CC BY
107
Малиновский О.Н.
Международные договоры и обычаи в системе источников права федерального
уровня, действующих в России
Положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, являющиеся одной из основ конституционного строя, подняли национальную правовую систему в вопросе взаимодействия международного права и права, создаваемого в государстве, на качественно новый уровень. Данная конституционная норма, создающая базисные условия для реализации норм международного права на внутригосударственном уровне, по охвату норм сформулирована широко, что сделало правовую систему максимально открытой международному праву.
Вместе с тем вопросы, связанные с международными договорами и обычаями, являющимися в соответствии с ч. 4 ст.15 Конституции России интегральной составной частью национальной правовой системы, продолжают оставаться предметом научных дискуссий и вызывать сложности в правоприменительной практике. Спектр данных вопросов, особенно касающихся общепризнанных обычных норм международного права, весьма широк. Автор обращается к одному из них - иерархическому положению международных договоров и обычаев в системе источников права, действующих в России, и к связанной с данным вопросом проблеме классификации указанных и других источников права. При определении круга источников, создаваемых на внутригосударственном уровне, учитывается не только фактор официального признания, но и фактор реального действия тех или иных их видов в рамках правовой системы. В данной статье рассматриваются только источники права федерального уровня.
Прежде чем приступить к рассмотрению вопроса об иерархии и классификации международных договоров, обычаев и иных источников права федерального уровня, действующих в правовой системе России, отметим, что исключительно важное значение для ее развития наряду с формальными имеют материальные, а также идеальные источники права. Подчеркивая самостоятельное значение проблемы источников права, воздействующих на национально-правовую систему, обратимся непосредственно к вопросу о внутрисистемной иерархии формальных источников права, действующих в ней.
Общеизвестно, что в России действует три блока источников права:
1) источники, создаваемые в национальной правовой системе;
2) источники, создаваемые в межгосударственной системе, включенные ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и Федеральным законом от 30 марта 1998 го-да «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» в состав национальной правовой системы;
3) источники, создаваемые в национальных правовых системах зарубежных стран, возможность применения которых предусмотрена международными договорами РФ или законами РФ.
Второй блок источников права представлен международными договорами РФ и международными обычаями, а также постановлениями Европейского суда по правам человека, вынесенными по жалобам против Российской Федерации. Обращаясь к данному блоку, можно констатировать, что международные договоры и обычаи, включенные ч. 4 ст. 15 в национальную правовую систему, являются официальными формами выражения четырех категорий норм международного права. Рассмотрим их подробнее.
1. Общепризнанные принципы, которые имеют как договорную, так и обычно-правовую форму.
Данные принципы содержатся, в частности, в Уставе ООН 1945 г., Декларации о принципах международного права 1970 г. Являясь основополагающими императивными нормами (jus cogens), принимаемыми и признаваемыми международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо, в иерархии международно-правовых норм общепризнанные принципы занимают высшую ступень. Будучи ядром общего международного права они обладают наивысшей степенью нормативности. Порождаемые ими правоотношения являются всеобщими, «между всеми» (erga omnes). В рамках правовой системы РФ особое значение имеют принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств.
2. Общепризнанные договорные нормы, закрепленные, в частности, в Женевских конвенциях о защите жертв войны 1949 г., Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г., Конвенции о правах ребенка 1989 г.
3. Общепризнанные обычные нормы, содержащиеся, в частности, во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы 1998 г.
4. Договорные нормы, не являющиеся общепризнанными. Договоры, в которых содержатся эти нормы, подразделяются на три группы: договоры универсального уровня, региональные договоры, партикулярные договоры. Федеральный закон от 15 июля 1995 года «О международных договорах Российской Федерации» выделяет межгосударственные договоры РФ, межправительственные договоры РФ, договоры РФ межведомственного характера. При этом приоритетом применения по отношению
к законам РФ могут обладать только договоры, согласие на обязательность которых было выражено в форме федерального закона, что однозначно вытекает из сопоставления ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и п. 1 ст. 15 названного закона. Межгосударственные, межправительственные договоры РФ и договоры РФ межведомственного характера, согласие на обязательность которых было выражено не в указанной форме, имеют приоритет в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим договор, а также в отношении актов нижестоящих органов. Обязательным условием действия международных договоров в правовой системе РФ является их официальное опубликование.
Представляется, что международно-правовые источники, являющиеся в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ интегральной составной частью национальной правовой системы, должны подразделяться на первичные и вторичные с включением в группу первичных общепризнанных принципов и норм международного права, а также межгосударственных и межправительственных договоров РФ, согласие на обязательность которых было выражено в форме федерального закона; в группу вторичных - межгосударственных и межправительственных договоров РФ, согласие на обязательность которых было выражено в иной форме, а также договоров РФ межведомственного характера. При ратификации договоров РФ межведомственного характера они подлежат включению в группу первичных источников. К вторичным источникам следует отнести и постановления Европейского суда по правам человека, вынесенные по жалобам против России. Говоря о решениях Европейского суда по правам человека, Председатель Конституционного су-да РФ В.Д. Зорькин подчеркивает, что в своей практике Конституционный суд РФ неоднократно ссылался на решения Европейского, которые «оцениваются им фактически как источник права» [1, с. 36].
Делению на первичные и вторичные должны быть подвергнуты и источники права, создаваемые на федеральном уровне в рамках национальной правовой системы, с отнесением к первичным Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов. По мнению автора, источником временного характера, входящим в группу первичных и стоящим выше законов, являются постановления Конституционного суда РФ, за исключением постановлений о признании актов или их отдельных положений соответствующими Конституции РФ. При этом, как известно, временный характер являющихся источником права постановлений выражается в том, что данные постановления действуют до принятия мер, устраняющих установленное Конституционным судом несоответствие.
Вторичные источники, образуя подсистему, дополняют первичные и занимают по отношению к ним подчиненное положение, содействуя эффективной реализации первичных источников. При решении вопроса о возможности применения того или иного вторичного источника определяющим должно выступать правило о принятии решения в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу, что прямо установлено в ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Императивным является и требование ч. 3 ст. 15 Конституции РФ. К вторичным источникам федерального уровня, создаваемым в национальной правовой системе, необходимо отнести: нормативные правовые акты Президента РФ; нормативно-правовые акты Правительства РФ; нормативно-правовые акты министерств и ведомств; постановления Пленума Верховного суда РФ и Пленума Высшего арбитражного суда РФ.
В группу вторичных источников входят и правовые обычаи, за исключением обычаев, выступающих формой выражения общепризнанных принципов и норм международного права и относящихся к первичным источникам.
С учетом изложенного система источников права федерального уровня, действующих в России, может быть представлена следующим образом:
1) первичные: Конституция РФ (основополагающий источник); общепризнанные принципы международного права; общепризнанные нормы международного права; международные договоры РФ, согласие на обязательность которых было выражено в форме федерального закона, содержащие нормы, не являющиеся общепризнанными; постановления Конституционного суда РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы; законы иностранных государств в случаях, предусмотренных международными договорами РФ или законами РФ;
2) вторичные: межгосударственные договоры РФ, согласие на обязательность которых было выражено не в форме федерального закона; нормативные правовые акты Президента РФ; межправительственные договоры РФ, согласие на обязательность которых было выражено не в форме федерального закона; нормативно-правовые акты Правительства РФ; договоры РФ межведомственного характера, согласие на обязательность которых было выражено не в форме федерального закона; нормативно-правовые акты министерств и ведомств; правовые обычаи, не являющиеся формой выражения общепризнанных принципов и норм международного права; постановления Пленума Верховного суда РФ и Пленума Высшего арбитражного суда РФ; постановления Европейского суда по правам человека, вынесенные по жалобам против России.
Говоря о первичных источниках, отметим, что приоритет общепризнанных принципов и норм независимо от их формы по отношению к законам опирается на императивный принцип добросовестного выполнения международных обязательств, а также вытекающее из требований международного права и доминирующее в его доктрине положение о равной юридической силе договорных и обычных норм.
Рассматривая постановления Конституционного суда РФ (за исключением названных выше), постановления пленумов Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ, а также постановления Европейского суда по правам человека, вынесенные по жалобам против России как реальные, фактически действующие источники права, автор присоединяется к ученым, выступающим за законодательное обеспечение их статуса источников права.
Что касается иных, помимо указанных, решений названных судов, то на данном этапе развития правовой системы России они, по мнению автора, должны рассматриваться как акты толкования источников права, действующих в России. К актам толкования должны быть отнесены и акты межгосударственных организаций и конференций, за исключением тех из них, в которых содержатся являющиеся источниками права и подлежащие непосредственному применению общепризнанные обычные принципы и нормы международного права. Обратим особое внимание на то обстоятельство, что практика дает примеры непосредственного применения не только актов, содержащих общепризнанные обычные принципы и нормы, но и актов, рекомендательные нормы которых рассматриваются доктриной международного права в качестве норм международного «мягкого права» (soft law). Отметим также, что нормы «мягкого права», и особенно нормы о правах человека, не являясь материальными источниками права в собственном смысле слова, в то же время обладают явно выраженными свойствами правообра-зующей силы по отношению к внутреннему законодательству и выступают как фактор его совершенствования.
Свойствами правообразующей силы обладают и общепризнанные принципы и нормы международного права, а также нормы международных договоров РФ, и в первую очередь несамоисполнимые нормы договоров. Данные свойства присущи и решениям Европейского суда по правам человека.
Деление формальных источников на первичные и вторичные обусловлено требованиями внутрисистемной иерархии источников права, действующих в России, и учитывает опыт стран романо-германской правовой семьи и, в частности, опыт Италии, в правовой системе которой к вторичным источникам относятся наряду с другими акты, принимаемые центральными и местными исполнительно-распорядительными органами [2, с. 468-471]. В части международно-правовых источников предлагаемая классификация соответствует требованиям Закона о международных договорах РФ от 15 июля 1995 г. и согласуется с разъяснениями, данными в Постановлении № 5 Пленума Верховного суда РФ от 10 октября 2003 г. Необходимо отметить, что ввиду множественности классификационных критериев деление действующих в национальной правовой системе формальных источников права на первичные и вторичные не умаляет теоретической и практической значимости других подходов к их классификации.
В целях совершенствования законодательной базы, обеспечивающей реализацию международных договоров и обычаев в национальной правовой системе, представляется целесообразным осуществить следующие меры:
1) в порядке развития положений, содержащихся в ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17 и ряде других статей Конституции РФ, принять федеральный закон об общепризнанных принципах и нормах международного права. В законе должен быть установлен перечень данных принципов и норм и механизм их реализации в правовой системе. В него могут вноситься новые принципы и нормы путем принятия дополнений к указанному закону. Включение в перечень общепризнанных договорных принципов и норм подтвердит их особый статус, означающий, в частности, что императивные договорные принципы и нормы могут быть изменены или отменены только последующими нормами такого же уровня, и что все иные договорные нормы не должны им противоречить. Включение в него общепризнанных обычных принципов и норм устранит существующую неопределенность в вопросе их конкретных видов и придаст им форму закона, что очень важно с позиций сохранения необходимого соотношения между законами и обычаями. Принятие данного закона обусловлено потребностями практики, которая должна регламентироваться как можно более четко и вполне закономерно. Общепризнанные принципы и нормы международного права, как и международные договоры РФ, положение которых в национальной правовой системе определено не только ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, но и Законом о международных договорах РФ, имеют свой собственный статус и, являясь самостоятельной понятийной и правоприменительной категорией норм международного права, обладающих повышенной социальной ценностью, могут претендовать на то, чтобы им был посвящен отдельный закон. Обратим особое внимание на то обстоятельство, что после принятия закона об общепризнанных принципах и нормах понятием «первичный источник» будут охвачены нормы Конституции и, за исключением постановлений Конституционного суда РФ, являющихся источником временного характера, только те нормы, которые содержатся в правовых актах, имеющих форму закона;
2) внести изменения в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации». Приходится констатировать, что ст. 3 Закона, перечисляя акты, подлежащие применению судами, называет общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ после федеральных конституционных законов и федеральных законов. Аналогичное положение занимают они и в ч. 3 ст. 5, посвященной принятию решений в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу. Очевидно, что в части международных договоров РФ, согласие на обязательность которых было выражено в форме федерального закона, названные положения рассматриваемого закона явно противоречат ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Данные договоры должны уже сегодня занять в ст. 3 и ч. 3 ст. 5 этого закона место, соответствующее их статусу, установленному Конституцией РФ. Что касается изменений в части общепризнанных принципов и норм международного права, то оптимальным вариантом, как представляется, было бы внесение этих изменений после принятия указанного федерального закона;
3) провести систематизацию норм международного права применительно к отраслям права посредством разработки и принятия официальных приложений к кодексам, содержащим нормы международного права, подлежащие применению в рамках той или иной отрасли права;
4) внести дополнения в ГПК РФ и АПК РФ, направленные на дифференциацию международных договоров РФ. Статья 11 ГПК РФ и статья 13 АПК РФ, говоря о международных договорах РФ в целом, не подразделяют их на виды, в то время как соотношение юридической силы норм международных договоров РФ и норм иных нормативно-правовых актов, применяемых судами, зависит от уровня органа государства, заключившего договор, и формы выражения согласия на его обязательность.
Литература
1. Зорькин В.Д. Роль Конституционного суда Российской Федерации в реализации Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1.
2. Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. М., 2005.
