CC BY
42
В интересах комплексного правового подхода к предпринимательству, основанному на использовании природных ресурсов, целесообразно закрепить указанные понятие и принципы в уже упоминавшемся законе, посвященном государственному регулированию экономики.
О.В. Горская
РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В СОВРЕМЕННОЙ
РОССИИ*
Размещение заказов для государственных и муниципальных нужд как особая сфера государственного регулирования всегда привлекало к себе повышенное внимание широкого круга лиц, состоящего как из заказчиков всех уровней, поставщиков (исполнителей, подрядчиков), принимающих активное участие в государственных и муниципальных торгах, так и представителей органов государственной власти, занимающихся координацией, развитием и контролем системы торгов, уполномоченных общественных организаций и членов научного сообщества, а также сторонних наблюдателей в целом.
Результатом столь пристального внимания к данной сфере явилось обострение дискуссии о повышении комплексной эффективности действующей в Российской Федерации системы размещения заказов, о приоритетных направлениях ее развития, о системности подхода к осуществлению размещения заказа на всех его стадиях, о проблемах, с которыми сталкиваются заказчики, поставщики (исполнители, подрядчики) и органы, осуществляющие контроль в сфере отношений, связанных с закупками.
Действовавший до 1 января 2014 г. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов для государственных нужд) с учетом подзаконных актов, принятых при
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором
С. С. Занковским.
104
Труды Института государства и права Российской академии наук. № 2/2014.
осуществлении его реализации, не решал всех проблем, возникающих в данной сфере. Более того, зачастую он, наоборот, «обнажал» острые углы и представлял как практически безграничные возможности по получению незаконной прибыли недобросовестными поставщиками (исполнителями, подрядчиками), так и в целом понижал общую эффективность системы российского государственного заказа. Закон о размещении заказов для государственных нужд исчерпал свой потенциал, решение комплекса проблем в госзаказе путем внесения изменений в действующее законодательство не представлялось более возможным.
В свете соответствующих перемен в экономическом развитии России, а также в связи с принятием общего курса, направленного в том числе на повышение экономии бюджетных расходов, увеличение прозрачности экономики и сокращение коррупционных рисков, назрела необходимость комплексного совершенствования законодательства в сфере государственных и муниципальных заказов.
В последние годы в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ неоднократно отмечалось, что настоящей «питательной зоной» для коррупции стали госзакупки1. Парламенту РФ в декабре 2011 г. было дано поручение принять федеральный закон, предусматривающий создание федеральной контрактной системы. Отмечалось, что новые процедуры государственных и муниципальных закупок должны обеспечить высокое качество исполнения государственного заказа и препятствовать формированию монопольно высоких цен.
В 2012 г. Президентом РФ было дано поручение ускорить принятие указанного закона. При этом отмечалось, что важнейшее значение в его подготовке имеет аудит эффективности и целесообразности бюджетных расходов, закупок государства и госкомпаний, а также публичная отчетность о ходе и результатах исполнения госконтрактов. Необходимое условие действенности борьбы с коррупцией - это активное гражданское участие, эффективный общественный контроль.
Следуя стратегической повестке развития страны, последовательно выраженной в ежегодных президентских посланиях, феде-
1 Текст ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ содержится в официальном информационном источнике по адресу: // URL: http//www.kremlin.ru (дата обращения: 02.02.2014).
ральными органами исполнительной власти разработан и принят Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд»2 (далее - Закон о контрактной системе).
Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок (ч. 1 ст. 1).
В частности, под действие рассматриваемого закона подпадают отношения, касающиеся планирования закупок товаров, работ, услуг, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом, установленным соответствующими статьями Закона о контрактной системе3. Закон о контрактной системе распространяется также на отношения, связанные с особенностями исполнения контрактов, осуществлением мониторинга и аудита в сфере закупок товаров, работ и контроля за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее -контроль в сфере закупок). В сравнении с Законом о размещении заказов для государственных нужд сфера применения Закона о контрактной системе значительно расширена, однако в данном вопросе имеется ряд исключений.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закон о контрактной системе не применяется к отношениям, связанным с оказанием услуг между-
2 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
3 Представляется интересным, что в соответствии с постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 сентября 2012 г. № 5128/12 (Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2013. № 1) правоотношения, связанные с приобретением в государственную или муниципальную собственность недвижимого имущества, не являлись предметом регулирования Закона о размещении заказов для государственных нужд.
народными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является РФ, а также международными финансовыми организациями, с которыми Россия заключила международные договоры. Нормы рассматриваемого Закона не распространяются на отношения, связанные с закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной защите в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства»4 и Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих орга-
нов»5.
Также не подпадает под действие Закона о контрактной системе закупка драгоценных металлов и драгоценных камней для пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ, назначение адвоката органом дознания, органом предварительного следствия, судом для участия в качестве защитника в уголовном судопроизводстве в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом РФ либо судом для участия в качестве представителя в гражданском судопроизводстве в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РФ, а также привлечение адвоката к оказанию гражданам юридической помощи бесплатно в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»6.
Следует отметить, что цели осуществления закупок, сформулированные в Законе о контрактной системе, претерпели серьезные изменения в сравнении с целями, определенными Законом о размещении заказов для государственных нужд. Последний регулировал отношения, связанные с размещением заказов в целях обеспечения единства экономического пространства, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, развития добросовестной конкуренции и предотвращения коррупции в сфере размещения заказов. Фактически За-
4 СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3534.
5 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.
6 СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6725.
кон о размещении звказов для государственных нужд регулировал отношения с момента размещения заказа (объявления процедуры) до момента заключения государственного контракта. Вопросам планирования и исполнения контракта не уделялось должного внимания, несмотря на то, что основной целью Закона декларировалось эффективное использование денежных средств.
Законом о контрактной системе установлено, что заказчиками осуществляются закупки для обеспечения достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных в рамках исполнения международных обязательств и государственных программ РФ, а также в целях выполнения функций и полномочий государственных и муниципальных органов, органов субъектов РФ и органов управления государственными и территориальными внебюджетными фондами РФ.
Анализируя нормы, содержащиеся в Законе о контрактной системе, а также механизмы по их реализации, становится ясно, что общий подход к регулированию сферы размещения государственного заказа кардинально изменился. Основополагающей целью Закона о контрактной системе является повышение качества (эффективности и результативности) обеспечения государственных и муниципальных нужд. Способами достижения указанных целей служат внедрение системного подхода к планированию и осуществлению закупок, обеспечение гласности и прозрачности сферы закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок.
На сегодняшний день Закон регулирует полный цикл размещения заказа, начиная с момента получения денежных средств заказчиком до момента исполнения контракта и его оплаты. Такое регулирование обеспечивается внедрением системного подхода в сферу планирования путем составления заказчиками планов закупок на три календарных года с последующей их постатейной конкретизацией в отношении каждой закупки в ежегодных планах-графиках закупок товаров, работ и услуг.
Учитывая, что одним из принципов контрактной системы является ее открытость и прозрачность, у заказчиков возникла обязанность опубликования в единой информационной системе планов закупок и планов-графиков в установленный срок. Также установлено, что определение поставщика осуществляется только на осно-
вании и в соответствии с планами-графиками на текущий календарный год.
Что касается исполнения и оплаты контрактов, то Законом о контрактной системе предусмотрен соответствующий механизм контроля за расходованием заказчиками денежных средств. В случае если федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, не разместит сведения о заключенном заказчиком контракте в реестре контрактов, поскольку примет решение о недостоверности информации и несоответствии документов о контракте установленным требованиям, то такой контракт не подлежит оплате.
Исходя из вышесказанного, можно утверждать, что Закон о контрактной системе структурно разбит на три основных этапа его реализации - планирование, определение поставщика и контроль за исполнением контракта как со стороны заказчика, так и со стороны контрольного органа исполнительной власти РФ.
Анализируя структуру Закона о контрактной системе, а также рассматривая и изучая нормы, регулирующие взаимоотношения заказчика и участников процедуры определения поставщика, а также особенности исполнения контрактов, заключенных при осуществлении закупок, как конкурентными способами определения поставщика, так и закупками у единственного поставщика, можно сделать вывод, что главенствующей целью Закона о контрактной системе является многоуровневый контроль за исполнением контракта, а значит, и за расходованием денежных средств и достижением целей осуществления закупок, установленных ст. 13 Закона о контрактной системе.
Учитывая новизну подхода к сфере госзаказа, сформулированную в новейшем законодательстве РФ о контрактной системе7, а также значительные изменения правил осуществления закупок и, в связи с этим, необходимость «глобальной перестройки» всего технического механизма реализации заказчиком Закона о контрактной системе, для отдельных норм рассматриваемого закона предусмотрены более поздние сроки вступления в силу. Полностью Закон о
7 В данном контексте автор имеет в виду Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2013. 30 дек.
контрактной системе начнет действовать с 1 января 2017 г. Растянутое во времени вступление в силу Закона о контрактной системе доставляет серьезные неудобства как заказчикам всех уровней, так и поставщикам (исполнителям, подрядчикам), поскольку требует от них, помимо выполнения всего объема обязанностей, возложенных Законом о контрактной системе на всех участников определения поставщика, также осуществления постоянного мониторинга норм Закона в части определения пределов его действия.
Рассматривая вопрос вступления в силу отдельных норм Закона о контактной системе, следует обратить внимание на то, что нормы, связанные с долгосрочным планированием закупок, начинают действовать с 1 января 2015 г. Данное обстоятельство вовсе не освобождает заказчиков всех уровней от обязанности планировать свою закупочную деятельность в 2014 и 2015 гг. Планирование осталось основным из этапов деятельности заказчиков по расходованию денежных средств для осуществления закупок в текущем календарном году. Учитывая, что 2014 и 2015 гг. являются переходными в рамках реализации государственного и муниципального заказа, на указанный период предусмотрен особый порядок формирования планов-графиков размещения заказов, установленный совместным приказом Министерства экономического развития РФ и Федерального казначейства от 20 сентября 2013 г. № 544/18н8.
Обязанность по созданию контрактной службы или назначению контрактного управляющего в соответствии с нормами, установленными Законом о контрактной системе, а также правилами, предусмотренными приказом Министерства экономического развития РФ от 29 октября 2013 г. № 6319, возложена на заказчиков с 31 марта 2014 г. До этого времени заказчикам при осуществлении планирования закупочной деятельности на текущий календарный год надлежит определить совокупный годовой объем своих закупок и с учетом правил, установленных в указанных нормативных правовых актах, выбрать способ реализации данной обязанности.
Бюджетные учреждения в срок до 1 апреля 2014 г. должны принять решение об утверждении в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ,
8 Российская газета.
9 Российская газета. 110
2013. 4 дек. 2013. 4 дек.
услуг отдельными видами юридических лиц» правового акта, регламентирующего правила закупок (положение о закупках) товаров, работ, услуг, осуществляемых указанными бюджетными учреждениями за счет средств, определенных в ст. 15 Закона о контрактной системе. В случае если до установленного срока положение о закупках не будет принято, утверждено учредителем данного бюджетного учреждения и в установленном порядке опубликовано в единой информационной системе, то бюджетное учреждение обязано в процессе реализации всей закупочной деятельности вне зависимости от происхождения расходуемых денежных средств руководствоваться нормами Закона о контрактной системе.
Реестр банковских гарантий как один из механизмов оценки легитимности предоставляемой поставщиком (исполнителем, подрядчиком) безотзывной банковской гарантии, вносимой в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе и аукционе или обеспечения исполнения контракта, вводится в действие с 31 марта 2014 г.
Банковское сопровождение контракта, являющееся также механизмом сквозного контроля всех транзакций, осуществляемый в рамках реализации конкретного контракта, с возможностью выявления фиктивных сделок, фирм-однодневок, отслеживания сроков исполнения обязательств, целевого использования бюджетных средств, включая анализ обоснованности производимых выплат, также начнет широко применяться с 1 июля 2014 г. Причем несмотря на то что рассматриваемая норма Закона о контрактной системе еще не вступила в силу, в настоящее время данный механизм - в качестве практический реализации пилотного проекта по интеграции контрактной системы в сфере государственных закупок с платежной системой банков - успешно применяется в ряде субъектов РФ.
Как видно из приведенных примеров, вступление Закона о контрактной системе серьезно растянуто во времени. Однако ожидается, что данное обстоятельство с учетом анализа и дальнейшего внедрения результатов мониторинга и аудита, проводимых компетентными органами государственной власти РФ, позволит более детально проработать весь цикл обеспечения государственных и муниципальных нужд и осуществить плавный и относительно «безболезненный» для всех участников торгов переход к контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг, учитывая, что
10 СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4571.
контрактная система фактически является преемницей действовавшего Закона о размещении заказов для государственных нужд.
В целях реализации задач по усовершенствованию законодательства о госзаказе и усилению контроля за деятельностью заказчиков в части расходования бюджетных средств было принято множество новых для данной сферы механизмов.
Одной из ключевых новаций Закона о контрактной системе явилось создание на базе официального сайта РФ для размещения информации о закупках товаров, работ, услуг единой информационной системы в сфере закупок (далее - ЕИС). Она создана в целях информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок. ЕИС содержит совокупность определенной Законом о контрактной системе информации и по своей сути является базой данных, обеспечивающей формирование, обработку, хранение и предоставление сведений участникам отношений, определенных Законом о контрактной системе.
ЕИС также позволяет осуществлять контроль за соответствием информации об объеме финансового обеспечения, включенной в планы закупок, информации об объеме финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденном и доведенном до заказчика, а также информации, включенной в планы-графики закупок, содержащейся в планах закупок, в извещениях и документациях об осуществлении закупок. Контролю также подлежит информация, содержащаяся в протоколах определения поставщиков, соответствие условий проекта контракта, направляемого для подписания участнику закупки, с которым заключается контракт, информации, содержащейся в протоколе определения поставщика, а также соответствие информации о контракте, включенной в реестр контрактов, информации, содержащейся в заключенных заказчиком контрактах.
Порядок функционирования единой информационной системы, требования к технологическим и лингвистическим средствам, применяемым в рамках ЕИС, в том числе требования к обеспечению автоматизации процессов сбора, обработки информации в ЕИС, порядок информационного взаимодействия с иными информационными системами, устанавливаются Правительством РФ.
Правительство РФ также установило, что выработку функциональных требований по созданию, развитию, ведению и обслужи-
ванию, установлению порядка регистрации и порядка пользования ЕИС осуществляет Министерство экономического развития РФ.
Единая информационная система включает в свою информационную базу планы закупок, планы-графики закупок и информацию о их реализации, информацию о запретах и ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства, а также перечень иностранных государств, с которыми РФ заключены международные договоры о взаимном применении национального режима при осуществлении закупок, и условия применения такого национального режима. Кроме того, в ЕИС содержится: информация о закупках и исполнении контрактов; реестр контрактов, заключенных заказчиками; соответствующие отчеты заказчиков; реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний; результаты мониторинга закупок, аудита и контроля в сфере закупок; информация о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В будущем в ЕИС появится реестр банковских гарантий, библиотека типовых контрактов, типовых условий контрактов и каталоги товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которые позволят безошибочно определять предмет закупки.
Субъекты РФ и муниципальные образования вправе в соответствии с требованиями, установленными Правительством РФ, создавать региональные и муниципальные информационные системы в сфере закупок, интегрированные с единой информационной системой. Следует отметить, что на территории Москвы и Московской области созданы подобные региональные информационные системы, которые успешно функционируют, позволяя заказчикам реализовать комплексный подход к осуществлению государственного и муниципального заказа. Создание региональных информационных систем в сфере закупок, не интегрированных с ЕИС, не допускается.
В целях определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта и цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), Законом о контрактной системе установлены соответствующие методы. Следует отметить, что ранее методы определения начальной (максимальной) цены на уровне федерального законодательства не устанавли-
вались. Заказчик самостоятельно решал, как именно будет обоснована начальная (максимальная) цена контракта с учетом методических рекомендаций, разработанных Минэкономразвития России. Несмотря на то что перечень методов определения начальной (максимальной) цены контракта является исчерпывающим и обязательным для применения заказчиками всех уровней, Законом о контрактной системе предусмотрено право заказчика в рамках заключения государственного контракта и контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) применять иные методы в случае обоснованной невозможности определения начальной (максимальной) цены контракта методами, установленными Законом о контрактной системе.
В сравнении с редакцией Закона о размещении заказов для государственных нужд серьезно расширен перечень способов определения поставщика. Заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в 34 случаях, установленных Законом о контрактной системе. К конкурентным способам отнесены конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также -электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. Некоторые из вышеприведенных способов определения поставщика пришли в контрактную систему из коммерческого заказа. Следует отметить, что процедура открытого конкурса является предустановленной Законом о контрактной системе, поскольку ст. 48 предусмотрено, что заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных ст. 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 Закона о контрактной системе.
Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями Закона о контрактной системе. При этом он не вправе совершать действия, ограничивающие конкуренцию и влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.
В Законе о контрактной системе особое значение придается антидемпинговым мерам. Подобного механизма в законодательстве
о размещении заказов для государственных нужд не существовало. Установлено пороговое значение начальной (максимальной) цены контракта, определяемой заказчиком, составляющее 15 млн руб.
Если участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта, которая на 25% и более ниже начальной (максимальной) цены контракта, установленной заказчиком, и при этом сама начальная (максимальная) цена установлена больше 15 млн руб., то контракт заключается только после предоставления таким участником обеспечения исполнения контракта. Размер этого обеспечения должен превышать в полтора раза размер обеспечения исполнения контракта, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена выплата аванса).
Если начальная (максимальная) цена контракта при проведении конкурса или аукциона меньше или равна 15 млн руб. и участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта, которая на 25% и более ниже начальной (максимальной) цены контракта, контракт также заключается только в том случае, когда участник предоставил обеспечение исполнения контракта. Размер этого обеспечения должен превышать в полтора раза размер обеспечения исполнения контракта, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена выплата аванса).
В качестве альтернативного варианта участник может предоставить информацию, подтверждающую свою добросовестность. Статьей 37 Закона о контрактной системе определено, что такая информация должна включать: информацию, содержащуюся в реестре контрактов, заключенных заказчиками, и подтверждающую исполнение таким участником соответствующего количества контрактов в течение определенного срока без применения к нему участнику неустоек (штрафов, пеней). Также определено, что цена одного из контрактов должна составлять не менее 20% цены, по которой участником закупки предложено заключить соответствующий контракт. Комиссия по осуществлению закупок вправе отклонить заявку участника закупки в случае признания информации, предоставленной им в составе заявки, недостоверной.
Если участник закупки своевременно не предоставил информацию, подтверждающую его добросовестность, контракт с ним может быть заключен только после предоставления им обеспече-
ния исполнения контракта в размере, в полтора раза превышающем размер обеспечения исполнения контракта, указанный в документации о проведении закупки, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена выплата аванса). В противном случае контракт с данным участником не заключается, и он признается уклонившимся от заключения контракта с последующим занесением сведений о таком участнике, о его учредителях и главном бухгалтере в реестр недобросовестных поставщиков сроком на два года.
При проведении конкурсов в целях заключения контрактов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, оказание консультационных услуг заказчик вправе установить в конкурсной документации различные величины значимости критериев оценки заявок для случаев подачи участником конкурса заявки, содержащей демпинговое предложение о цене контракта.
Если проводится конкурс или аукцион на поставку товара, необходимого для нормального жизнеобеспечения (продовольствие, средства для оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи в экстренной или неотложной форме, лекарственные средства, топливо), то участник закупки, предложивший цену контракта, которая на 25% и более ниже начальной (максимальной) цены контракта, обязан представить заказчику обоснование предлагаемой цены контракта, которое может включать в себя гарантийное письмо от производителя с указанием цены и количества поставляемого товара, а также документы, подтверждающие наличие товара у участника закупки, иные документы и расчеты, подтверждающие возможность участника закупки осуществить поставку товара по предлагаемой цене.
Особо следует отметить расширение прав субъектов РФ и органов местного самоуправления РФ в части принятия нормативных правовых актов, дополнительно регулирующих отношения, подпадающие под действие Закона о контрактной системе.
Органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией и в случаях, предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок, вправе принимать правовые акты, регулирующие отношения, установленные Законом о контрактной системе. Данные правовые акты могут носить расширительный характер по отношению к нормам, содержащимся в Законе о контрактной
системе. Нормативные правовые акты, принимаемые на уровне субъектов РФ и муниципальных органов РФ, должны соответствовать Конституции РФ, нормам Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и федеральным законам, регулирующим отношения, связанные с реализацией полномочий в рамках государственного и муниципального заказа. Закон о размещении заказов для государственных нужд не наделял субъекты РФ и муниципальные органы РФ столь широкими полномочиями относительно участия в регулировании сферы размещения государственного муниципального заказа.
Подводя итог изложенному, хочется еще раз отметить кардинальные отличия Закона о контрактной системе от Закона о размещении заказов для государственных нужд. Если Закон о размещении заказов для государственных нужд регулирует только одну сферу деятельности заказчика - процесс размещения заказов, т.е. порядок заключения контракта, то Закон о контрактной системе имеет более широкую сферу действия, охватывает весь закупочный процесс заказчика - от планирования и формирования заказа до его исполнения. Несмотря на то что аналитические данные говорят о наличии экономии бюджетных средств на стадии размещения заказа, к сожалению, потери на стадии исполнения контракта не позволяют в полной мере говорить об эффективности расходования средств. В этих целях по аналогии с контрактной системой США введены планирование и период контрактации исполнения госконтракта. Безусловно, это самым серьезным образом скажется на изменении системы контроля в целом.
Принципиально новым является подход в Законе о контрактной системе к централизации закупок. В нем представлены варианты централизации, которые органы исполнительной власти РФ и органы местного самоуправления будут самостоятельно выбирать. При этом большое внимание уделяется вопросам контроля, мониторинга и аудита закупочной деятельности заказчика.
Бюджетным учреждениям при осуществлении закупок предстоит осуществлять свою закупочную деятельность по двум федеральным законам, одновременно обеспечивая исполнение всех требований, предъявляемых к субъектам. За ними закрепляется право самостоятельно определять правила, по которым планируется осуществление закупочной деятельности в пределах денежных средств, определенных ст. 15 Закона о контрактной системе. Пред-
ставляется, что реализация данного права бюджетными учреждениями позволит осуществлять закупки динамично и практично с полной адаптацией к тому виду деятельности, который осуществляет конкретное бюджетное учреждение.
Также следует отметить, что в Законе о контрактной системе меняется терминология: вместо государственных и муниципальных заказов - закупка товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд; соответственно вместо участника размещения заказа - участник закупки; вместо способов размещения заказов - способы определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и проч. Следовательно, заказчиками при подготовке извещений и документации для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) следует применять новую терминологию, установленную в Законе о контрактной системе.
Изменение общего подхода к системе осуществления государственного и муниципального заказа в целом требует от заказчиков повышения квалификации сотрудников - работники контрактной службы, а также контрактные управляющие должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок. Соответственно комиссии по осуществлению закупок должны формироваться преимущественно из лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также из лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки.
Процесс осуществления закупок для государственных и муниципальных заказчиков претерпел серьезные изменения, однако он не стал более трудоемким по сравнению с правилами ведения закупочной деятельности, определенными в Законе о размещении заказов для государственных нужд. В рамках Закона о контрактной системе появилось больше вариантов проведения процедур. Соответственно, у заказчика будет и больше возможностей для выбора способа закупки с учетом конкретной задачи, поставленной перед ним.
На сегодняшний день еще рано серьезно говорить о том, чего не хватает Закону о контрактной системе. Идет процесс реформирования законодательства о закупочной деятельности государства. Новый закон учел предыдущую практику закупочной деятельности, а также международный опыт. А уж как новые правила будут применяться, какие проблемы при этом возникнут и что нужно бу-
дет изменить - это будет видно только после того, как он заработает в полную силу. И если возникнет необходимость внести изменения, а это представляется неизбежным, то они будут внесены. Только хотелось бы, чтобы выводы делались не поспешно, а лишь после того, как будет сформирована согласованная позиция компетентных федеральных органов исполнительной власти РФ, а также согласованная судебная и административная практика по применению Закона о контрактной системе и иных нормативных правовых актов, регулирующих взаимоотношения в соответствующей сфере.
Следует также особо отметить, что цели, определенные в Законе о контрактной системе, а также цели самой закупочной деятельности будут достигнуты только в том случае, если установленные законом правила будут исполняться.
Е.М. Белугин
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ СПЕЦИФИКИ ДОГОВОРА ТОВАРНОГО КРЕДИТА*
Значимость договора товарного кредита объясняется тем, что для любого субъекта предпринимательской деятельности определяющее значение имеет финансовая независимость, когда он имеет возможность полностью покрывать инвестиции в различные проекты, текущие расходы за счет собственного капитала предприятия. В настоящей статье договор товарного кредита рассматривается с учетом его видовых особенностей и в соотношении с договором займа и кредитного договора.
Известно, что перед различными субъектами предпринимательской деятельности рано или поздно встает вопрос о пополнении оборотных запасов. При этом если компания находит партнера, готового предоставить необходимое имущество, то достигнутые соглашения оформляются договором товарного кредита. Товарный кредит предназначен для удовлетворения потребностей лица в продуктах производства и потребления, которые на момент заключения договора у него отсутствуют. Чаще всего предметом кредитно-
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Н.И. Михайловым.
