CC BY
1270
Новый университет. 2012. № 11 (21).
ISSN 2221-7347
СВЕЖИЙ ВЗГЛЯД
УДК 342.5
Д.Е. Комков
ЭВОЛЮЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ
В статье рассматривается исторический процесс становления и развития государственной службы России, а также развитие законодательства в сфере государственной службы России.
Ключевые слова: государственная служба, государственная власть, законы и правовые акты о государственной службе, государственный служащий, реформа государственной службы.
Государственная служба Российской Федерации - по законодательству Российской Федерации, «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации». [1, ст. 1]
Рассмотрим основные этапы становления и развития государственной службы России.
В Древнерусском государстве необходимость государственной власти была обусловлена потребностью разрешения конфликтов между отдельными племенами, защитой от внешнего врага, обеспечением экономической интеграции. В основу государственного строительства был заложен принцип удельного княжения, в соответствии с которым родственники великого князя становились удельными князьями. Каждый удельный князь имел своё воинское формирование - дружину. Наличие дружины удельного князя обеспечивало защиту населения подвластной территории от межплеменных конфликтов и внешнего врага. Власть сосредотачивалась в руках того или иного княжеского рода (племени). Такой правящий род становился основой формирующейся в то время государственной службы.
В 15 веке происходит нормативное оформление особой категории подданных, которые именовались «служилые люди».
Во времена правления Ивана Грозного в России была сформирована система ведомств -Приказов, которые осуществляли руководство отдельными отраслями государственного управления.
В 1556 г. принимается «Уложение о службе», которым регулировался труд служилых людей.
В 17 веке положения о государственных служащих содержатся в гл. VII Соборного Уложения 1649 г. «О службе всяких ратных людей Московского государства». Со временем государственная служба совершенствовалась, что обуславливалось усложнением как «внутренних», так и «внешних» функций, реализуемых государственной властью [2, с. 22].
Крупнейшим реформатором государственной службы в России был Петр I. Так, правовое закрепление чиновников, как группы населения с особым юридическим положением, было
© Комков Д.Е., 2012.
70
ISSN 2221-7347
Экономика и право
оформлено Петром I в первой четверти 18 века. Одним из серьезных достижений Петра I в этой области стало принятие Генерального регламента 28 февраля 1720 г., Указа от 17 марта 1714 г. «О фискалах и о их должностях», Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных (24.01.1722 г.) и других нормативно-правовых актов. Табель о рангах впервые оформила в России единую государственную службу. Вместо разных служб, с января 1722 года все вновь введенные чины: воинские, гражданские и придворные - были разбиты на 14 рангов, с низшего (14-го) до высшего (1-го) [3, с. 20].
В течение 18-19 вв. приняты многочисленные законодательные акты, которые посвящены регулированию труда госслужащих, в частности, Указ Павла I от 28.04.1798 г. «О правилах производства пенсиона служащим и неслужащим военным и гражданским чиновникам», Указ от 8.09.1802 г. «Об учреждении министерств» и другие.
Первые шаги в сторону создания профессиональной государственной службы связаны с именем реформатора М.М. Сперанского, который впервые указал на проблему образования и подготовки служащих государственного аппарата.
В дальнейшем развитие законодательства о государственной службе получило в Положении, которое было утверждено Николаем I, от 14.05.1834 г. «О порядке производства и чины по гражданской службе». Данное положение вводило систему поощрений за «усердие и похвальное отправление служащих» и «особые труды и достоинства чиновника».
Центральным правовым актом в сфере законодательства о госслужбе в Российской империи стал принятый в 1832 г. Устав «О службе по определению от Правительства» [4, с. 26]. Этот документ регулировал все основные вопросы, которые ныне принято включать в институт государственной службы. Правовые акты, устанавливающие определенные требования к кандидату на должность госслужбы, в российском законодательстве существовали еще во времена Петра I, на протяжении дальнейшей эволюции отечественного государства и права они совершенствовались, в результате чего на госслужбу могли приниматься образованные подготовленные люди.
По Уставу «О службе по определению от Правительства» для поступления на государственную службу претендент должен был удовлетворять установленным требованиям подданства, возраста, пола, состояния или происхождения, а также образовательного ценза. Прием на административные должности был связан с достижением определенного возраста, не младше 16 лет. Вероисповедание и национальность не являлись ограничениями в приеме на государственную службу. Уровень образования стал одним из основных квалификационных требований. Поэтому в законодательстве Российской империи просматривается усиление градации чиновников в зависимости от их уровня образования, продвижение по карьерной лестнице также зависело от уровня образования. В соответствии с особым Положением Комитета министров от 1849 г. «О порядке увольнения гражданских чиновников за неспособностью» мотивом увольнения могли стать не дисциплинарные или должностные нарушения, а «общая неспособность к выполнению обязанностей по занимаемой должности», которая является аналогом современного служебного несоответствия.
Особое значение в Российской империи придавалось поведению чиновника и его отношению к службе. Исходя из этого, недобросовестное отношение к своим служебным обязанностям, нарушение нравственных норм поведения становились основанием к увольнению по инициативе начальства, наряду с преступлением по службе и несоответствием занимаемой должности.
В течение 19 века предпринималось еще несколько попыток реформирования системы госслужбы России. К наиболее решительным реформаторам этой эпохи можно отнести
В.Н. Панина, графа Д.Н. Блудова, М.А. Корфа, С.Ю. Витте.
После октябрьской революции 1917 года чины государственной службы были формально упразднены. На смену Табели о рангах пришла номенклатурная система подбора и расстановки кадров, которая включала в себя перечень должностей в аппарате партийных, государственных, а также общественных организаций всех уровней и звеньев. Выдвижение на руководящие государственные посты чаще всего сопровождалось продвижением чиновников по иерархической лестнице в Коммунистической партии СССР.
Все госслужащие в Советском Союзе относились к административно-управленческому персоналу. Поэтому возникали определенные трудности в трактовке такого термина как «орган государственного управления». По мнению ученых-правоведов, границы этих органов была весьма широкими - от правительства до администраций предприятий и учреждений. Это не позволяло дать достаточно точный ответ на вопрос, что представляет собой госслужба и кто
71
Новый университет. 2012. № 11 (21).
ISSN 2221-7347
такой госслужащий. Сложившаяся «нормативно-правовая база» госслужбы являлась комплексом актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: часть актов распространялись на всех государственных служащих, часть только на отдельные группы лиц, которые чаще всего были заняты в конкретной отрасли управления.
Шаги в направлении правового оформления института государственной службы начались примерно в конце 80-х годов, однако распад Советского Союза приостановил эти шаги. К разрешению данной проблемы вернулись уже в эпоху новой России.
В декабре 1993 года, после принятия Конституции, Президент Российской Федерации подписал указ, утвердивший «Положение о федеральной государственной службе Российской Федерации», раскрывавшее общие понятия и конституционные принципы построения госслужбы. По ряду существенных направлений принялись решения, которые были напрямую связаны с возрастающей ролью гражданского общества, его взаимодействием с государственными институтами.
Реформа системы государственной службы Российской Федерации проходила несколько этапов. Первый этап характеризовался тем, что произошел отказ от советской партийно -номенклатурной системы, были созданы новые кадровые службы и учебно-научные учреждения. Примерами этого являются: Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации (Росглавкадры), РАГС - Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, помимо этого появились первые институты и факультеты университетов, которые стали готовить студентов по специальности «Государственное и муниципальное управление». Создалась нормативноправовая база государственной службы России.
В июле 1995 года был принят Закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Тогда же в 1995 году Указом Президента Российской Федерации был утвержден Реестр федеральных государственных должностей Российской Федерации. Одновременно были приняты законодательные и иные нормативные правовые акты, которые регламентировали госслужбу субъектов Российской Федерации.
Второй этап (1997 г. - осень 1999 г.). В этот период Администрация Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина подготовила Концепцию административной реформы. Впервые были проанализированы системные недостатки существующей госслужбы, и представлен замысел реформы, заключавшийся в повышении профессионализма государственной службы и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества.
Третий этап (зима 1999 г. - 2002 г.). К одному из значимых решений можно отнести утверждение в августе 2001 года Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Эта Концепция обосновывала необходимость преобразования государственной службы и рассматривала приоритетный вариант её реформирования.
Четвертый этап (ноябрь 2002 г. - 2007 г.). В 2002 году была принята Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», реализация которой осуществлялась в 2003-2005 годы. Через некоторое время срок действия программы был продлен до 2007 года. К завершению программы учеными был детально проанализирован отечественный и международный опыт, были проведены пилотные исследования, созданы экспертные команды в ряде регионов. Программа стала необходимой базой для реализации концепции реформ и тех целей, обозначенных в программе реформирования госслужбы. Большое значение имеют эксперименты, а также пилотные проекты, выполненные в 2004 году. В рамках данных экспериментов на уровне региона (в органах администраций субъектов Федерации и в ряде территориальных органов федеральных ведомств) проводилось апробирование должностных регламентов, служебных контрактов, а также систем оценки деятельности государственных служащих и оплаты их труда.
В 2003 и 2004 годах принимаются федеральные законы от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», заложившие основы становления государственной гражданской службы как института профессиональной деятельности. В ходе подготовки этих законов авторами был учтен опыт иностранных государств по созданию системы государственной службы.
Опыт реализации мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», показал сложность и комплексность проблем реформирования института государственной службы, а также необходимость поста-
72
ISSN 2221-7347
Экономика и право
новки целей и задач, которые будут решаться уже на следующем этапе реформирования и развития госслужбы.
Сегодня задачи по завершению качественного преобразования системы госслужбы ставит перед собой Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Цель данной программы заключается в «создании целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики».
В процессе реформирования государственная гражданская служба России приобретает новые черты и качества. Укрепляется тенденция открытости государственной службы, доступности ее для граждан, стабильности в интересах общества, деятельности только в рамках демократических законов. Новыми принципами взаимоотношений между государством и обществом становятся: профессионализм и компетентность, профессиональное развитие и карьерный рост, гарантии и стабильность [5].
Однако следует отметить одну существенную негативную характеристику госслужбы. Сегодня государство испытывает кризис кадров государственной службы, который в первую очередь связан коррупционной составляющей.
Примерами этого могут служить отставки высших чиновников (например, недавняя отставка министра обороны А.Э. Сердюкова). Назначение же С.К. Шойгу сначала губернатором Московской области, а теперь министром обороны, также показывает недостаток эффективных менеджеров. Всё это говорит о том, что сейчас государство должно уделить особое внимание таким специальностям как государственное и муниципальное управление, менеджмент, экономика и управление и др.
Именно молодые специалисты-управленцы могут восполнить недостаток качественных кадров госслужбы, омолодить государственную службу, сделать ее ближе к народу и соответственно обеспечить ей развитие.
В заключении следует отметить, что государственная служба России прошла множество различных этапов в своем становлении развитии, а также нормативно-правовом закреплении.
В настоящее время государственная служба продолжает и будет продолжать эволюционировать в соответствии с развитием общества, государства, науки (в первую очередь с развитием информационно-коммуникационных технологий) и культуры.
Библиографический список
1. Статья 1 Федерального Закона Российской Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
2. Кирпатенко В.В. Особенности правового регулирования труда и социальной защиты государственных служащих: вопросы теории и практики: Дисс. ... кандидата юридических наук. М.: МГИУ., 2005. с. 22.
3. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Монография. Изд. 2-е, доп. М.: Изд-во РАГС, 2008.
4. Кирпатенко В.В. Особенности правового регулирования труда и социальной защиты государственных служащих: вопросы теории и практики: Дисс. ... кандидата юридических наук. М.: МГИУ., 2005.
С. 26.
5. Федеральный портал управленческих кадров. URL: http://rezerv.gov.ru/GovService.aspx?id=387
&t=34.
Статья поступила в редакцию 24.11.2012.
КОМКОВ Дмитрий Евгеньевич - студент международного университета природы, общества и человека «Дубна».
73
