норм международного права в национальной правовой системе, но и дала импульс закреплению положений о
них в отраслевых кодексах и иных нормативно-правовых актах. При этом необходимо отметить, что отраслевое законодательство в некоторых случаях интегрирует нормы международного права в том или ином объеме в свой состав (ч. 3 ст. 1 УПК РФ, ч. 2 ст. 1 ГПК РФ).
Развитие ч. 4 ст. 15 получила и в постановлениях пленумов Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» и Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 июня 1999 г. № 8 «О действии международных договоров Российской Федерации применительно к вопросам арбитражного процесса». Новым этапом судебной практики, призванным повысить эффективность реализации норм международного права в деятельности судов, стало принятое 10 октября 2003 г. Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». Существенная роль в формировании практики применения норм международного права принадлежит постановлениям и определениям Конституционного Суда РФ. Решения Конституционного Суда содержат значительное число ссылок на международные документы различного уровня.
В целом можно констатировать, что в рамках национальной правовой системы нормы международного права реализуются путем: 1) отражения во внутригосударственном законодательстве посредством разработки и принятия новых законов, внесения дополнений и изменений в действующие; 2) применения на основе ч. 4 ст.15 и иных норм Конституции РФ, указанных выше законов, соответствующих норм отраслевых кодексов (ст. 7 ГК РФ, ст. 10 Трудового кодекса РФ, ст. 3 УИК РФ, ст. 1 и 11 ГПК РФ, ст. 3 и 13 АПК РФ, ст. 1 УПК РФ и др.), а также иных правовых актов; 3) использования в целях толкования внутригосударственных нормативных правовых актов.
Кардинальные изменения, происходящие в национальной правовой системе, составной частью которой стали нормы международного права, затронули все ее элементы, включая юридическую практику, правовую идеологию и правовую психологию, и потребовали теоретического переосмысления целого ряда подходов к вопросам соотношения международного права и права, создаваемого в государстве. Этот процесс уже принес ощутимые результаты. Однако и сегодня приходится констатировать, что, несмотря на предпринятые шаги, целый ряд проблем продолжает оставаться нерешенным. Нередко в процессе правоприменительной деятельности еще срабатывают стереотипы, сформировавшиеся в период, когда национальная правовая система была интровертной, а правовая действительность не отличалась особой лояльностью к международному праву. Не на все вопросы, ка-
сающиеся применения норм международного права, дал ответы и состоявшийся 10 октября 2003 г. Пленум Верховного Суда РФ. Очевидно, что цели ч. 4 ст. 15 могут быть достигнуты только в тесном, скоординированном взаимодействии норм международного права, норм права, создаваемых в государстве, правосознания и правоприменительной деятельности.
К вопросам, связанным с реализацией норм международного права в России, привлечено повышенное внимание науки. Различные их аспекты подвергались глубокому анализу в трудах Л.П. Ануфриевой, В.В. Гаврилова, Г.К. Дмитриевой, Б.Л. Зимненко, Г.В. Игнатенко, И.И. Лукашука, С.Ю. Ма-рочкина, М.Н. Марченко, Т.Н. Нешатаевой, А.Н. Талалаева, О.И. Тиунова, В.А.Толстик, О.Н. Хлестова, С.В.Черниченко и ряда других авторов.
Вместе с тем задача дальнейшего исследования вопросов реализации общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ в правовой системе России продолжает сохранять свою актуальность. Научные дискуссии о роли, месте и пределах применения норм международного права, и в особенности общепризнанных обычных норм, нельзя считать исчерпанными. Указанная задача сопряжена с комплексом взаимосвязанных проблем, требующих своего решения на теоретическом, законодательном и правоприменительном уровнях. Автор акцентирует внимание на некоторых из них.
В ряду проблем теоретического характера, по мнению автора, необходимо выделить следующие, требующие дальнейшего доктринального анализа и развития положения:
1) об особом значении для отраслевых юридических наук концепции международного «мягкого права» (soft law), под нормами которого в первую очередь понимаются нормы актов международных организаций и конференций; 2) о делении международно-правовых источников, являющихся в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ интегральной составной частью национальной правовой системы, а также всех иных формальных источников права, действующих в правовой системе России, на первичные и вторичные; 3) об особом статусе общепризнанных принципов и норм международного права о правах человека и их способности проявлять себя в отраслях российского права в качестве норм-принципов; 4) об особенностях международно-правового обычая, который может являться формой выражения общепризнанных норм, и его определенных отличиях от внутригосударственного правового обычая; 5) о необходимости дальнейшего развития в отечественной правовой доктрине концепции международной правосубъектности индивида и положения о том, что права и свободы, закрепленные в нормах международного права, являются неотъемлемой составной частью общего, отраслевого (специального) и индивидуального статуса личности.
В ряду проблем, требующих решения на законодательном уровне, особо выделяются: 1) отсутствие четко разработанного нормативного механизма реализации общепризнанных обычных принципов и норм международного права, неурегулированность статуса данных принципов и норм; 2) неполное соответствие ст. 3 и ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» требованиям ч. 4 ст. 15 Конституции РФ; 3) недифференцированный подход законодателя к определению положения различных видов международных договоров РФ в отраслевых кодексах.; 4) несистематизированность норм международного права применительно к отраслям права; 5) несоответствие ряда положений отраслевого законодательства требованиям, вытекающим из норм международного права.
Комплекс проблем требует своего решения и на правоприменительном уровне. К их числу в первую очередь относятся: неполная обеспеченность работников правоприменительных органов официальными текстами международных документов; недостаточность предпринимаемых шагов по повышению профессионализма работников правоприменительных органов в сфере международного права, сохраняющаяся установка на применение норм международного права лишь в коллизионных ситуациях и при отсылке законов к ним.
Актуальной на сегодняшний день является и проблема укрепления международного правосознания граждан и связанная с ней задача формирования на территории России единого международно-правового информационного пространства.
