CC BY
894
Правовые основы государственной службы в современной России Legal
basis of public service in modern Russia
Осипова Светлана Георгиевна
Студентка 1 курса,
факультета государственного и муниципального управления, Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ,
РФ, г.Санкт-Петербург E-mail: svetlanaosipoval999@gmail.com
Osipova Svetlana Georgievna
1st year student, Faculty of Public Management,
Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian
Federation, Russia, Saint-Petersburg, E-mail: svetlanaosipoval999@gmail.com
Аннотация.
В данной статье рассматриваются основные проблемы исполнения законодательства Российской Федерации о государственной службе. Дается краткое разъяснение основам и принципам государственной службы в России в настоящее время, вводится небольшой экскурс в историю госслужбы нашей страны, приводятся ссылки на современное законодательство относительно государственного управления. В статье ставится задача найти пути разрешения проблемы злоупотребления служебным положением государственными служащими, дается краткая характеристика нескольких мер по ее предотвращению.
Annotation.
This article discusses the main problems of execution of civil service legislation. A brief explanation of the basics and principles of public service in Russia at the moment, entered a small excursion into the history of public service in our country, reference is made to the current legislation on public administration. The article seeks to find ways to solve the problem of abuse of power by public officials, provides a brief description of several measures to prevent it.
Ключевые слова: государственная служба, государственный служащий, органы государственной власти, законодательство, государственная гражданская служба.
Key words: public service, public servant, public authorities, legislation, the state civil service.
Тема данной работы была выбрана мной неслучайно. Согласитесь, всегда интересно глубже окунуться в рассмотрение таких актуальных проблем, как нарушение законов, злоупотребление служебным положением, и попытаться самостоятельно разобраться в их сущности и найти определенные пути разрешения возникших трудностей. Начиная работать над данной статьей, я поставила перед собой определенные задачи. В первую очередь меня волновал вопрос о том, какие меры урегулирования системы государственной службы существуют уже сегодня и в полной мере ли они реализуются. Исходя из собственных наблюдений, я пришла к выводу о том, что система российского законодательства относительно сферы государственного управления не является совершенной, несмотря на то, что многие годы она продолжает развиваться и совершенствоваться. Именно поэтому я поставила перед собой целью тщательнее рассмотреть данный вопрос и постараться самостоятельно предложить какие-либо способы и пути разрешения данной проблемы.
Прежде чем мы перейдем к раскрытию самой сути проблемы, думаю, стоит конкретнее разобраться в таких понятиях как государственная служба, государственный служащий, подробнее рассмотреть виды и принципы государственной службы в Российской Федерации и более подробно разобраться в сущности законодательства относительно госслужбы и государственных служащих в РФ. А теперь обо всем по порядку.
Понятие «государственная служба» можно трактовать в узком и широком смыслах. В широком смысле, государственная служба - это трудовая деятельность работников, нацеленная на выполнение ими служебных обязанностей в органах, предприятиях, учреждениях, относящихся к государственной власти. В узком, госслужба - это выполнение работниками служебных обязанностей в органах государственной власти.
Так или иначе, государственная служба подразумевает собой трудовую деятельность от имени государства и во благо его. Так как необходимость существования государственной службы и ее правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями. Весь мировой опыт показывает и доказывает, что эффективное существование и функционирование государства невозможно без наличия сильного государственного и властного аппарата.
Важнейшим, однако, является трактовка понятия государственной службы через категорию правового режима. И хотя сводить всю проблематику государственной службы к правовым режимам вряд ли правомерно, однако при исследовании ее важнейших аспектов, как мы убедимся ниже, этот подход достаточно плодотворен.
Федерализм, как один из принципов нашего государства, реализующийся в российском законодательстве и на праве, структурирует государственную службу РФ в двух уровнях:
1.Федеральная государственная служба, находящаяся в соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции РФ в исключительном ведении РФ;
2. Государственная служба субъектов Российской Федерации, находящаяся в совместном ведении РФ и субъектов РФ в соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции РФ.
В настоящее время государственная служба в России подразделяется на 3 вида:
1. Государственная гражданская служба
2. Военная служба
3. Правоохранительная служба
Характерной особенностью в функционировании видов государственной службы являются различия в компетенции и предметах ведения органов государственной власти, то есть в содержании государственно-властных функций, обеспечиваемых государственно-служебной деятельностью. Каждый вид государственной службы регламентирован и конкретизирован отдельным пакетом нормативных актов, принятых как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Очень много было сказано о таком понятии как «государственный служащий», давайте подробнее разберемся в его определении и отличительных признаках.
Можно найти очень много определений данного понятий на разных уровнях раскрывающих его смысл, по моему мнению, именно это определение, которое приведено в ФЗ «О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ», дает исчерпывающий ответ на вопрос: «Кого можно назвать государственным служащим?». Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
Для того чтобы лучше разобраться в особенностях и принципах работы чиновника и всего государственного аппарата следует обратиться к Федеральному закону от 27.07.2004 № 79-Ф «О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» и подробнее рассмотреть его. Приведу некоторые наиболее значимые извлечения из Федерального закона. Ст5. П1 2 3 «Государственная служба основана на принципах:
1) верховенства Конституции Российской Федерации и Федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными службами должностных обязанностей и обеспечении их прав;
2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации».
Итак, теперь мы имеем некоторое представление о государственной службе в России и о тех, кто призван ее исполнять. Самое время конкретнее рассмотреть некоторые аспекты, касающиеся правового регулирования государственной службы в современной России.
Структура государственного аппарата сегодня представляет собой разветвленную систему подвластных отношений, которая складывалась на протяжении многих лет. Уходя вглубь веков, можно заметить тенденцию преобразования и развития способов осуществления государственной власти. В истории становления нашей государственности есть немало подобных примеров. Рассмотрим подробнее некоторые из них.
По мере того, как в России начинает складываться государственность, активно начинает развиваться аппарат государственной службы. В Киевской Руси 1Х-Х1 веков функции современных госслужащих осуществляли тиуны и старосты. Однако княжескую дружину нельзя было причислить к госаппарату, так как в данном военном образовании складывались отношения, которые не попадали под определение «службы», князь считался здесь «первым среди равных».
В период образования централизованного Московского государства с XII по XV века государственная служба активно развивается и совершенствуется. В это время начинается становление централизованного аппарата управления, который теперь включает новые властные структуры. Наместные отношения становятся основой новой государственности. Теперь служивые люди получают за свою службу земельный надел, который
гарантируется на весь период службы. Также развивается новая система приказов, а при воеводах начинают свою работу специальные аппараты управления. Таким образом, к XVII веку в России сложилась приказно-воеводская система управления. Государственная служба для дворян и других служивых сословий была обязательна. Параллельно развивается законодательство, упорядочивающее новую систему государственной службы. В его основу легли Судебники 1497 и 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года, а также различного рода указы.
Восшествие на престол Петра I (1682 год) предшествовало радикальным изменениям всего государственного строя в целом. Новым императором было проведено достаточно много преобразований в данной сфере. Теперь образование и специальная подготовка государственных служащих становится обязательной. Будущих чиновников стали подготавливать к службе в специальных школах и академиях. Уровень образования становится ключевым фактором, определяющим квалификацию служащего. В период правления Петра I Государственная служба носит единообразный централизованный характер в масштабах всей страны, а также регулируется законодательными актами различного уровня. Во второй половине XVIII века, Екатерина II продолжает совершенствовать заложенную Петром систему.
С именем М.М. Сперанского связан новый этап в развитии государственной службы в России. В 1809 году он подготавливает Указ «об обязательном экзамене для занятия государственной должности». Новый образовательный ценз теперь предполагает наличие у будущих госслужащих обязательного высшего образования. В течение XIX века утвердился ряд положений, характеризующих государственную службу. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что до 1917 года в России существовала развитая система гос. управления, и было закреплено законодательство о государственной службе. Однако с приходом советской власти это законодательство было отменено.
Важную роль в правовом регулировании системы государственного управление сыграло принятие 12 декабря 1993 года Конституции РФ, основные главы которой определили положение и полномочия основных органов госаппарата (Президента, Совета Федерации и Государственной Думы). Положения, принятые данной Конституцией функционируют и сегодня.
Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие Государственной Думой Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Этот Закон называют «трудовым кодексом» для чиновника или ГОСТом службы.
Итак, обобщая вышесказанное, делаем вывод о том, что правовую основу государственной службы в Российской Федерации регламентируют следующие нормативно-правовые акты:
Конституция Российской Федерации.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года №79-ФЗ..
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года №58-ФЗ (ред. от 11.11.2003). Кроме указанных нормативных актов, правовую основу государственной службы Российской Федерации также составляет ряд подзаконных нормативных актов:
1. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» от 30 мая 2005 года №609.
2. Указ Президента Российской Федерации «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 16 февраля 2005 года №159.
3. Указ Президента Российской Федерации «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 1 февраля 2005 года №110.
4. Указ Президента Российской Федерации «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 1 февраля 2005 года №112.
Подробнее стоит рассмотреть Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации», который установил правовые основы организации государственной службы, основы правового положения государственных служащих и порядок прохождения ими государственной службы. Основная цель Закона - создание правой единой общефедеральной базы государственной службы, придание ей профессионального характера.
В рамках темы статьи особое внимание следует уделить третьей главе («Основы правового положения государственного служащего») названного выше Федерального закона и подробнее рассмотреть ее основные положения.
Наиболее значимыми в этой главе являются статьи 9 и 10, отображающие основные права и обязанности государственных работников.
Также, исходя из темы, нельзя не отметить специфику работы государственных служащих. Именно поэтому особое внимание следует обратить на статью 11 указанного ФЗ, которая включает сведения об ограничениях, связанных с работой в государственном аппарате. Приведу некоторые выдержки из 11 статьи: «1. Государственный служащий не вправе:
1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
2) быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
4) состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено Федеральным законом или если в порядке, установленном Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организации».
Не могу здесь не отметить то, что по данным проведенного мною социологического опроса лишь 32% респондентов дали положительный ответ на вопрос: «Знаете ли вы о специфике деятельности государственных служащих в РФ?»
Я считаю, что данный показатель является чрезвычайно маленьким, поскольку в нашем демократическом государстве граждане должны знать и понимать специфику работы тех, кто управляет страной, а, следовательно, имеет непосредственное отношение к каждому из нас, так как самая главная и неотъемлемая составляющая государства - это его народ.
Однако, несмотря на обилие законов, регламентирующих правовые основы существования самого государственного аппарата, законодательство в данной области не является совершенным, о чем свидетельствует большое количество нарушений законов об основах государственной службы. Именно поэтому я не могу упустить из виду столь важную в современной России проблему злоупотребления служебным положением лицами, составляющими в нашей стране государственный аппарат управления.
Для того чтобы делать какие-либо выводы, думаю для начала следует рассмотреть конкретные примеры по данной проблеме, а также обратить внимание на статистику нарушения законодательства за последние годы.
Например, в 2012 году прокуратура Белгородской области во время осуществления надзора за исполнением законодательства обнаружила 484 вида нарушений в сфере государственной и муниципальной служб. В нарушение требований ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» государственный служащий, являясь учредителем и руководителем коммерческой организации, был назначен на должность государственной гражданской службы. Данный факт свидетельствует и о нарушении должностным лицом требований ст. 44 Федерального закона «О государственной гражданской службе».
Аргументируя вышесказанное, можно еще отметить тот факт, что в 2015 году в ходе проверки в Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Свердловской области выборочно изучены личные дела сотрудников, при этом выявлены многочисленные факты представления сотрудниками недостоверных сведений о доходах.
Еще одним примером может послужить инцидент, произошедший в сентябре 2016 года. В отношении начальника территориального пункта УФМС России по краю в Северо-Енисейском районе возбуждено уголовное дело по ч.1 ст.292 УК РФ - служебный подлог, то есть внесение должностным лицом в официальные документы заведомо ложных сведений, если деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности. Также нельзя упустить тот факт, что за всеми перечисленными выше нарушениями последовали соответствующие наказания, согласно законодательству Российской Федерации.
Для того чтобы грамотно оценить ситуацию, связанную со злоупотреблением служебным положением государственными работниками в нашей стране мною был проведен социологический опрос среди граждан РФ в возрасте от 18 до 45 лет. Полученные результаты были обработаны, систематизированы и представлены в диаграммах ниже.
1.Знаете ли вы о специфике деятельности государственных служащих в РФ?
2. Считаете ли Вы, что государственные служащие злоупотребляют своим служебным положением?
1Да Нет
I Затрудняюсь ответишь
62%
8%
3. Сталкивались ли Вы в повседневной жизни с ситуацией злоупотребления служебным положением?
Как видно из приведенных данных социологического опроса, большинство опрошенных считают, что государственные служащие злоупотребляют своим служебным положением, что ведет к нарушению законодательства. Также обратим внимание на то, что часть опрошенных, давших положительный ответ на 2 вопрос, сталкивалась с названной ситуацией в обычной жизни. Эти данные не могут не настораживать. Исходя из того, что подавляющее большинство респондентов считает данное поведение со стороны государственных работников неприемлемым для современной России, следует найти эффективные пути решение обозначенной проблемы.
Могу предложить следующие пути разрешения названных проблем.
В первую очередь стоит разработать единые принципы по функционированию органов, управляющих государственной службой. Одинаковые для всего аппарата управления страны правила функционирования обеспечат единый реестр прав и обязанностей для всего управленческого состава страны, исключая возможность отдельными лицами выход за пределы всеобщих установленных норм. Также, по моему мнению, стоит вовлекать в аттестационные комиссии государственных служащих независимых экспертов
из различных сфер деятельности человека, которые смогут взглянуть на будущего работника управления под другим углом зрения, нежели профессиональный чиновник, и дать независимую оценку качествам предполагаемого кандидата на пост госслужащего.
Еще одной мерой предупреждения злоупотребления служебным положением может стать программа, разработанная при помощи средств массовой информации, направленная на повышение престижа государственного работника в глазах рядовых граждан. Данная мера поможет сформировать позитивное отношение человека к госслужащим. Сюда же можно отнести политику рассмотрения случаев неэтичного поведения работников органов власти.
Основываясь на приведенных выше примерах нарушения законодательства, можно сделать вывод о том, что в муниципалитетах существуют значительные проблемы в области управления. Поэтому такая мера, как разработка рекомендации по развитию законодательства Российской Федерации, которое будет регулировать государственную гражданскую службу в субъектах Российской Федерации и программу оказания помощи субъектам РФ по вопросам государственной гражданской и муниципальной службы может быть очень эффективной в настоящее время.
Итак, нельзя отрицать актуальность поднятой проблемы в настоящее время. На примерах из истории нашей страны мы четко рассмотрели специфику развития основ государственной службы, поэтому можем с уверенностью сказать о том, что законодательство в данной сфере с течением времени продолжает развиваться и совершенствоваться. Но, к сожалению, в законодательстве о государственной службе все равно остаются некие пробелы, которые наносят значительный урон сфере государственного управления. В ходе исследования была выявлена одна из важнейших проблем государственной службы. Хочется верить, что предложенные меры по предотвращению обозначенной проблемы окажутся эффективными, и в скором времени данные трудности будут разрешены, однако в настоящее время эта задача остается нерешенной.
Список литературы
1. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Монография. М.: РАГС, 2003. - с. 14
2. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. - М., 2000. - 285 с. 9.
3. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07.2004 N 79-ФЗ
4. Чиркин В.Е Система государственного и муниципального управления: Учебник. - М.: Юристъ, 2005. 379с.
