CC BY
15УДК 342:35.08
РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ НОРМ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Магомедова А.Г., доцент кафедры трудового права и основ правоведения Дагестанского государственного университета, канд. ист. наук E-mail: kafedratrud@yandex. ru
Гусейнов К.М., профессор кафедры трудового права и основ правоведения Дагестанского государственного университета, д-р ист. наук E-mail: kamil200@mail. ru
В статье рассматривается роль государственной гражданской службы как конституционно-правового института в решении задач государственного управления, а также проблемы реформирования госслужбы, государственные социальные гарантии, которые предоставляются российским государственным служащим.
Ключевые слова: государственная служба, служащий, реформирование, государственные гарантии, конституция, конституционно-правовой институт.
REALIZATION OF THE CONSTITUTIONAL NORMS IN THE SPHERE OF THE PUBLIC CIVIL
SERVICE
Magomedova A.G., Associate Professor of Department of Labor Law and Bases of jurisprudence of Daghestan State University, Candidate of Historical sciences
Guseinov K.M., Associate Professor of Department of Labor Law and Bases of jurisprudence of Daghestan State University, Doctor in History
The article considers the role of the public civil service as constitutional and legal institute in the solution of problems of state administration, as well as problem of reforming of civil service, the state social guarantees which are provided to the Russian civil servants.
Key words: public service, employee, reforming, state guarantees, constitution, constitutional legal institute.
На сегодняшний день Россия должна решить одну из первостепенных задач построения эффективного государства, а именно: преодолеть серьезные недостатки в организации и функционировании системы органов государственной власти. Для решения этой задачи необходима модернизация государственной гражданской службы. Она должна стать открытой, конкурентоспособной и престижной, быть ориентирована на эффективную деятельность по обеспечению реализации государственных полномочий, оказанию государственных услуг, взаимодействовать со всеми институтами гражданского общества. С помощью государственной гражданской службы должна претворяться в жизнь политика государства в области экономики, социального развития, культуры, образования [1].
В первую очередь надо сказать, что государственная служба является важнейшим конституционно-правовым институтом, непосредст-
венно связанным с эффективной реализацией компетенции органов государственной власти [2].
Государственная служба развивается и реформируется на основе принципов и положений, которые установлены Конституцией Российской Федерации (ст. 1-16; 17-64; 65-79; 80-93; 94-109; 118-129) [3]. Она представляет собой институт государства, форму профессионального участия граждан в реализации его функций и полномочий. Вследствие того, что государственная служба развивается на основе принципов Российского государства, которые закреплены в Конституции Российской Федерации, весьма важным видится понимание роли Конституции Российской Федерации, федеральных законов как правовой основы создания и функционирования государственной службы РФ, ее целостности и единства.
На первый взгляд в Конституции России нелегко обнаружить конкретный регламент государственной службы, но в ней закреплен целый ряд положений, закладывающих ее основы. В части 2 статьи 4 закреплено верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, в части 3 статьи 5 — единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; в статье 18 — приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; в статье 2 регламентировано, что обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; в статье 10 закреплен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную; некоторые обязанности всех должностных лиц (часть 2 ст. 24, часть 3 ст. 41, часть 2 ст. 46 и др.) [3].
Отметим, что государственная служба — это публичный, социальный, правовой, организационный институт по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства. Отношения, связанные с государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации, регулируются Конституцией Российской Федерации, в том числе конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Более всего возрастает значение государственной гражданской службы в условиях финансово-экономического кризиса, когда от профессионализма служащих, их коррупционной устойчивости, умения вовремя и результативно решать задачи государственного управления, оказывать качественные публичные услуги, зависит и нормальное развитие рыночной экономики, и сохранение социальной стабильности в обществе, а также обеспечение и защита законных прав и интересов граждан [4].
Вместе с тем, что касается Российского государства, то надо сказать, что организация и осуществление государственной службы здесь требуют совершенствования. Причинами тому служат как существующие недоработки законодательства в соответствующей сфере, так и неурегулированные общественные отношения, возникающие ввиду динамичного развития института государственной службы. В целях эффективного функционирования государства требуется постоянное совершенствование института государственной службы, которое, в первую очередь, основано на регулярной корректировке действующего законодательства.
В статье 2 Конституции РФ устанавливается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, со-
блюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанностью государства. Однако Российское государство во многих случаях оказывается не в состоянии полноценно обеспечить защиту основополагающих прав и свобод граждан. В результате Россия сохраняет лидерство по числу жалоб в Европейский Суд по правам человека. Множество обращений касается неисполнения государством обязательств перед гражданами, особенно денежных [5, с. 20] . Закономерно поэтому, что государственная власть, которую в немалой степени олицетворяет государственный служащий, во многом теряет авторитет в глазах народа.
Особенностью правового регулирования гражданской службы является то, что она опирается на смежные самостоятельные отрасли права, имеющие свои предмет и метод правового регулирования. В связи с этим можно обоснованно утверждать, что формирование нормативно-правовой базы гражданской службы делает наиболее значимым возникновение новых комплексных отраслей права и (или) законодательства. Большое значение при этом имеет наметившаяся интеграция норм конституционного, административного и трудового права в комплекс норм служебного права [6, с. 97].
Рассмотрим основные причины того, почему в России не улучшается качество государственного управления и кадрового состава государственного аппарата, несмотря на проводимые реформы в сфере государственной службы.
В первую очередь надо сказать, что с начала 90-х годов XX в. в России предпринимаются попытки реформирования государственной службы. Существенным результатом стало принятие Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. [7] (действовал до 1 февраля 2005 г.) — первого общегосударственного нормативного правового акта о государственной службе законодательного характера после 1917 г., закрепившего основополагающие элементы института государственной службы (например, понятие "государственная служба", классификацию должностей по категориям и группам и др.).
С целью совершенствования системы госслужбы, деятельности государственных служащих Указом Президента РФ «О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)"» от 10 марта 2009 г. была принята и утверждена данная программа [10, с. 26].
Однако надо признать, что мероприятия по реформированию госслужбы пока не дали сколько-нибудь ощутимых результатов в улучшении качества государственного управления и кадрового состава государственного аппарата,
который так и не стал надежным инструментом политического руководства страны для проведения задуманной модернизации Российского государства. Весьма острой остается проблема коррупции, результатов борьбы с которой в обществе пока не заметно. С проблемой коррупции тесно связана проблема административного давления на бизнес, а оно за годы реформы государственной службы не только не снизилось, но, напротив, заметно возросло. При этом понятно, что чем сильнее административное давление на бизнес, тем выше уровень коррупции. В результате продолжает снижаться конкурентоспособность отечественной экономики.
Сказанное выше позволяет сделать неутешительный, но, думается, вполне обоснованный вывод: реформа государственной службы в Российской Федерации фактически не дала ожидаемых результатов. На практике оказалось, что, в сущности, реформа проводится ради самой реформы, а страна и граждане ее результатов в своей повседневной жизни практически не ощущают. Как считает А.А. Гришковец, «пришло время попытаться объективно оценить результаты реформы государственной службы последних лет» [8, а 429].
Сегодня государственная служба находится на стадии последовательного реформирования, в ходе которой решаются сложные задачи, связанные с организацией государственной службы как целостного государственно-правового механизма, в котором определяющее значение имеет профессиональная служебная деятельность государственных служащих [9, с. 96]. В ходе реформирования нужно будет решить не менее важные задачи, касающиеся совершенствования системы государственной службы как единого государственно-правового механизма, создания системы управления государственной службой, внедрения эффективных технологий современных методов работы на государственной службе, а также повышения эффективности государственной службы и профессиональной служебной деятельности служащих.
Согласно Конституции РФ государственные служащие равны перед законом и в полной мере пользуются правами и свободами, гарантированными им как гражданам. Однако для эффективного осуществления служебной деятельности им предоставлены определенные права. На некоторые категории гражданских служащих по Конституции России возлагаются повышенные обязанности, которые продиктованы интересами нормального функционирования гражданской службы.
В Основном законе выделена обязанность гражданского служащего обеспечить со-
блюдение Конституции РФ, так как в ней содержатся основные начала всех законодательных актов. Это качество придает ей высшую юридическую силу, что закрепляет и сама Конституция РФ в статье 15. При возникновении коллизии между требованиями Конституции РФ и другими нормативными правовыми актами гражданский служащий должен руководствоваться конституционной нормой.
Чтобы обеспечить правовую и социальную защищенность гражданских служащих, повышение мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепление стабильности профессионального состава кадров гражданской службы, действующее законодательство Российской Федерации о государственной службе, регламентируя права и обязанности государственных служащих, закрепило их право на предоставление со стороны нанимателя (государства) ряда гарантий [12, с. 52]. В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации [11] (раздел X), которая была утверждена Президентом России 15 августа 2001 г., специально сказано, что в качестве компенсации законодательных ограничений на государственной службе, тягот и лишений, связанных с прохождением государственной службы, государственным служащим учреждаются государственные социальные гарантии.
Нельзя не отметить, что в Конституции РФ о гарантиях упоминается не единожды. К примеру, каждому не просто предоставляется право, а гарантируется свобода совести (статья 28), а также социальное обеспечение по возрасту в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39), судебная защита прав и свобод (часть 1 статьи 46), право на получение квалифицированной юридической помощи (часть 1 статьи 48).
Следовательно, гарантирование означает то, что государство принимает на себя те или иные обязательства и обеспечивает их всеми силами и средствами, имеющимися в его распоряжении, как то: финансовые ресурсы или система соответствующих органов, учреждений, организаций.
Безусловно, с нашей точки зрения, компенсация ограничений — это важно. Однако думается, это — не главное, тем более что это не назначение государственных социальных гарантий, которые предоставлены государственным служащим. Видимо, в какой-то степени за гарантиями надо признать статус особой награды, меры поощрения за безупречную службу, т. к. предоставление гарантий зависит не только от наличия у человека статуса государственного служащего, но и от других обстоятельств, которые свя-
заны с прохождением государственной службы, как то: выслуга лет, замещение не просто должности государственной службы, а должности определенной группы, например, высшей или главной и пр. Значит, мы имеем достаточно оснований предполагать, что объем государственных социальных гарантий, которые предоставляются конкретному государственному служащему, различен и имеет установленную де-юре дифференциацию [13, с. 61].
Надо, однако, подчеркнуть, что в России в настоящее время государственные социальные гарантии, которые предоставляются государственным служащим, не нужно отождествлять с привилегиями, которыми пользовались номенклатурные работники партийно-государственного аппарата в СССР .
Заметим, что одной из важных особенностей государственных гарантий на государственной службе как элемента правового статуса государственного служащего является то, что закон делит их на основные и дополнительные. Такое деление юридически закреплено впервые. Так, в Федеральном законе от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», действовавшем до 1 февраля 2005 года, этого не предусмотрено, хотя на практике такое разделение гарантий всегда имело место.
Следует отметить, что гарантии традиционно были дифференцированы в зависимости от замещаемой должности по следующему принципу: чем выше должность, тем полнее объем социальных гарантий, которые предоставляются лицу, ее замещающему.
Говоря об основных гарантиях, нужно подчеркнуть, что они считаются общими статусными гарантиями для всех государственных служащих и не обуславливаются только принадлежностью лица к корпусу государственных служащих. Тогда как дополнительные государственные гарантии государственным служащим предоставляют не только в связи с их статусом, но и учитывая другие моменты. В статье 53 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» обращается внимание на то, что такие гарантии предоставляются гражданским служащим при определенных условиях, о которых нами будет сказано в другой статье.
Интересным также представляется вопрос о целях установления гарантий. Законодателем четко определены и нормативно закреплены лишь цели предоставления основных государственных гарантий гражданским служащим. Они предоставляются для того, чтобы обеспечить правовую и социальную защищенность гражданских служащих, повысить эффективность исполнения ими своих должностных обя-
занностей, укрепить стабильность профессионального состава кадров гражданской службы. О целях предоставления дополнительных государственных гарантий, законодателем ничего не сказано.
Как мы знаем, Конституцией РФ (ч. 3 ст. 55) установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, да и то только в той мере, в какой это нужно для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Нам представляется, что имеется достаточно оснований считать, что гарантии государственным служащим должны также устанавливаться только законами — как федеральными, так и законами субъектов РФ.
На основе вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1. Реформа государственной службы в Российской Федерации в сущности не дала ожидаемых результатов. Поэтому в настоящее время возникла настоятельная необходимость в совершенствовании системы государственной службы как целостного государственно-правового механизма.
2. Значимость государственной гражданской службы состоит в том, чтобы совершенствовать систему государственной службы как единый государственно-правовой механизм в условиях финансово-экономического кризиса, когда многое зависит от профессионализма, коррупционной устойчивости, умения служащих быстро и результативно решать задачи государственного управления. Поэтому с целью мотивирования эффективного исполнения госслужащими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров и т.д. им устанавливаются государственные социальные гарантии. Как представляется, помимо Конституции РФ, гарантии государственным служащим должны также устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ.
4. Понятие правового статуса государственного служащего, которое сформулировано в юридической науке, необходимо уточнить, в частности, дополнить таким элементом, как государственные гарантии госслужащим.
3. Следует постоянно совершенствовать институт государственной службы, для чего, в первую очередь, необходимо регулярно корректировать действующее законодательство.
Литература
1. Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регу-
лирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук URL:
http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1346494 (дата обращения: 30.09.2013).
2. Качушкин С.В. Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы Москва с. 320. URL: http://www.dissercat.com/content/konstitutsionno-pravovye-osnovy-gosudarstvennoi-grazhdanskoi-sluzhby (дата обращения: 30.09.2013)
3. Конституция Российской Федерации: [Текст]. М., 2003.
4. Валеев Х.А. Нормативно-правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. URL: http://www.superinf.ru/view_helpstud.php ?id= 1202 (дата обращения: 08.10.2013).
5. Валеев Х.А. Указ. соч.
6. Пирбудагова В.И. Взаимоотношения личности и власти: общетеоретические вопросы // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. 2013. № 2. С. 20.
7. Миннигулова Д.Б. Концептуальные подходы к модели правовых отношений на госу-
дарственной гражданской службе // Концептуальные подходы к модели правовых отношений на государственной гражданской службе // Государство и право. 2011. № 8. С. 97.
8. Собрание законодательства РФ. 1995. № 32, ст. 2990.
9. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: учеб. М., 2003. С. 429453.
10. Миннигулова Д.Б. Указ. соч. С. 97.
11. Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы): утв. Указом Президента РФ от 10.03.2009 г. № 261 // Рос. газ. 2009. 13 марта.
12. Фомина С.В. Государственные гарантии как элемент правового статуса государственных служащих // Журнал российского права. 2007. № 7. С. 56—57.
13. Гришковец А.А. Указ. соч. С. 429-453.
14. Фомина С.В. Указ. соч. С. 61.
Поступила в редакцию 30 октября 2013 г.
