CC BY
188
УДК 343.3/.7 ББК 67.3 (2) 6
РАЗВИТИЕ СОВЕТСКОГО УГОЛОВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЯМИ
ЕВГЕНИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ ПОДКОВЫРОВ,
аспирант кафедры уголовного права и процесса Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.08 — уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент Осокин Р.Б.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. рассматриваются не только отдельные факты коррупции, но и затрагивается проблема произвола со стороны должностных лиц, а так же воздействия на публичных аппарат управления и выносимых им решений по тем или иным вопросам на протяжении советского периода. Автор проанализировал такие законодательные акты как: УК РСФСР 1922 г., УК РСФСР 1926, УК РСФСР 1960 г, исследовал множество постановлений и декретов советского законодательства и пришел к выводу, что злоупотребление полномочиями — как противоправное деяние всегда совершалось должностными лицами, и было серьезной угрозой для государства.
Ключевые слова: злоупотребление полномочиями, взяточничество, продажность чиновников, коррупция, дискредитация власти, бездействие должностных лиц.
Annotation. In article it is not only about the separate facts of corruption, but also the arbitrariness issue from officials is touched, and also influences on public management personnel and the decisions on these or those questions passed to them throughout the Soviet period. The author has analysed such acts as: UK RSFSR of 1922, UK RSFSR 1926, UK RSFSR of 1960, investigated a set of resolutions and decrees of the Soviet legislation and have come to a conclusion that the abuse of authority — as illegal act was always made by officials, and was serious threat for the state.
Keywords: abuse of authority, bribery, bribability of officials, corruption, discredit of the power, inaction of officials.
Советское государство во времена Октябрьской революции в своем развитии состояло из двух фаз. Первая фаза охватывает собой период от Октября 1917 г. до ликвидации эксплуататорских классов в нашей стране1. В первой фазе имело место и развитие культурно-воспитательной работы для должностных лиц. В данной фазе происходило формирование и развитие уголовного законодательства относительно злоупотребления полномочиями, устаревшее дореволюционное законодательство как «рудимент» отходит в прошлое и на смену ему приходит новое.
Вторая фаза развития Советского государства охватывает собой период от ликвидации капита-
листических элементов в нашей стране до полной победы социалистической системы хозяйства, получившей законодательное выражение в Сталинской Конституции победившего социализма2. В данной фазе происходит укрепление капитализма, развитие уголовного законодательства по отношению к должностным лицам, охрана государственной собственности и прав граждан.
Последствия Октябрьской революции 1917 года являлись губительными для всего дореволюционного законодательства — оно было отменено и признанно не действующим.
На смену ему были предложены декреты, постановления, основным содержанием которых был
призыв «арестовывать и передавать революционному суду народа всякого, кто посмеет вредить народному делу, будет ли такой вред проявляться в саботировании и вообще в каком бы то ни было сопротивлении великому делу мира, целью которого является твердая и неуклонная победа социализма, которая даст народам прочный мир и избавление от всякого гнета и от всякой эксплуатации»3.
С периода 1917 года и до 1922 г. источниками уголовного законодательства считали декреты и обращения правительства к населению, разного рода постановления Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов, инструкции Народного комиссариата. В Данных правовых актах содержались некоторые виды преступлений связанные с злоупотреблением должностными полномочиями, но не было указано определения признаков и их составов.
Социалистическое уголовное законодательство уделяло серьезнейшее внимание борьбе с должностными преступлениями с самого начала своего существования. Это вызвано тем, что в результате совершения должностных преступлений нарушается деятельность соответствующая определенным актам деятельность государственных органов; подрывается авторитет и иные интересы государственной власти; ущемляются права и законные интересы граждан либо организаций, а в целом интересы всего общества и государства4. Кроме этого совершение в том числе данных преступлений происходит нарушение морально-нравственные норм, которые оказывают мощное определяющее влияние на поведение людей5. Декрет от 30 ноября 1918 г. «О народном суде Российской Социалистической Федеративной Республики (Положение)», в примечании к ст. 4 указывало на то, что злоупотребления полномочиями и другие должностные преступления рассматривал революционный трибунал. Это объясняется тем, что должностные преступления отличались особой важностью, и было необходимо обеспечить состояние законности и правопорядка среди должностных лиц.
В инструкции Народного комиссариата юстиции от 19 декабря 1917 г. «О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях и о порядке ведения его
заседаний» при определении подсудности в части 1, пунктах «ж», «з» упоминалось о злоупотреблении должностными полномочиями. Из данной инструкции можно сделать вывод, что дела связанные с саботажем государственных и общественных учреждений, а так же в сфере злоупотребления должностными полномочиями и разного рода должностными преступлениями, расследования вел Революционный Трибунал. В соответствии с данной инструкцией, на период 1917 года злоупотребление полномочиями совершалось в следующих видах: злоупотребление полномочиями лицами, которые, пользовались общественным или административным положением; злоупотребление властью, представленной революционным народом; преступления против народа, совершаемые путем использования печати.
Во 2 части инструкции Народного комиссариата юстиции от 19 декабря 1917 г. «О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях и о порядке ведения его заседаний» предусматривались наказания, за подобного рода преступления, среди них: штраф, лишение свободы, удаление из столицы, отдельных местностей или пределов Российской Республики, объявления врагом народа, лишение всех специальных или некоторых политических прав, конфискация имущества, присуждение к обязательным работам.
Существовал еще один правовой акт, содержащий в себе нормы о злоупотреблении полномочиями, это был Циркуляр Кассационного отдела ВЦИК от 6 октября 1918 г. По мнению ученых, Циркуляр Кассационного отдела ВЦИК от 6 октября 1918 г.6, обобщал социалистическое уголовное законодательство за год существования советской власти, определил «преступления по должности» как использование своего общественного или административного положения путем злоупотребления властью, предоставленной революционным народом. В циркуляре, так же упоминалось о преступлениях, совершенных такими специальными субъектами, как: железнодорожники, военнослужащие, милиционеры.
Таким образом, уже в 1918 г. социалистическое уголовное законодательство определяло понятие «должностного преступления» и формы его прояв-
ления. В дальнейшем законодательстве они подвергались уточнению.
Особое место среди документов, затрагивающих ответственность за злоупотребления полномочиями, является Декрет Совета Народных Комиссаров от 25 апреля 1918 г. «О взяточничестве», подписанный В.И. Лениным. В нем, шла речь о таком преступлении должностных лиц как получение взятки, и в результате этого совершение должностных злоупотреблений по службе. Декрет так же содержал определение понятия «должностного лица»7. В соответствии с данным Декретом, за получение взятки должностным лицом, наказание было в виде лишения свободы и принудительных работ. В Декрете «О взяточничестве» так же были перечислены и отягчающие обстоятельства: «а) особые полномочия служащего, б) нарушение служащим своих обязанностей и в) вымогательство взятки»8. В данном документе было указано, что взяточничество — это не только получение взятки должностным лицом, но и само соучастие во взяточничестве. Такой вид преступления трактовался как получение взятки, за выполнение действий, входящего в круг обязанностей должностного лица, или за содействие совместно с лицами другого ведомства злоупотребления полномочиями и разного рода должностным преступлениям.
Декрет ВЦИК и СНК от 1 июня 1921 г. «О мерах борьбы с хищениями из государственных складов»9 был посвящен борьбе с хищениями складского государственного имущества и подобными должностными преступлениями, в нем, закреплялась ответственность должностных лиц, способствующих совершению данного хищения, а так же соучастие таких лиц. В указанном документе предусматривалась и уголовная ответственность за хищение с государственных складов и отягчающие обстоятельства. Данный документ развил общую идею о должностной преступности применительно к конкретному виду преступления. Борьба с злоупотреблением должностными полномочиями нашла свое отражение и в других нормативных документах.
Помимо приведенных выше нормативных актов, существовал еще один документ, в котором были закреплены нормы об ответственности должностных лиц, но уже в виде дисциплинарной, был
Декрет ВЦИК от 27 января 1921 г. «О дисциплинарных взысканиях за нарушение служебной дисциплины в советских учреждениях». В нем, исчерпывающе описывались категории должностных лиц, которых привлекали к дисциплинарным взысканиям за должностные проступки по службе. Уголовной ответственности за такие деяния не было, но дисциплина в государственных и других учреждений ставилась превыше всего. В соответствии с данным Декретом, дисциплинарные взыскания налагались на членов и заместителей Отделов Исполнительных Комитетов и их Президиумов, а так же на членов уездных, волостных и сельских Исполнительных Комитетов — Президиумом Губернских Исполнительных Комитетов10. К дисциплинарными взысканиям за должностные проступки относились: «выговор, выговор с опубликованием в печати, арест до двух недель»11. Как видим, наказания за нарушение дисциплины по службе были довольно серьезными.
Ярким примером бездействия должностных лиц является дисциплинарное производство в отношении Администрации Тамбовской области, которую обвинили в волоките. Данное дело рассматривал Тамбовский Губернский дисциплинарный суд г. Тамбова. Дело было возбуждено 1 марта 1924 г., прекращено 20 ноября 1924 г. (объем 47 листов). Суть дела состояла в том, что у уроженца Тамбовской Губернии гражданина Иванова погибла лошадь, которую он привел для работы в Тамбовле-спром. Гражданин Иванов в связи со смертью лошади направил в Тамбовскую рабоче-крестьянскую инспекцию письмо с требованием возместить ему 300 пудов Ржи в качестве вознаграждения за смерть лошади. Администрация Тамбовской области вернула письмо Иванову и отказалась возмещать ущерб, поскольку письмо не должным образом оформлено и существует определенные правила оформления таких жалоб. Администрация области заверила, что данная процедура и имеет важное значение для государственного предприятия. В итоге, в своем постановлении Тамбовский дисциплинарный суд руководствуясь ст. 13 «Положением о дисциплинарном суде», обязал Тамбовлеспром возместить ущерб Иванову в полном объеме, т.к. он не грамотен и не может правильно составить и оформить жалобу12. Данное дело демонстрирует всю сущ-
ность бюрократического чиновничьего аппарата в данную эпоху. Подобные дела были не редкость. Должностные лица пользовались безграмотностью граждан и осуществляли произвол и волокиту. В данный период времени многие люди не обладали элементарными навыками письма и чтения. В дальнейшем так же возникала масса проблем относительно исполнения решений судей и должностных лиц.
Выше мы рассмотрели только некоторые из составов должностных преступлений и правонарушений, а так же наказания, предусмотренные советским законодательством с 1917 года по 1921 гг. В данный период времени советское законодательство уже содержало в себе фундаментальные понятия должностных преступлений, формы их проявлений, субъекты преступлений и наказания за подобные деяния13.
Под злоупотреблением полномочиями понималось, прежде всего, использование своего служебного, административного положения должностным лицом различными способами для своих личных целей.
Злоупотребление полномочиями в период 1917—1921 гг. могло совершаться в различных сферах: в продовольственной, обслуживающей, общественной, государственной, сельскохозяйственной, информационной, имущественной.
Как видим, в данный период советской власти были уже заложены основы уголовного законодательства в сфере борьбы с должностной преступностью. Большинство декретов и постановлений в области должностных преступлений, и наказания были сформулированы при участи В.И. Ленина. Несмотря на такое большое количество изданных нормативно правовых актов, правоприменителям было весьма затруднительно ориентироваться в законодательстве. На наш взгляд, Октябрьская революция подтолкнула законодателя к развитию уголовного права в данную эпоху, а все те проблемы связанные с гражданской войной, развалом, требовали новой более современной законодательной базы для борьбы с должностной и коррупционной преступностью.
Необходимо было собрать все в единый источник, сборник, своего рода кодифицированный акт. Эта проблема решилась с принятием в 1922 году УК
РСФСР. Уголовный кодек 1922 г. расширил законодательную базу в области должностной преступности. Данный уголовный кодекс существенно упорядочил некоторые составы преступлений, и разнообразил санкции за них. Уголовный кодекс 1922 года предусматривал целую главу, посвященную должностным преступлениям. Глава 2 так и называлась «Должностные (служебные) преступления».
УК РСФСР 1922 года раскрыл понятие «злоупотребление должностными полномочиями». В ст. 105 было обозначено: «Злоупотребление властью, т.е. совершение должностным лицом действий, которые оно могло совершить единственно благодаря своему служебному положению и которые, не будучи вызваны соображениями служебной необходимости, повлекли за собой нарушение правильной работы учреждения или предприятия, или общественного порядка, или частных интересов отдельных граждан»14. Наказанием без отягчающих обстоятельств за такое преступление было в виде лишения свободы или принудительных работ на срок до одного года либо увольнением с должности. Уголовный кодекс 1922 года давал законодательное определение и должностного лица в примечании к ст. 105.
Уголовный кодекс РСФСР 1926 года не существенно отличался от УК 1922 года в сфере противодействия должностным преступлениям, но все же изменения были.
Преступления в области злоупотребления должностными полномочиями в Уголовном кодексе РСФСР 1926 года были закреплены в главе третей Особенной части, именуемой «Должностные (служебные) преступления». Нововведением в данном кодексе было то, что в статью 105 «Злоупотребление властью или служебным положением» включалось еще одно примечание, дающее уточнение сферы деятельности «должностного лица профессиональных союзов»15. Таким образом, законодатель в УК РСФСР 1926 года расширил круг субъектов злоупотребления полномочиями. Законодатель указал на еще один специальный субъект злоупотребления полномочиями — должностные лица, которое имели полномочия в профессиональных союзах.
УК 1926 года был во много идентичен с УК 1922 года. Статьи, затрагивающие должностные
преступления были практически одинаковы. УК РСФСР 1926 года лишь дополнил сферу злоупотребления полномочиями, расширив круг субъектов должностных преступлений.
Законодательство продолжало свое развитие и в 1960 году был принят новый УК РСФСР.
Под злоупотреблением властью или служебным положением в УК 1960 г. подразумевалось как «умышленное использование должностным лицом своего служебного положения вопреки интересам службы» (ст. 170)6. Обязательным основанием для ответственности за такое преступление было совершение данного преступления «из корыстной или иной личной заинтересованности», а также причинение существенного вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан»17. Квалифицирующими признаками преступного деяния было наличие тяжких последствий.
Если взглянуть на ст. 109 УК РСФСР 1926 года, то под злоупотреблением полномочиями понимается как «злоупотребление властью или служебным положением, т.е. такие действия должностного лица, которые оно могло совершить единственно благодаря своему служебному положению и которые, не вызываясь соображениями служебной необходимости, имели своим последствием явное нарушение правильной работы учреждения или предприятия или причинили ему имущественный ущерб, или повлекли за собой нарушения общественного порядка или охраняемых законами прав и интересов отдельных граждан, если эти действия совершались должностным лицом систематически или из соображений корыстных, или иной личной заинтересованности, или хотя бы и не повлекли, но заведомо для должностного лица могли повлечь за собой тяжелые последствия».
Исходя из выше изложенного, можно сделать следующие выводы:
1) В советский период злоупотребление должностными полномочиями и разного рода должностные преступления было явлением не редким. Они были своего рода «вирусом», который всегда был в организме государства в любом периоде времени. Об этом свидетельствует значительное количество нормативно правовых актов, изданных в разные периоды времени. Прослеживается желание законо-
дателя как можно больше предотвратить и пресечь данные преступления. Подобные противоправные деяния своей направленностью мало чем отличались от преступлений дореволюционного законодательства, эти преступления были направлены против нормального функционирования государственных учреждений, государственного имущества, прав граждан. Такие преступления совершались в форме бездействия власти, если это деяние сопровождалось наступлением существенного вреда; присвоение, растрата или истребление вверенного по службе имущества; служебный подлог; вымогательство; спекуляция товаров; коррупция; действия или бездействия должностных лиц; разного рода дискредитирования власти; хищения товаров и т.д. Наказания, за такие преступления, так же в свою очередь изменялись, смертную казнь применяли, но лишь в отдельных случаях регламентирующих законом. В основном наказания были в виде: отрешения от должности, лишения свободы, штрафа и т.д. Субъект злоупотребления полномочиями всегда оставался прежним — им являлся государственный служащий. Такими лицами считались должностные лица государственных или общественных учреждений, осуществляющих функции представителя власти, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные. Должностные лица могли быть и руководителями общественных организаций выполняющих государственные функции.
2) Дойдя до нашего времени законодательство в области злоупотребления полномочиями «эволюционировало» на разных этапах периода времени. Как уже упоминалось ранее, в первую очередь законодатель ставил в приоритет интересы службы, государственное имущество, а затем права граждан от должностных злоупотреблений. Это обусловлено тем, что в эпоху советского периода с 1917 года по 1991 в России происходили различные политические события, была не хватка товаров, различного рода преобразования в идеологических и политических сферах общества, перестройка и т.д. Законодатель стремился сохранить положительный облик должностных лиц, и имущество государства. С другой стороны позиция законодателя, который ставит защиту прав граждан от должностных злоупотреблений на задний план можно объяснить и
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
спецификой данного преступления. Оно направлено против интересов службы, а права граждан менее приоритетны. На наш взгляд, это не совсем верно, ведь права человека и гражданина должны быть превыше всего.
В течение такого длительного периода времени, законодательство в сфере злоупотребления полномочиями изменялось, дополнялось. В результате чего, до нашего времени уже дошло четкое понятие должностного лица, составов преступлений, определения злоупотребление полномочиями, признаки злоупотребления полномочиями и т.д.
1 История Советского Уголовного права: монография / А.А. Герцензон [и др.]. М.: Юрид. изд-во МЮ СССР, 1947. 463 с.
2 Сталин И.В. Вопросы ленинизма. 11-е изд. М.: Госполитиздат. 1945. 611 с.
3 Ленин В.И. и ВЧК. Сборник документов 1917—1922 гг. М.: Изд-во полит. лит-ры, 1987. 500 с.
4 Осокин Р.Б. Квалификация служебного подлога и иных преступлений, способом совершения которых является подлог документов // Развитие уголовного законодательства: юридическая наука и практика: материалы Общероссийской научно-практической конференции. Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г.Р. Державина, 2005. С. 203—208; Осокин Р.Б. Актуальные направления совершенствования уголовно-правовой нормы о служебном подлоге // Раскрытие и расследование преступлений в современных условиях: проблемы, тенденции, перспективы : сборник материалов Межрегиональной научно-практической конференции. Липецк: Липецкий государственный технический университет, 2006. С. 257—259; Плешков А.А. Понятие коррупционной преступности // Труды Тамбовского филиала Московского университета МВД России за 2007 год / ред. кол. Ю.Н. Фролов, Р.Б. Осокин; отв. ред. Е.В. Лаптева. Тамбов: Изд-во Першина Р.В., 2008. С. 175—178; Барун Д.В. Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы // Труды Тамбовского филиала Московского университета МВД России за 2007 год / ред. кол. Ю.Н. Фролов, Р.Б. Осокин; отв. ред. Е.В. Лаптева. Тамбов: Изд-во Першина Р.В., 2008. С. 179—182; Осокин Р.Б. Нецелевое расходование бюджетных средств: соотношение уголовной и административной ответственности // Актуальные вопросы юридической науки и практики: сборник научных трудов членов Тамбовского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России». Ассоциация юристов России, Тамбовское региональное отделение. Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г.Р. Державина, 2010. С. 149—155; Осокин Р.Б., Феркалюк Ю.И. Уголовно-правовая охрана интересов службы в органах местного самоуправления от коррупционных преступлений, совершаемых муниципальными служащими: монография. Тамбов : Изд-во Першина Р.В., 2010. 185 с.
5 Осокин Р.Б., Денисенко М.В. Уголовно-правовая характеристика незаконного распространения порнографических материалов или предметов: научно-практическое пособие. М.: Москов-
ский университет МВД России, 2005. 104 с.; Осокин Р.Б. Об основных направлениях уголовно-правовой политики в сфере противодействия преступлениям против общественной нравственности // Уголовный закон: проблемы и перспективы: материалы Международной научно-практической конференции. Тамбов: Бизнес-Наука-Общество, 2011. С. 219—223; Осокин Р.Б. Общественная нравственность как объект регулирования и охраны по российскому законодательству // Труды Тамбовского филиала Московского университета МВД России за 2010 г. Тамбов: Изд-во Першина Р.В., 2011. С. 114—116; Осокин Р.Б. Правовая политика в сфере противодействия преступлениям против общественной нравственности // Правоохранительная политика: проблемы формирования и осуществления: монография / под ред. А.В. Малько, Р.В. Пузикова. М.: РПА Минюста России, 2012. С. 100—113; Осокин Р.Б. К вопросу об ответственности за размещение объявлений (информации) об оказании сексуальных услуг // Преступления в информационной сфере: проблемы расследования, квалификации, реализации ответственности и предупреждения: материалы Международной научно-практической конференции. Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г.Р. Державина, 2013. С. 73—76; Осокин Р.Б. Уголовно-правовая охрана общественной нравственности: история и зарубежный опыт противодействия: монография. Тамбов: Изд-во Першина Р.В., 2013. 156 с.; Осокин Р.Б. К вопросу об ответственности за размещение объявлений (информации) об оказании сексуальных услуг // Преступления в информационной сфере: проблемы расследования, квалификации, реализации ответственности и предупреждения: материалы Международной научно-практической конференции (14—15 февраля 2013 г.). Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г.Р. Державина, 2013. С. 73—76; Осокин Р.Б. Общественная нравственность: опыт теоретико-инструментального анализа // Образование. Наука. Научные кадры. 2013. № 7. С. 74—78; Осокин Р.Б. Теоретико-правовые основы уголовной ответственности за преступления против общественной нравственности: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. 46 с.
6 История Советского Уголовного права: монография...
7 О борьбе со взяточничеством : декрет СНК РСФСР от 16 авг. 1921 г. (утратил силу) // СУ РСФСР. 1921. № 60, ст. 421.
8 Там же.
9 О мерах борьбы с хищениями из государственных складов, и должностными преступлениями, способствующими хищениям : декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 1 июня 1921 г. (утратил силу) // СУ РСФСР. 1921. № 49, ст. 262.
10 О дисциплинарных взысканиях за нарушение служебной дисциплины в советских учреждениях : декрет ВЦИК от 27 янв. 1921 г. (утратил силу) //СУ РСФСР. 1921. № 8, ст. 58.
11 Там же.
12 ГАТО (Гос. арх. Тамбовской области). Ф. № 3848. Оп. № 1. Дело № 5.
13 Проблемы реформирования Российского законодательства: история и современность: сборник материалов Всероссийской заочной научно-практической конференции Московский университет МВД России, Тамбовский филиал / под ред. Ю.Н. Фролова, Р.Б. Осокина, Е.В. Лаптевой. Тамбов: Изд-во Першина Р.В., 2009. 332 с.
14 Уголовный кодекс РСФСР 1922 г. (утратил силу) // СУ РСФСР. 1922. № 15, ст. 153.
15 Уголовный кодекс РСФСР 1926 г. (утратил силу) // СУ РСФСР. 1926. № 80, ст. 600.
16 Уголовный кодекс РСФСР 1960 г. (утратил силу) // Ведомости ВС РСФСР. 1960. № 40, ст. 591.
17 Там же.
