CC BY
287
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
м
www.hjournal.ru DOI: 10.17835/20 78-5429.2015.6.2.018-041
ЭВОЛЮЦИЯ МЕХАНИЗМА ОТКРЫТОГО КОНКУРСА ПРИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПКАХ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ
МЕЛЬНИКОВ ВЛАДИМИР ВАСИЛЬЕВИЧ,
кандидат экономических наук, доцент, Новосибирский государственный технический университет, г. Новосибирск,
е-mail: vvm [email protected]
Статья посвящена развитию механизма государственных закупок посредством открытого конкурса в России за последние 20 лет. Обоснована необходимость перехода к конкурентной системе государственных закупок в 1990-е гг. Показаны этапы и сроки проведения данного способа определения поставщика. Приведен состав и сравнительный анализ процедур открытого конкурса, а также разграничение сфер применения отдельных нормативных актов и регуляций. На основании анализа закупочных технологий может быть сделан вывод о поступательной эволюции данного способа закупок. Движение в направлении снижения коррупционной ёмкости закупочных процедур говорит о целесообразности перехода к конкурсу в электронной форме одновременно с расширением сферы его применения.
Ключевые слова: открытый конкурс; государственные закупки; контрактная система; прокъюремент; эффективность.
EVOLUTION OF OPEN TENDER MECHANISM IN PUBLIC PROCUREMENT IN POST-SOVIET RUSSIA
MELNIKOV VLADIMIR, V.,
Candidate of Economic Sciences (PhD), Associate Professor of the Department «Economic Theory», Novosibirsk State Technical University, Novosibirsk,
e-mail: [email protected]
The paper is devoted to the development of public procurement through open tender in Russia over the last 20 years. It is proved the necessity of the transition to a competitive public procurement system in the 1990s. Stages and terms of carrying out of this method for determining of the supplier also are shown. The structure and the comparative analysis of procedures of open tender, and also differentiation of the application of certain regulations are given. On the basis of the analysis of purchasing technologies we can make conclusion about the progressive evolution of the process of procurement. The movement in the direction of decreasing corruption capacity of procurement procedures tells us about expediency of transition to competition in an electronic form along with expansion of the sphere of its application.
Keywords: open tender; public purchases; contract system; procurement; efficiency.
JEL: H57, K12.
© Мельников В. В., 2015
Эволюция механизма открытого конкурса при государственных закупках ...
19
ВВЕДЕНИЕ
Переход от плановой экономики СССР к экономической системе, основанной на рыночных принципах, оказался для России весьма болезненным. Размытость правового поля и особенности правоприменительной практики в переходный период привели к формированию экономической системы, основанной на доминировании групп специальных интересов, в том числе на общегосударственном уровне, повышении роли криминальных структур в обеспечении соблюдения соглашений между представителями бизнеса, а следовательно, к росту коррупционной составляющей российской экономики.
Одной из областей регулирования с высокой коррупционной ёмкостью стала сфера закупок продукции для государственных нужд. Этот факт определяется условиями ее функционирования (Храмкин, 2011). Мы имеем дело с рынком покупателя-монопсониста, способного выбирать продавца, вид продукта, его качество и другие параметры сделки, исходя из личных предпочтений. А поскольку государство — крупнейший покупатель в РФ, осуществляющий закупки на общую сумму 10-15% от ВВП, то упорядочение поведения экономических агентов в этой сфере является важнейшим фактором формирования эффективной конкурентной среды и функционирования эффективных рынков, способствующих росту благосостояния, как потребителей, так и производителей в стране.
Международная практика формирования прозрачных рынков общественных закупок предполагает использование механизма открытого конкурса как основной закупочной технологии, обеспечивающей возможности по сокращению коррупционного потенциала и приемлемую эффективность расходования средств. Далее будет предложен первичный анализ институциональной среды осуществления регуляций и построения системы формальных правил закупочных процедур при проведении открытых конкурсов в постсоветской России.
1. СТАНОВЛЕНИЕ КОНКУРСА КАК БАЗОВОГО СПОСОБА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Экономической составляющей в процессе проведения реформ в России начала 1990-х гг., как известно, не всегда придавалось первостепенное значение, поэтому при переходе от системы Госплана и Госснаба к формированию класса государственных заказчиков законодатель уделил мало внимания монопсоническому характеру создаваемого рынка, априори не предполагающего активной конкурентной борьбы между поставщиками. Кроме того, стартовым условием реформирования системы государственных закупок была критическая степень монополизации и централизации отечественной экономики (Афанасьев, 2004).
Повсеместной практикой органов управления этого периода было ограничение закупок продукции, произведенной «конкурентами», что было связано с многочисленными проблемами, вызываемыми бартерными сделками, кризисом неплатежей, проблемами с нерегулярностью и непредсказуемостью бюджетного финансирования, а также понятным желанием решить местные проблемы с занятостью населения. С точки зрения системы общественных закупок возобладала позиция, что субъекты РФ вправе сами определять, каким образом и что приобретать на «свои» деньги. В результате единого для всех уровней бюджетной системы РФ закона о поставках продукции создать не удалось.
Базовый закон № 60-ФЗ от 13.12.1994 года получил название «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», что ограничивало объект его регулирования федеральными государственными закупками (О поставках..., 1994). Документ устанавливал общие правовые и экономические принципы закупочной деятельности для федерального уровня бюджетной системы. В законе №60-ФЗ был закреплен порядок формирования заказов: на предприятиях, в организациях и учреждениях, расположенных в РФ, независимо от форм собственности, посредством заключения государственных контрактов, а также определены меры
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
20
Мельников В. В.
ответственности за их неисполнение.
Положительным аспектом данного нормативного акта можно считать формулирование общих требований к качеству закупаемой в рамках государственных контрактов продукции, которые одновременно можно рассматривать с точки зрения введения первого перечня критериев для оценки заявок, поступивших заказчику (см. рис. 1). Вместе с тем базовый закон предлагал весьма размытую структуру способов осуществления закупочной деятельности (см. рис. 2) и требовал использования дополнительных подзаконных актов.
Рис. 1. Требования к продукции, закупаемой по государственному контракту в рамках № 60-ФЗ (ст.3, ч.4)
Способы размещения заказов
1 г v ,г 1
Открытые торги Закрытые торги Конкурсы Аукционы
Рис. 2. Способы размещения поставок продукции для федеральных государственных нужд в рамках № 60-ФЗ (ст.3, ч.5)
Как отмечалось в работах Н. В. Нестеровича и В. И. Смирнова, закон № 60-ФЗ получился весьма противоречивым (Нестерович, 2000; Организация и проведение..., 2001). С одной стороны, в нем отражены призывы к конкурсному размещению заказов, а с другой — осознанное недоверие законодателя к тому, что этому закону будут подчиняться участники рынка. В тексте документа встречаются положения об обязательном заключении контрактов с казенными предприятиями, о принудительном размещении госзаказа для поставщиков, обладающих
монопольной властью. Например, статьи 4 и 5 закона отражают известный принцип «кнута и пряника». Статья 4 называется «Стимулирование выполнения поставок продукции...», что говорит о предположениях законодателя по поводу трудностей с практической реализацией нормативного акта (см. рис. 3), а статья 5 указывает на меры ответственности в случае невыполнения контракта на поставку (см. рис. 4).
Данный базовый закон, к сожалению, не предусматривал механизма реализации провозглашенного в 1992 г. пути к построению национальной контрактной системы, не был законом прямого действия и являлся, по сути, каркасным документом, нуждающимся во всесторонней дополнительной проработке.
Несмотря на изначально узкий объект регулирования, закон № 60-ФЗ задал важный вектор в развитии российского законодательства в сфере общественных закупок. Субъектам РФ его использование было настоятельно «рекомендовано». С одной стороны, это вызывало у регионов потребность принимать свои нормативные
Эволюция механизма открытого конкурса при государственных закупках ...
21
акты, регулирующие деятельность государственных служащих при проведении закупок, ведь аналогичные проблемы с коррупцией и неэффективностью бюджетных расходов имели место и на более низком уровне управления. С другой, система трансфертов заставляла местных заказчиков применять федеральное законодательство при расходовании средств, выделяемых в рамках совместного финансирования за счет ресурсов федерального бюджета и внебюджетных фондов.
Рис. 3. Инструменты стимулирования поставок продукции в рамках № 60-ФЗ
(ст.4)
Рис. 4. Меры ответственности за неисполнение государственных контрактов в соответствии с № 60-ФЗ (ст.5)
Характеризуя законодательную базу в сфере регулирования государственных закупок начала 1990-х гг., нужно отметить отсутствие законодательно закрепленных технологий проведения конкурсных или иных конкурентных процедур. Предлагаемые описания закупок носили общий характер, не позволявший создать единую нормативную интерпретацию поведения участников формирующегося рынка. С одной стороны, по причине участия в международных программах представители госструктур стали сталкиваться с необходимостью проведения закупок по правилам международных финансовых организаций, что позволяло приобщиться к международно признанной практике закупок, с другой, имела место инертность системы и надежда на возвращение прежних экономических механизмов распределения общественных ресурсов и обеспечения государственных нужд. Разница в мировоззрении законодателей и политическое противостояние президента и парламента того периода не позволяли обеспечивать поступательное развитие системы государственных закупок. В этот период сформировались первые фундаментальные проблемы российской системы госзакупок, которые оставались доминирующими на протяжении последующих 10 лет. Во-первых, фактическое отсутствие гаранта исполнения формальных правил закупочной деятельности, что становилось критически важным в качестве
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
22
Мельников В. В.
инструмента противодействия оппортунистическому поведению заказчиков и поставщиков продукции при удовлетворении общественных потребностей (Шмаков, 2010). Во-вторых, потребовалось совершенствование бюджетного процесса и повышение финансовой дисциплины в системе государственного управления.
Краеугольным камнем в построении современной общегосударственной российской системы закупок продукции стал Указ Президента №305 (О
первоочередных мерах..., 1997)1. Наряду с другими странами бывшего СССР Россия в 1995 году получила средства для разработки законодательства по государственным закупкам, отражающего международные достижения в сфере прокъюремента. Конечно, логика формирования нормативно-правовой системы говорит о том, что подобный документ должен быть в статусе федерального закона, однако известные противоречия между Парламентом и Президентом в этот период не позволяли надеяться на принятие документа в той форме, в которой он планировался изначально1 2.
Указ Президента № 305 получился значительно прогрессивнее предыдущих. Во-первых, он постулировал необходимость конкурсного размещения заказов на закупку продукции за общественные средства, во-вторых, распространял свое действие на взаимоотношения между поставщиком и заказчиком, которые обеспечивались из определенной группы источников финансирования, в-третьих, прямо предписывал органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления привести свои нормативные правовые акты в соответствие с данным указом.
Указ утверждал прилагаемое Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, которое впервые развернуто определяло порядок и условия размещения заказов3. Он содержал закрытый перечень способов закупок (см. рис. 5), приводя их основные характеристики и технологии осуществления. Заказчику при проведении закупки предоставлялась новая возможность (право) проводить квалификационный отбор для выявления поставщиков, соответствующих предъявляемым требованиям до представления заявок на участие в конкурсе, предложений или котировок. В качестве дополнительной страховки для организатора закупки предусматривалась возможность потребовать подтверждения своей квалификации от победителя в соответствии с теми же критериями перед подписанием контракта (процедура постквалификации, пп.12, 48).
УП № 305 впервые дал право поставщикам в рамках конкурса требовать от заказчика разъяснения конкурсной документации, а также предполагал обязанность заказчика доведения данного разъяснения до сведений всех потенциальных поставщиков, которым была предоставлена конкурсная документация, без указания источника поступления запроса, не допуская тем самым отсечение отдельных участников от всей полноты информации по торгам. В пункте 37 был заложен механизм изменения конкурсной документации заказчиком путем издания дополнения, которое должно было быть незамедлительно доведено до всех поставщиков, получивших первоначальную документацию. Технология и сроки проведения открытого конкурса приведены на рис. 6.
1 В ст. 525 части II ГК РФ, принятой законом № 15-ФЗ от 26.01.1996, устанавливалось, что государственные нужды -это потребности двух уровней: потребности федерации и потребности субъектов РФ. Муниципальные нужды и муниципальных заказчиков на этом основании не относят к государственным.
2 Это наглядно показал опыт более позднего федерального закона N° 97-ФЗ (О конкурсах..., 1997), смысл которого после прохождения двух палат российского Парламента в 1999 году существенно изменился.
3 При отсутствии деловой практики в сфере государственных закупок в России, равно как и людей со специальной подготовкой, разработчики документа не могли рассчитывать на то, что заказчики на основании формулировок УП № 305 смогут быстро перейти к проведению закупочных процедур по новым правилам. Для ускорения адаптации к новому законодательству МЭ РФ выпустило Приказ № 117 от 30.09.97, который утверждал методические рекомендации по проведению торгов и квалификационному отбору.
Эволюция механизма открытого конкурса при государственных закупках ...
23
Рис. 5. Способы государственных закупок в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента № 3054
Рис. 6. Основные этапы и сроки проведения открытого конкурса в соответствии
с УП № 305
Единственным прозрачным для участника конкурса мероприятием, связанным с выбором победителя, является процедура вскрытия конвертов с заявками, на которой могут присутствовать поставщики или их представители. Идея этой процедуры заключается в публичном подтверждения того факта, что конверты еще не были вскрыты и никто не знает о содержании заявок. Положение обязывало членов конкурсной комиссии (п.42), сформированной заказчиком, осуществлять процедуру вскрытия и озвучивать наименование поставщика, адрес, цену заявки одновременно с формированием соответствующего протокола.
Другим важным видом деятельности комиссии предусматривалась процедура оценки и сопоставления для определения победителя торгов. Указом допускалось использование только тех критериев оценки заявок, которые были предусмотрены конкурсной документацией (см. рис. 7).
Нормативным актом предусматривалась обязанность заказчика 4
4 Отмеченный пунктиром внутренний конкурс не являлся особым способом закупки, поскольку для него не были предусмотрены особые правила проведения торгов. Он означал право заказчика в определенных условиях привлекать к участию только российских поставщиков.
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
24
Мельников В. В.
опубликовать информацию о победителе торгов (при цене контракта более 2500 МРОТ) не позднее, чем через 10 дней после подведения их итогов для обеспечения прозрачности закупочных процедур, а также заключить государственный контракт в соответствии с требованиями Гражданского Кодекса. Указ позволял заказчику при возникновении особых обстоятельств применять иные способы закупки.
Рис. 7. Критерии для определения победителя торгов (УП № 305, п. 47)
В целом Указ Президента № 305 был весьма прогрессивным документом для своего времени, предлагавшим заказчику конкретные закупочные процедуры с их описанием, правила поведения заказчика и поставщика, основные правила обмена документами вплоть до заключения контракта, а также весьма полезную и перспективную технологию внесудебного обжалования. Он стимулировал принятие законов о государственных закупках на региональном уровне и, наряду с международными финансовыми организациями, способствовал переходу российских государственных структур к международной стандартам эффективной закупочной деятельности. Заложенные в нем подходы к размещению государственного заказа путем проведения конкурентных процедур оказали значительное влияние на осуществление масштабной реформы российской бюджетной системы. Он способствовал становлению системы подготовки кадров и формированию класса специалистов в сфере закупок продукции для общественных нужд, как в структурах, связанных с расходованием государственных средств, так и в среде поставщиков. Он стал одним из первых примеров российского законодательства, в котором технологии взаимодействия с государственными структурами разрабатывались с учетом потенциального снижения коррупционной ёмкости системы управления. Впервые в новейшей российской истории нормативный акт о закупках стал не просто протоколом о намерениях, а с учетом сопутствующих нормативных документов обеспечивал организацию конкурентных торгов и появление нового квази-рынка государственных закупок.
По этой причине появление в 1999 году федерального закона № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (О конкурсах..., 1999) вместо ожидаемого совершенствования системы закупок внесло дополнительную путаницу. Как отмечали В. И. Смирнов и Н. В. Нестерович, «закон сам ограничивал среду своего применения 10-20% общественных закупок в России (по стоимости)» (Организация., 2001).
Теперь в обычном случае заказчик при проведении конкурсов, исходя из источника выделяемых средств, был вынужден выбирать нормативный документ, по которому ему приходилось работать: УП № 305 или № 97-ФЗ. Более того, на их основе был принят ряд региональных и местных правовых актов, что еще больше размывало правовое поле и делало невозможным эффективный контроль за
Эволюция механизма открытого конкурса при государственных закупках ...
25
применением законодательства. В итоге специалисты по закупкам исходили из того, что эти два документа действовали параллельно:
1) закупки на нужды федеральных органов исполнительной власти в части торгов регулировались № 97-ФЗ, а в части прочих методов закупки — Положением, утверждаемым УП № 305;
2) остальные государственные закупки, в т.ч. закупки на нужды субъектов РФ, регулировались региональным законодательством и УП № 305;
3) муниципальные закупки не попадали под действие ни федерального, ни регионального законодательства о государственных закупках и регулировались местными НПА. И муниципальные, и региональные законы о закупках могли содержать описание иных, не определенных федеральными нормативными актами процедур закупок (см. табл. 1).
Таблица 1
Разграничение сфер применения законодательства об общественных (государственных и муниципальных) закупках
'v Общественные Федеральные
закупки
Органов ис- Иных
Способы 'v полнительной организаци-
закупок власти онных структур
Конкурс (открытый, закрытый, двухэтапный) № 97-ФЗ
Специализирован-
ный закрытый кон-
курс УП № 305
Запрос котировок УП № 305
Закупки у
единственного
источника
Запрос котировок
Прочие процедуры Не Не
закупок допускаются допускаются
Субъекта
федерации
Муниципаль-
ные
Региональный закон о госзакупках
и УП № 305
Муниципальное законодательство о закупках
Источник: (Кузнецов, 2003. С. 20-21).
Разновидностей конкурса по сравнению с УП №305 стало меньше (см. рис. 8): в федеральном законе отсутствовал специализированный закрытый конкурс, что создало сложности проведения закупок в части, составляющей государственную тайну для нужд национальной обороны и безопасности. Одновременно была потеряна возможность проведения закрытых торгов для закупок на малую сумму до 2500 МРОТ (ст.22). Новое абсолютно нерациональное требование о необходимости согласования двухэтапного конкурса с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти поставило практически непроходимый барьер на пути реализации данного способа закупок (ст.23 п.1). Прописанные технологии допуска участников стимулировали рост протекционизма в данной сфере хозяйствования (Балацкий, 2007).
Состав процедур открытого конкурса теперь выглядел следующим образом (см. рис. 9):
(1) . Разработка документации о предварительном отборе5.
(2) . Приглашение к участию в предварительном отборе.
5 Предварительный (квалификационный) отбор не является обязательным этапом и проводится по желанию заказчика, если он сочтет это необходимым. Как правило, его проведение связано с закупками объектов высокой сложности или заключением контрактов с высокой стоимостью (Шевченко, 1999. С. 115-116).
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
26
Мельников В. В.
(3). Проведение предварительного отбора.
4. Разработка конкурсной документации.
5. Извещение о проведении открытого конкурса.
6. Предоставление конкурсной документации.
7. Получение конкурсных предложений — заявок на участие в конкурсе.
8. Публичная процедура вскрытия конвертов с заявками.
9. Рассмотрение, оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе; определение победителя.
(10). Подтверждение соответствия победителя требованиям к участникам (посткв алифик ация).
11. Направление уведомления победителю в письменной форме.
12. Подписание контракта.
Рис. 8. Виды конкурсов в соответствии с законом № 97-ФЗ (ст.9 п.1).
Не менее 45 дней. В соответствии Необходимый ^ ’’ :'4 Не более 20 Не более 20
ст.16ч.1 с I..2 заказчику 3 дней; дней. дней. ст. 528
ст.19ч.1 срок, ст.20. ч.1 ст. 21 ст.21 ч.5 Ч.4ГКРФ
Рис. 9. Основные этапы и сроки проведения открытого конкурса в соответствии с
законом № 97-ФЗ
Закон №97-ФЗ требовал появления дополнительных подзаконных актов, уточняющих особенности функционирования заказчика по многочисленным аспектам его взаимодействия с участниками формируемого рынка.
2. ТЕХНОЛОГИИ ЗАКУПОК ПОСРЕДСТВОМ ОТКРЫТОГО КОНКУРСА В 2006-2014 ГГ.
Особенностью структурирования способов закупок в рамках федерального закона № 94-ФЗ являлось выделение условной группы торгов, к которой закон относил конкурсы и аукционы6 (О размещении заказов..., 2005). Торги предусматривались как безусловно верный способ закупки, и их выбор не требовал
6
Такой подход соответствовал положениям ст.ст. 447-449 ГК РФ.
Эволюция механизма открытого конкурса при государственных закупках ...
27
соблюдения каких-либо особых предварительных условий. Использование иных способов размещения заказов могло иметь место только в качестве исключения, предусмотренного в законе (см. рис. 10).
Поверхностный взгляд на документ позволял предположить возможное равноправие конкурса и аукциона, как разновидностей торгов, однако ст.10 ч.4 гласила, что Правительство РФ должно установить перечни продукции, закупаемой исключительно путем проведения аукциона. Когда соответствующее распоряжение7 было принято, стало очевидно, что, ввиду исчерпывающего перечня, роль конкурса сведена к минимуму (Экономика бюджетных заказов, 2011). В качестве предмета его использования осталось приобретение нестандартной продукции, выполняемой по конкретным заявкам заказчика, которую нельзя было найти на конкурентном рынке, равно как и определить победителя только по цене8. По существу, конкурс был единственным способом закупки, позволяющим использовать несколько критериев оценки заявок для выбора лучшего предложения (см. рис. 11)9.
Рис. 10. Способы размещения заказа в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ (ст.10 и гл.5)
Рис. 11. Критерии оценки заявок на участие в конкурсе в соответствии с законом
№ 94-ФЗ (ст.28 ч.4)
7 Распоряжение Правительства РФ № 609-р от 15.05.2007 г.; впоследствии заменено на Распоряжение Правительства № 236-р от 27.02.2008 г.
8 В соответствии со ст.20 № 94-ФЗ, конкурс - торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения государственного или муниципального контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер.
9 С 1.11.2009 вступило в силу Постановление Правительства РФ № 722 от 10.09.2009, определяющее порядок оценки заявок на участие в конкурсе, содержание и значимость критериев в зависимости от видов закупаемой продукции.
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
28
Мельников В. В.
Документ предусматривал следующую последовательность мероприятий, связанных с размещением заказа путем проведения открытого конкурса (гл. 2, ст.ст. 20-31):
1) принятие решения заказчиком о проведении конкурса;
2) создание конкурсной комиссии;
3) публикация и размещение извещения о проведении открытого конкурса на официальном сайте;
4) выдача (продажа) конкурсной документации;
5) ответы на запросы на разъяснение конкурсной документации; внесение изменений в конкурсную документацию;
6) размещение разъяснений на официальном сайте; публикация и размещение изменений (в официальном печатном издании) на официальном сайте;
7) направление изменений зарегистрированным участникам;
8) прием и регистрация заявок на участие в конкурсе;
9) проведение публичной процедуры вскрытия заявок, составление протокола, размещение протокола вскрытия заявок на официальном сайте;
10) рассмотрение заявок на участие в конкурсе, отбор участников конкурса, подписание протокола, размещение протокола рассмотрения заявок на официальном сайте;
11) оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе, определение победителя, составление протокола, публикация и размещение протокола на официальном сайте;
12) направление победителю проекта контракта, заключение контракта, направление сведений в реестр контрактов.
Временная схема, отражающая основные сроки проводимых мероприятий представлена на рис. 12.
Не менее^ чем за 30 дней Ст.21 ч.1
Не позднее 1 В течение 3
раб^ .дня за рабочих
Дата Не оолее 20 Не оолее датой дней со дня
окончания дней 10 дней подписания подписания
подачи заявок Ст.27 ч. 1-2 Ст 28 ч. 1 протокола протокола
ст. 28 ч. 11 ст. 28 ч. 10
Рис. 12. Этапы и сроки проведения открытого конкурса в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ (гл.2).
Возвращаясь к нормам УП № 305, в законе «О размещении заказов...» вновь уделено внимание проблеме обеспечения. Механизм обеспечения должен был позволить заказчику предотвратить ситуацию, при которой участник размещения заказа захочет отказаться от участия в процедурах торгов после вскрытия конвертов с заявками или, став победителем, откажется заключать контракт. Другой
Эволюция механизма открытого конкурса при государственных закупках ...
29
неприятный для заказчика вариант развития событий: победитель заключает контракт, но не собирается его исполнять. Для этого случая в законе было предусмотрено право заказчика требовать обеспечение исполнения контракта (ст.29 ч.4) (Управление..., 2011; Кузнецова, 2010).
3. ОТКРЫТЫЙ КОНКУРС В РАМКАХ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Понимая, что одной из проблем неэффективности торгов является ограничение системы регулирования закупок моментом подписания контракта, в качестве следующего логичного шага органов государственного управления можно было ожидать введение в сферу действия закона периода поставок продукции.
Сфера действия текущего базового закона о государственных и муниципальных закупках № 44-ФЗ (О контрактной системе., 2013) была значительно расширена (см. рис. 13). Он охватывал процессы планирования закупочной деятельности, определения поставщика (от размещения извещения до заключения контракта с победителем), процесс закупки (поставки) продукции до исполнения контракта сторонами, а также учет и контроль полученных результатов10 11.
Рис. 13. Процессы в системе государственных и муниципальных закупок в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ Источник: (Мавлюкеев, 2013. С. 6).
В отличие от закона № 94-ФЗ, делившего все способы размещения заказа на безусловно разрешенные «торги» и иные («не торги»), использовать которые можно было лишь при определенных, предусмотренных условиях, в законе № 44-ФЗ способы делятся на конкурентные и закупку у единственного поставщика (см. рис. 14).
К сожалению, невзирая на международный опыт закупочной деятельности и мнение российского экспертного сообщества, уже в самом тексте базового закона был заложен механизм, не позволяющий конкурсу стать основным способом закупок в России. С одной стороны, ст.48 ч.2 гласит, что заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса за исключением предусмотренных законом ситуаций ограниченного применения остальных способов закупок11. С другой стороны не были четко ограничены случаи использования электронного
10 О концепции формирования и развития контрактной системы РФ и международном опыте ее построения см., например, здесь: ipamm.hse.ru/upload/download/library/wp8-2011-02.pdf (Головщинский, 2011).
11 В соответствии со ст.ст. 56, 57, 59, 72, 83 и 93 закона № 44-ФЗ.
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
30
Мельников В. В.
аукциона. Он должен был проводиться заказчиком в случае включения продукции в перечни установленные Правительством и, возможно, исполнительными органами государственной власти субъектов. А в соответствии со ст.59 ч.3 № 44-ФЗ заказчик получил право осуществлять путем проведения электронного аукциона закупки продукции, не включенной в указанные перечни. После этого де-юре конкурс перестает быть единственным главным способом. Ну, а если принять во внимание уже по традиции исчерпывающий перечень продукции, утвержденный Распоряжением Правительства № 2019-р от 31.10.2013, то становится совершенно очевидно, что основной способ закупок уже не конкурс, а электронный аукцион. В качестве базового критерия эффективности при этом подразумевается обеспечение максимальной экономии бюджетных средств, и, вполне естественно, в ущерб качеству приобретаемой продукции12.
Рис. 14. Способы определения поставщиков при осуществлении общественных закупок (ст.24 № 44-ФЗ)
Законом предусматривалась следующая последовательность мероприятий, связанных с размещением заказа путем проведения открытого конкурса (§ 2, ст.ст. 48-55):
1) принятие решения заказчиком о проведении конкурса;
2) создание конкурсной комиссии;
3) размещение извещения о проведении открытого конкурса в ЕИС;
4) выдача (продажа) конкурсной документации;
5) ответы на запросы на разъяснение конкурсной документации; внесение изменений в конкурсную документацию;
6) размещение разъяснений в ЕИС; размещение изменений в ЕИС;
12 Не всякая продукция может быть успешно закуплена путем проведения аукциона. Например, невозможно изначально так сформулировать техническое задание на «доверительные» блага (медицинские и образовательные услуги, консалтинг и др.), чтобы надеяться на качественный продукт в итоге. Здесь определение лучших условий наталкивается на проблему информационной асимметрии на рынке закупаемой продукции. Их качество нельзя однозначно определить ни до, ни после поставки. Похожая ситуация и с «экспериментальными» благами, качество которых становится понятно после их использования, например, в случае закупки продуктов питания.
Эволюция механизма открытого конкурса при государственных закупках ...
31
7) направление изменений зарегистрированным участникам;
8) прием и регистрация заявок на участие в конкурсе;
9) проведение публичной процедуры вскрытия заявок; составление протокола, размещение протокола вскрытия заявок в ЕИС;
10) рассмотрение и оценка заявок на участие в конкурсе на основании указанных в конкурсной документации критериев (см. рис. 15), подготовка протокола рассмотрения и оценки заявок и размещение его в ЕИС;
11) направление победителю проекта контракта, заключение контракта, направление сведений в реестр контрактов.
Рис. 15. Критерии оценки заявок, устанавливаемые заказчиком в документации, в соответствии с законом № 44-ФЗ (ст.32)
Из следующей схемы видно, что процедуры проведения открытого конкурса (см. рис. 16) стали сравнительно удобнее. Сократился важнейший для заказчика показатель: минимальный срок подачи конкурсных заявок. Процедуры
рассмотрения и оценки были совмещены с выигрышем по времени. Кроме того, для ряда случаев появилась возможность установления дополнительных требований в целях проведения процедуры предварительного квалификационного отбора. Вместе с тем, без ответа остается вопрос: действительно ли законодателю имело смысл устанавливать жесткую продолжительность сроков, ведь продукция, закупаемая на конкурсе, может быть очень сложна, а подготовка заявок и их оценка — продолжительна.
Рис. 16. Этапы и сроки проведения открытого конкурса в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
32
Мельников В. В.
Хочется надеяться, что норма, заложенная в ст.5 о подаче заявок в электронной форме посредством ЕИС со временем обеспечит условия по актуализации конкурса (в электронной форме), расширению сферы его применения и даст надежду на снижение его коррупционной емкости.
Далее в табл. 2 приводится сравнительный анализ технологических процедур проведения открытого конкурса на закупку продукции для общественных нужд от периода действия Указа № 305 до настоящего времени.
Таблица 2
Сравнительный анализ процедур проведения конкурса
№ п/п Крите- рии сравне- ния УП №305 № 97-ФЗ № 94-ФЗ № 44-ФЗ
1. Этап планиро- вания Не предусмотрен Не предусмотрен Обязателен: размещение планов-графиков (ст.16 ч.7) Обязателен: формирование, утверждение и ведение планов закупок и планов-графиков (ст.16)
2. Нормирование в сфере закупок Отсутствует Отсутству- ет Отсутствует Предусмотрено (ст. 19)
3. Общественное обсуждение закупок Отсутствует Отсутству- ет Отсутствует, но см. рекомендации в соответствии с письмом Правительства РФ № АД-П13-4450 от 02.08.12 Обязательно в отдельных случаях (ст.20)
4. Специа- лизирова нная организа- ция Не регламентируется Не регла- ментируетс я Заказчик вправе привлечь на основе контракта специализированную организацию для выполнения отдельных функций по определению поставщика, в том числе для разработки КД, выполнения иных функций, связанных с обеспечением проведения определения поставщика (подрядчика, исполнителя (ст.6, ч.1) Заказчик вправе привлечь на основе контракта специализированную организацию для выполнения отдельных функций по определению поставщика, в том числе для разработки КД, выполнения иных функций, связанных с обеспечением проведения определения поставщика (подрядчика, исполнителя) (ст.40, ч. 1)
5. Эксперты, экспертная организация Не регламентируется Не регла- ментируетс я Предусмотрено право заказчика привлекать независимых экспертов, выбор которых осуществляется в соответствии с настоящим ФЗ. (ст.9, ч. 12) Заказчики привлекают экспертов, экспертные организации в случаях, предусмотренных законом. ( ст.41, ч.1)
6. Началь- ная (максима льная) цена контрак- та Не регламентируется Не регла- ментируетс я Регламентировано после введения в закон ст. 19.1. Источником информации о ценах товаров, работ, услуг могут быть данные государственной статистической отчетности, официальный сайт, реестр контрактов, информация о ценах производителей, общедоступные результаты изучения рынка, исследования рынка. Предусмотрено право на осуществление своих расчетов НМЦ. Определяется и обосновывается заказчиком посредством применения определенного законом метода (ст.22, ч. 1)
Эволюция механизма открытого конкурса при государственных закупках ...
33
Продолжение Табл. 2
№ п/п Крите- рии срав- нения УП №305 № 97-ФЗ № 94-ФЗ № 44-ФЗ
7. Прове- дение предва- ритель ного (квали фикаци онного) отбора Возможен. Заказчик публикует в СМИ приглашение на участие в квалификационном отборе (п.32) Возможен. Извещение о проведении предварительного отбора публикуется в СМИ. (ст. 11) Отсутствует По существу возможно проведение в рамках конкурса с ограниченным участием (ст.56). Но не является отдельной процедурой.
8. Форми-ровани е конкурсно й комиссии, требования к составу Обязательно. (п.42) Обязательно. (ст. 18) Обязательно (ст.7) Обязательно (ст.39, ч. 1, 3)
9. Минимально е число членов комиссии Не менее 3 человек и представители поставщиков (п.42) Не регламентируется, ссылка на иные НПА (ст. 18) Не менее 5 человек (ст.7, ч.3) Не менее 5 человек (ст.39, ч.3)
10. Участие в конкурсе ино-странн ых по-ставщи ков, исполнителе й, подрядчик ов Не регламентируется Иностранные поставщики, подрядчики, исполнители допускаются к участию в конкурсе в случае, если производство товаров, работ, услуг для государственных нужд в РФ отсутствует или экономически нецелесообразно (ст. 6) Иностранные поставщики, подрядчики, исполнители допускаются к участию в конкурсе на равных условиях с российскими поставщиками, подрядчиками (ст.13, ч.1) Применение к иностранным поставщикам и продукции национального режима на равных условиях с товарами российского происхождения, работами, услугами, выполняемыми, оказываемыми российскими лицами (ст.14, ч. 1), но с рядом оговорок (ст.14, чч.2-5).
11. Обеспечение заявки на участие Предусматривается. Размер обеспечения не должен превышать 3 % предполагаемой цены государственного контракта. При закупках продукции на сумму менее 2500 минимальной месячной оплаты труда заказчик вправе не требовать от поставщика предоставления обеспечения заявки на участие конкурсе. (п.40) Не регламентируется Предусматривается в размере до 5% от начальной цены (ст.20, ч.4) Предусматривается. Размер обеспечения заявки должен составлять от 0,5% до 5% НМЦ. Если при проведении электронного аукциона НМЦ< 3 млн руб, то 1% (ст. 44, ч. 14). При проведении торгов для УИС и ОИ, СМП или СОНО, то <2% НМЦ (ст.44, ч.15).
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
34
Мельников В. В.
Продолжение Табл. 2
№ п/п Крите- рии срав- нения УП №305 № 97-ФЗ № 94-ФЗ № 44-ФЗ
12. Анти- демпин говые меры Не регламентируется Не регламентируется Не регламентируется Имеют место при проведении конкурса и аукциона. (ст.37)
13. Обеспе- чение испол- нения кон- тракта Не регламентируется Не регламентируется Размер обеспечения исполнения контракта не может превышать 30% НМЦ, указанной в извещении о проведении открытого конкурса (ст.22 ч.4 п. 15.2) с уточнениями для случаев предоставления аванса. Если победителем становится бюджетное учреждение, то предоставление обеспечения контракта не требуется (ст.29 ч.4) Размер обеспечения исполнения контракта должен составлять 5%-30% НМЦ. Если НМЦ превышает 50 млн. рублей, заказчик обязан установить требование обеспечения исполнения контракта в размере 10%-30% НМЦ, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена выплата аванса). В случае, если аванс превышает 30% НМЦ, размер обеспечения исполнения контракта устанавливается в размере аванса. В случае, если предложенная в заявке участника закупки цена снижена на 25 и более процентов по отношению к НМЦ, участник закупки, с которым заключается контракт, предоставляет обеспечение с учетом положений статьи 37.
14. Переговоры с участниками Допускаются при проведении двухэтапных торгов (п.50, п.26 пп.а)) Предусмотрены при проведении двухэтапных конкурсов (ст. 23, ч.3) Не допускаются (ст.20, ч.6) Запрещены (ст. 46) кроме обсуждения с участниками при проведении двухэтапных конкурсов (ст.57.ч.3)
15. Изве- щение Предусматривается подача приглашений на участие в конкурсе (публикация в печатных СМИ) (п.32) Публикация извещения в СМИ, в том числе официальном издании уполномоченного федерального органа исполнительной власти (ст. 12). Публикация извещения на официальном сайте, а также в любых СМИ не менее чем за 30 дней до дня вскрытия конвертов (ст.21, ч. 1) Публикация не менее чем за 20 дней до даты вскрытия конвертов с заявками в ЕИС (ст.49,ч.1)
16. Внесе- ние изменений в извещение Возможно (п.п.38, 54) Не регламентируется в общем случае; для двухэтапного конкурса (ст.23 ч.3) Возможно, не позднее, чем за 5 дней до даты окончания подачи заявок на участие в конкурсе. Изменение предмета конкурса не допускается. (ст.21, ч.4.1) Возможно, не позднее, чем за 5 дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в открытом конкурсе. Изменение объекта закупки и увеличение размера обеспечения заявок на участие в открытом конкурсе не допускаются. (ст.49, ч.4)
Эволюция механизма открытого конкурса при государственных закупках ...
35
Продолжение Табл. 2
№ п/п Критерии сравне- ния УП №305 № 97-ФЗ № 94-ФЗ № 44-ФЗ
17. Публикация изменений Не регламентируется Не регламентируется в общем случае, для двухэтапного конкурса - доводится до сведения участников (ст.23 ч.3) В течение одного дня со дня принятия указанного решения такие изменения размещаются на официальном сайте извещения о проведении открытого конкурса. (гл.2 ст.21 ч.4.1) В течение одного дня со дня принятия указанного решения размещаются заказчиком в порядке, установленном для размещения извещения о проведении открытого конкурса. (гл.3 ст.49 ч.4)
18. Конкурсная документация Предоставляется поставщикам, прошедшим квалификационный отбор (в случае проведения такового) и оплатившим (в случае оплаты) (п.35) Предоставляется каждому участнику, прошедшему предварительный отбор (в случае проведения) и оплатившими КД (если плата была установлена) (гл.2, ст. 13) Предусмотрена. (гл.2, ст13) Предусмотрена, предоставляется каждому участнику по требованию(гл. 3, ст.50)
19. Внесение изменений в конкурсную документацию В любое время до истечения срока представления заявок на участие в торгах (конкурсе) путем издания дополнения. Дополнение незамедлительно доводится до сведения всех поставщиков (п.37) Не регламентируется Внесение изменений в КД за 5 дней до даты окончания подачи заявок, публикация на официальном сайте (ст.24, ч.3) Внесение изменений в КД не позднее, чем за 5 дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в открытом конкурсе. (ст.51, ч.6)
20. Разъяснение положений конкурсной документации Запрос о разъяснении в письменной форме; Ответ на запрос в разумные сроки, позволяющие поставщику своевременно представить заявку (п.37) Запрос о разъяснении в письменной форме; Ответ на запрос в разумные сроки, позволяющие поставщику своевременно представить заявку (ст.15) Запрос о разъяснении в письменной форме; ответ на запрос в течение 2 дней, публикация на официальном сайте в течение 1 дня (ст.24) Запрос о разъяснении в письменной форме; Ответ на запрос в течение 2 дней, публикация в ЕИС в течение 1 дня (ст.51, ч. 7,8)
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
36
Мельников В. В.
Продолжение Табл. 2
№ п/п Крите- рии срав- нения УП №305 № 97-ФЗ № 94-ФЗ № 44-ФЗ
21. Требования к участникам Заказчик вправе требовать от поставщиков, представления документов или иной информации, необходимых для удостоверения квалификации в соответствии с критериями, предусмотренными Положением. Установление иных критериев, требований или процедур в части определения квалификации поставщиков не допускается. (п.6) Предусматривает право организатора конкурса устанавливать дополнительные требования к участникам размещения заказа, помимо указанных в законе. (ст.5) Содержит исчерпывающий перечень требований к участникам размещения заказа и установление иных требований, чем предусмотренных законом, не допускает (исключением из данного правила является возможность установления дополнительных требований к участникам Правительством РФ при размещении заказа на поставку товаров для нужд обороны страны и безопасности государства). (ст.11) Содержит исчерпывающий перечень требований к участникам размещения заказа и возможно установление Правительством Российской Федерации к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг дополнительных требований (ст.31)
22. Пре- имущес тва участ- никам разме- щения заказа Упоминается возможность предоставления (п.14 пп. д), п.36 пп. д), п.47). Допустимы, исходя из методических рекомендаций Приказа МЭ № 117 (п.п.6,13). Не устанавливаются, но подразумевается дискриминация иностранных поставщиков (ст.6). Преимущества допустимы, исходя из методических рекомендаций Приказа МЭ № 117 (чч.6, 13). Устанавливаются учреждениям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов (ст. 14); для СМП (ст. 15). Устанавливаются учреждениям УИС, ОИ , СМП, СОНО (ст.ст. 28, 29)
23. Форма подачи заявок на участие Письменная форма в запечатанном конверте в порядке и способом, который установлен заказчиком (п.38) Письменная форма в запечатанном конверте в порядке, предусмотренном КД (ст.16, ч.4) Письменная форма в запечатанном конверте или форма электронного документа (ст.25 ч.2) Письменная форма в запечатанном конверте, не позволяющем просматривать содержание заявки до вскрытия, или в форме электронного документа посредством ЕИС (если такая форма заявки допускается КД). (ст. 51 ч.2, ст.5)
24 Срок подачи заявок Не менее 45 дней со дня издания конкурсной документации (п.38) Не менее 45 дней со дня опубликования извещения о проведении конкурса (ст.16 ч. 1) Даты начала и окончания приема заявок устанавливаются конкурсной документацией не менее 30 дней до дня вскрытия конвертов (ст.21 ч.1 п.9) Не менее 20 дней с момента размещения извещения в ЕИС (ст.49 ч. 1)
25. Реги-страци я заявок Предусмотрена. Возможна выдача расписки (по требованию участника) (п.38) Предусмотрена. Возможна выдача расписки (по требованию участника) (ст.16 ч.4) Предусмотрена. Возможна выдача расписки (по требованию участника) (ст.25 ч.10) Предусмотрена. (ст.51 ч.6)
Эволюция механизма открытого конкурса при государственных закупках ...
37
Продолжение Табл. 2
№ п/п Крите- рии сравне- ния УП №305 № 97-ФЗ № 94-ФЗ № 44-ФЗ
26. Право на отзыв, изменение конкурсных заявок Предоставлено, если иное не указано в конкурсной документации (п.39) Предоставлено, если иное не указано в конкурсной документации (ст. 17 ч.3) Предоставлено (ст.25 ч.9) Предоставлено (ст.43)
27. Случай подачи только одной заявки Конкурс признается несостоявшимися (п.43) Не регламентируется При соответствии всем требованиям заказчика, происходит заключение контакта с единственным участником (ст.25 ч.11) Конкурс признается несостоявшимися (ст.51, ч.13). Прямой контракт по согласованию с органом уполномоченным на осушествление контроля с учетом ст. 55 ч.1 п.1 и ст.93 ч.1 п.25
28. Случай отсут- ствия заявок Не регламентируется Не регламентируется Конкурс признается несостоявшимся. В случае, если КД предусмотрено два и более лота, конкурс признается несостоявшимся только в отношении тех лотов, в отношении которых не подана ни одна заявка на участие в конкурсе. (ст.25, п.11) Конкурс признается несостоявшимися, проводится повторный конкурс (ст.51 ч. 13, ст.55 ч.2 п. 1)
29. Процедура вскрытия конвертов В соответствии с порядком, предусмотренным КД, возможно присутствие участников и их представителей (п.44) Публичная, участники и их представители вправе присутствовать (ст. 19) Публичная, участники и их представители вправе присутствовать (ст.26, ч. 1) Публичная, участники и их представители вправе присутствовать (ст.52, ч. 1)
30. Продолжительно сть процедуры рассмотрения заявок Срок не указан. Постав-шику ориентироваться на «срок действия заявки». В соответствии с требованиями КД (ст.20 ч.1). Поставшику ориентироваться на «срок действия заявки». Не более 20 дней с даты вскрытия конвертов (ст.27, ч.1) Объединенная процедура рассмотрения и оценки не более 20 дней с даты вскрытия конвертов (ст.53, ч. 1)
31. Процедура оценки и сопо-ставлени я заявок Срок не указан. В соответствии с порядком и критериями, предусмотренными КД (п.47) Срок не указан. В соответствии с КД (ст.20). Не более 10 дней в соответствии с установленным порядком и критериями (ст.28, ч.1) Объединенная процедура рассмотрения и оценки не более 20 дней с даты вскрытия конвертов (ст.53, ч. 1)
32. Критерии определения победителя В НПА определен перечень критериев. Использование иных критериев, помимо предусмотренных КД, не допускается (п.47) Лучшие условия выполнения контракта. Выбор лучших условий осу-шествляется в соответствии с требованиями КД (ст.21, ч.1) Установлены в КД в соответствии с законом (ст.22, ч.2) Установлены в КД в соответствии с законом. (ст.32 чч. 1-2)
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
38
Мельников В. В.
Продолжение Табл. 2
№ п/п Крите- рии сравне- ния УП №305 № 97-ФЗ № 94-ФЗ № 44-ФЗ
33. Разъяс- нения резуль- татов конкурса Детально не регламентируется (п.49) Не регламентируется Запрос о разъяснении в письменной форме или в форме электронного документа; ответ на разъяснения в течение 2 рабочих дней (ст.28, ч. 13) Запрос о разъяснении в письменной форме или в форме электронного документа, ответ на разъяснения в течение 2 рабочих дней. (ст. 53, ч.13)
34. Обжало- вание резуль- татов Судебное и внесудебное. Предусмотрено для любого участника (разд.5 п.59) Судебное. Предусмотрено для любого участника (ст.24) Судебное и внесудебное. Предусмотрено для любого участника (ст.57) Судебное и внесудебное. Предусмотрено для любого участника (гл.6 ст. 105)
35. Заклю- чение контрак- та Срок не указан. Г осударствен-ный контракт заключается в соответствии с требованиями ГК РФ (ст.528 ч.4). Срок не указан. Государственны й контракт заключается в соответствии с требованиями ГК РФ (ст.528 ч.4). Не ранее чем через 10 дней со дня размещения на официальном сайте протокола оценки и сопоставления заявок. (ст.29, ч. 1.1.) Крайний срок в соответствии с ГК РФ. Не ранее чем через 10 дней и не позднее чем через 20 дней с даты размещения в ЕИС протокола рассмотрения и оценки заявок (ст.54, ч.2)
36. Срок подписания контракта победителем Не указан, устанавливается в КД (п.52) Не указан, определяется сроками, установленными в извещении о проведении конкурса (ст.21 ч.3) Не ранее 10 дней со дня размещения на официальном сайте протокола оценки и сопоставления (ст. 29, ч. 1.1.) В течение 10 дней с даты размещения в ЕИС протокола (ст.54, ч.3 в ред. № 396-ФЗ)
37. Случай неподписания победителем контракта в срок Заказчик отклоняет подобную заявку и выбирает выигравшую заявку из числа остальных действующих заявок. При этом заказчик вправе отклонить все заявки на основании настоящего Положения (п. 52). Организатор конкурса определяет нового победителя (ст.21 ч.3, ст.20 ч. 1) Участник признается уклонившимся от заключения контракта, заказчик вправе обратиться в суд с иском о требовании о понуждении победителя конкурса заключить контракт, а также о возмещении убытков, причиненных уклонением от заключения контракта, либо заключить контракт с участником конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер (ст.29, ч.2) Участник признается уклонившимся от подписания контракта. Возможна подача иска в суд о возмещении убытков или заключить контракт с участником №2. (ст.54 ч.3-4)
Эволюция механизма открытого конкурса при государственных закупках ...
39
Окончание Табл. 2
№ п/п Критерии сравне- ния УП №305 № 97-ФЗ № 94-ФЗ № 44-ФЗ
38. Установление неустоек: штрафов и (или) пеней в случае просрочки исполнения обязательств (как заказчиком, так и поставщиком) Отсутствует Отсутствует Предусмотрено (ст.9, ч. 9) Предусмотрено (ст.34, ч.5)
39. Аудио-, видеоза- пись Не предусмотрена. Не предусмотрена. Аудиозапись ведется заказчиком в обязательном порядке. Аудио- и видеозапись может вестись участниками конкурса, присутствующими на процедуре (ст.26, ч.9) Аудиозапись ведется заказчиком в обязательном порядке. Аудио- и видеозапись может вестись участниками конкурса, присутствующими на процедуре (ст.52, ч.8)
Источник: составлено автором.
ВЫВОДЫ
1. Одним из основных результатов преобразования системы государственных закупок в постсоветской России стало достижение контролируемого единообразия способов осуществления закупочной деятельности, что позволило обеспечить большую предсказуемость и привлекательность нового рынка для участников, создать рамочные условия и предпосылки для борьбы с коррупцией в государственном секторе, а также повысить экономический эффект при расходовании государственных средств.
2. За 20 лет с момента принятия первого базового закона о государственных закупках № 60-ФЗ можно констатировать появление отработанной закупочной процедуры, в целом соответствующей международной практике, хотя и с некоторыми национальными технологическими особенностями.
3. Концептуальный переход от государственного заказа к государственной контрактной системе в 2014 г. с точки зрения технологий проведения открытого конкурса отражает на сей день, в основном, косметические правки, не способные коренным образом повлиять ни на относительную экономию от применения процедур, ни на повышение качества закупаемой продукции, Дальнейшее снижение коррупционной емкости и повышение прозрачности данного способа закупок связано с переходом к проведению конкурсов в электронной форме.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Афанасьев М. В. (2004). Логистика государственных закупок инвестиционных товаров. СПб: Изд-во СПбГУЭФ, 274 с.
Балацкий Е. В. (2007). Протекционистская политика на рынке государственных закупок в России и за рубежом / Е. В. Балацкий, А. Б. Гусев, Н. А. Екимова. М.: Языки славянской культуры, 112 с.
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
40
Мельников В. В.
Головщинский К. И. (2011). Основные направления создания и развития комплексной федеральной контрактной системы в Российской Федерации: препринт WP8/2011/02 [Текст] / К. И. Головщинский, А. Т. Шамрин. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 60 с.
Кузнецов К. В. (2003). Настольная книга поставщика и закупщика: торги, конкурсы, тендеры. М.: Альпина Паблишер, 339 с.
Кузнецова И. В. (2010). Общие принципы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд: учеб-метод пособие по программе «управление государственными и муниципальными заказами» (базовый уровень). Модуль 1. М.: Ин-т управления закупками и продажами им. А. Б. Соловьева ГУ ВШЭ, 176 с.
Мавлюкеев В. Р. (2013). Контрактная система в сфере закупок // НГТУ Информ, № 5(232). С. 6.
Нестерович Н. В. (2000). Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд / Н. В. Нестерович, В. И. Смирнов; под ред. А. Г. Свинаренко. М.: ИНФРА-М, 360 с.
О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: Федеральный закон № 97-ФЗ от 6.05.1999 // Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 19, ст. 2302.
О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон РФ № 44-ФЗ от 5.04.2013 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2013, № 14, ст. 1652.
О поставках продукции для федеральных государственных нужд: Федеральный закон № 60-ФЗ от 13.12.1994 // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 34, ст. 3540.
О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федеральный закон РФ № 94-ФЗ от 21.07.2005 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 30 (1), ст. 3105.
Организация и проведение конкурсов на закупку продукции для федеральных государственных нужд: учебно-методическое пособие для
государственных служащих. / Под ред. В. И. Смирнова, Н. В. Нестеровича. М.: ГУ-ВШЭ, 2001, 332 с.
Управление государственными и муниципальными заказами: учебное
пособие / Т. Г. Дорошенко, О. П. Дюнина, А. А. Кокарева, И. А. Смолина. 2-е изд., перераб. и доп. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2011, 381 с.
Храмкин А. А. (2011). Противодействие коррупции в госзакупках / А. А. Храмкин. М.: ИД «Юриспруденция», 152 с.
Шевченко Л. И. (1999). Госзаказ в системе государственного регулирования экономики / Л. И. Шевченко, Г. Н. Гредин. Кемерово: Кемеровский госуниверситет, 160 с.
Шмаков А. В. (2010). Приоритетность критериев эффективности при проектировании законодательства / А. В. Шмаков, С. П. Петров // Terra Economicus, Т. 8, № 2, с. 123-130.
Экономика бюджетных заказов: учебник / Под общ. ред. О. С. Белокрыловой. Ростов-на-Дону, Изд-во «Содействие — XXI век», 2011, 224 с.
REFERENCES
About Competitions on Placing of Orders for Goods, Works and Services for State Needs: Federal Law № 97-FZ of 06.05.1999. Meeting of the Legislation of the Russian Federation, 1999, no. 19, art. 2302. (In Russian).
About the Contract System in the Procurement of Goods, Works and Services for
Эволюция механизма открытого конкурса при государственных закупках ...
41
State and Municipal Needs: Federal Law № 44-FZ of 05.04.2013. Meeting of the Legislation of the Russian Federation, 2013, no. 14, art. 1652. (In Russian).
Afanasyev M. V. (2004). Logistics government purchases of capital goods. St. Petersburg, Publ. House of SPSUEF, 274 p. (In Russian).
Balatsky E. V. (2007). Protectionist policies in the market of public procurement in Russia and abroad / E. V. Balatsky, A. B. Gusev, N. A. Ekimova. Moscow, Languages Slavic culture Publ., 112 p. (In Russian).
Economy Budget Demands: the Textbook / Ed. by O. S. Belokrylova. Rostov-on-Don, Publ. House "Assistance - XXI Century", 2011, 224 p. (In Russian).
Golovschinsky K. I. (2011). The basic directions of creation and development of an integrated federal contract system in the Russian Federation: preprint WP8/2011/02 / K. I. Golovschinsky, A. T. Shamrin. Moscow, Acad. Home Higher School of Economics, 60 p. (In Russian).
Hramkin A. A. (2011). Combating corruption in public procurement. Moscow, Publ. House "Jurisprudence", 152 p. (In Russian).
Kuznetsov K. V. (2003). Handbook of the supplier and the purchaser: bids, contests, auctions and tenders. Moscow, Alpina Publisher, 339 p. (In Russian).
Kuznetsova I. V. (2010). General principles of placing orders for state and municipal needs: study method study program "Management of state and municipal orders" (basic level). Module 1. Moscow, Institute of Procurement Management named after A. B. Solovyov HSE, 176 p. (In Russian).
Management of State and Municipal Orders: a Tutorial / T. G. Doroshenko, O. P. Dyunina, A. A. Kokareva, I. A. Smolina, 2nd ed., Rev. and add. Irkutsk, BSUEL Publ., 2011, 381 p. (In Russian).
Mavlyukeev V. R. (2013). The contract system procurement. Inform NSTU, no. 5 (232), p. 6. (In Russian).
Nesterovich N. V. (2000). Competitive bidding for the purchase of products for state needs / N. V. Nesterovich, V. I. Smirnov; ed. A. G. Swinarenko. Moscow, INFRA-M Publ., 360 p. (In Russian).
On Placing Orders for Goods, Works and Services for State and Municipal Needs: Federal Law № 94-FZ of 21.07.2005. Meeting of the Legislation of the Russian Federation, 2005, no. 30 (1), art. 3105. (In Russian).
On the Supply of Products for Federal Dtate Needs: Federal Law № 60-FZ of 13.12.1994. Meeting of the Legislation of the Russian Federation, 1994, no. 34, art. 3540. (In Russian).
Shevchenko L. I. (1999). State order in the system of state regulation of the economy / L. I. Shevchenko, G. N. Gredin. Kemerovo, Publ. House of Kemerovo State University, 160 p. (In Russian).
Shmakov A. V. (2010). Priority of efficiency criteria in law projecting / A. V. Shmakov, S. P. Petrov. Terra Economicus, vol. 8, no. 2, pp. 123-130. (In Russian).
The Organization and Holding of Tenders for the Purchase of Products for Federal State Needs: Training Manual for Public Officials / Ed. by V. I. Smirnov, N. V. Nesterovich. Moscow, Publ. House of HSE, 2001, 332 p. (In Russian).
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №2. 2015
