CC BY
122
УДК 349.222:347.754
Д. А. Пяткин, Т. В. Андрейчук
Правовые основы использования конкурса как способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя)
В статье рассматриваются правовые основы использования конкурса как способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
The article examines the legal basis for the use of tender or open competition as a method of determination of the supplier or contractor.
Ключевые слова: правовые основы, конкурс, способ определения, поставщика, подрядчик, исполнитель.
Key words: legal basis, open competition, tender, supplier selection, method of determination, contractor, supplier.
Важное место в контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд занимает выбор способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Одним из таких способов является конкурс, победителем которого признаётся участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта.
Действующим законодательством Российской Федерации установлены следующие виды конкурсов: открытый конкурс; конкурс с ограниченным участием; двухэтапный конкурс; закрытый конкурс; закрытый конкурс с ограниченным участием; закрытый двухэтапный конкурс.
Под конкурсом понимается конкурс, при котором «информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путём размещения в Единой информационной системе (ЕИС) в сфере закупок извещения о проведении такого конкурса конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования»1.
© Пяткин Д. А., Андрейчук Т. В., 2016
1 Ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Консультант Плюс: справ.-правовая система. Электрон. ресурс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обр. 10.08.2016).
124
Исходя из нормы ч. 2 ст. 48 Федерального закона о контрактной системе, открытый конкурс является приоритетным способом осуществления закупки, что выражается в том, что по общему правилу заказчик обязан осуществить закупку путём проведения открытого конкурса во всех случаях, за исключением случаев, для которых прямо предусмотрен другой способ закупки.
Закон устанавливает обязанности заказчика по разработке и утверждению конкурсной документации (ст. 50). В научной литературе под разработкой конкурсной документации понимается «деятельности, направленная на изложение требований о существе проводимой закупки и потребностей заказчика при ее проведении по содержанию и по форме, установленным законом2. Конкурсная документация разрабатывается и утверждается заказчиком исходя из его потребностей. Указанное обстоятельство определяет должностное лицо заказчика как субъекта административной ответственности за утверждение конкурсной документации с нарушением требований, предусмотренных законом3. Правительство Российской Федерации вправе устанавливать требования к содержанию, составу, порядку разработки типовой конкурсной документации. В указанном случае типовая конкурсная документация обязательна для применения заказчиками. Стоит оговориться, что разработан лишь такой проект4.
При разработке конкурсной документации заказчик вправе привлекать специализированную организацию на основании соответствующего контракта. В таком случае, как отмечает Е. И. Летникова, заказчик обязан учитывать ограничения, предусмотренные законом для каждого из способов закупки, с помощью которых может состояться привлечение специализированной организации (электронный аукцион, запрос котировок, закупка у единственного исполнителя)5.
2 Тасалов Ф.А. Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое исследование: моногр. М.: Проспект, 2014. С. 88.
3 См., например: Об утверждении типовой конкурсной документации на проведение открытого конкурса на право заключить государственный контракт на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии: приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 30.01.2015 № 137 // Консультант Плюс: справ.-правовая система. Электрон. ресурс. Режим доступа: http://www.consultant.ru/ (дата обр. 10.08.2016).
4 Об утверждении порядка разработки типовой конкурсной документации о проведении открытого конкурса: проект Постановления Правительства РФ // Консультант Плюс: справ.-правовая система. Электрон. ресурс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обр. 10.08.2016).
5 Летникова Е.И. К вопросу об определении факторов правовых конструкций открытого конкурса при осуществлении государственных закупок // Гос. аудит. Право. Экономика. 2014. № 4. С. 106.
Анализ федерального закона о контрактной системе позволяет выделить ряд этапов при проведении открытого конкурса.
1 этап - прием заявок на участие. Извещение о проведении открытого конкурса размещается заказчиком в ЕИС не менее, чем за двадцать дней до даты вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе или открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в открытом конкурсе. Нарушение данного срока влечёт признание торгов недействительными. В частности, решением ФАС России от 22.12.2014 по делу N^1906/14 комиссия антимонопольного органа признала жалобу участника закупки обоснованной в части сокращения заказчиком срока подачи заявок, так как проводимый заказчиком открытый конкурс не является повторным, а извещение о проведении указанного конкурса было размещено заказчиком в ЕИС лишь за 10 дней до даты вскрытия конвертов с заявками.
Извещение о проведении открытого конкурса должно содержать общую информацию, предусмотренную применительно к извещению о проведении любой закупки (ст. 42).
Среди самостоятельных требований к содержанию извещения о проведении открытого конкурса законодатель в ч.3 ст.49 выделяет следующие:
1) требования, предъявляемые к участникам открытого конкурса, и исчерпывающий перечень документов, которые должны быть представлены участниками открытого конкурса (п. 1 ч.1, ч.1.1. ст.31);
2) способы получения конкурсной документации, срок место и порядок предоставления конкурсной документации. Несмотря на наличие у заказчика обязанности по размещению конкурсной документации в ЕИС, у участников закупки имеется право получения конкурсной документации иным способом. При этом выбор возможных способов получения участниками закупки конкурсной документации находится в компетенции заказчика, который обязан раскрыть соответствующую информации в извещении о проведении открытого конкурса, одновременно указав срок, место и порядок предоставления конкурсной документации;
3) плату (при ее установлении), взимаемую заказчиком за предоставление конкурсной документации, способ осуществления и валюту платежа. Следует учитывать, что законом предусмотрена возможность взимания заказчиком платы за предоставление конкурсной документации: в случае предоставления конкурсной документации на бумажном носителе, если данная плата установлена заказчиком и указание об этом содержится в извеще-
нии о проведении открытого конкурса; в случае предоставления конкурсной документации в форме электронного документа на электронном носителе.
В остальных случаях заказчик не вправе взимать плату за предоставление конкурсной документации;
4) язык или языки, на которых предоставляется конкурсная документация. Заказчик вправе использовать при предоставлении конкурсной документации и иные языки, в том числе государственные и языки национальных меньшинств;
5) место, дату и время вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и (или) открытия доступа к поданным в форме электронных документов этим заявкам, дату рассмотрения и оценки таких заявок;
6) преимущества, предоставляемые заказчиком учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов, субъектам малого предпринимательства, социально ориентированным некоммерческим организациям;
7) условия, запреты, ограничения допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами;
8) реквизиты счёта для внесения денежных средств в качестве обеспечения заявок участников открытого конкурса.
Заявки на участие в открытом конкурсе предоставляются по форме и в порядке, которые указаны в конкурсной документации, а также в месте и до истечения срока, которые указаны в извещении о проведении открытого конкурса.
Заявка на участие в открытом конкурсе может быть подана: а) в письменной форме и в запечатанном конверте, не позволяющем просматривать содержание заявки до вскрытия; б) в форме электронного документа (если такая форма подачи заявки допускается конкурсной документацией).
Тем самым, в случае исключения заказчиком в конкурсной документации возможности подачи заявки в форме электронного документа, такая заявка должна быть подана исключительно в письменной форме.
Заявка на участие в открытом конкурсе во всех случаях должна содержать три блока информации:
- информацию и документы об участнике открытого конкурса, подавшем заявку на участие в открытом конкурсе;
- предложения участника открытого конкурса в отношении объекта закупки, а в случае закупки товара - также предлагаемая цена закупки товара, наименование страны происхождения товара;
- документы, подтверждающие внесение обеспечения заявки на участие в открытом конкурсе (платежное поручение, подтверждающее перечисление денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в открытом конкурсе с отметкой банка, или заверенная банком копия этого платёжного поручения либо включённая в реестр банковских гарантий банковская гарантия).
В отдельных случаях, в том числе предусмотренных конкурсной документацией, заявка на участие в открытом конкурсе должна содержать дополнительные блоки информации, указанные в ч.2 ст.51 федерального закона о контрактной системе.
Законодатель установил исчерпывающие требования к оформлению заявки на участие в открытом конкурсе. Установлено, что все листы поданной в письменной форме заявки на участие в открытом конкурсе, все листы тома такой заявки должны быть прошиты и пронумерованы. Заявка на участие в открытом конкурсе и том такой заявки должны содержать опись входящих в их состав документов, быть скреплены печатью участника открытого конкурса (при наличии печати для юридического лица) и подписаны участником открытого конкурса или лицом, уполномоченным участником открытого конкурса. Соблюдение участником открытого конкурса указанных требований означает, что информация и документы, входящие в состав заявки на участие в открытом конкурсе, и тома заявки на участие в открытом конкурсе, поданы от имени участника открытого конкурса, и он несет ответственность за подлинность и достоверность этих информации и документов6.
По окончании данной стадии (20 дней) открытый конкурс может быть признан несостоявшимся в следующих случаях: если по окончании срока подачи заявок на участие в открытом конкурсе подана только одна заявка на участие в открытом конкурсе; если по окончании срока подачи заявок на участие в открытом конкурсе не подано ни одной такой заявки.
В случае если конкурсной документацией предусмотрено два и более лота, конкурс признаётся несостоявшимся только в отношении тех лотов, в отношении которых подана только одна заявка на участие в открытом конкурсе или не подано ни одной такой заявки.
II этап - рассмотрение и оценка заявок. Конкурсная комиссия вскрывает конверты с заявками на участие в открытом конкурсе и (или) открывает доступ к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в
6 Чернышов М. 44-ФЗ: об определении поставщика (подрядчика, исполнителя) способом открытого конкурса // Самоуправление. 2014. № 7-8. С. 27.
128
открытом конкурсе после наступления срока, указанного в конкурсной документации в качестве срока подачи заявок на участие в конкурсе. Конверты с заявками на участие в открытом конкурсе вскрываются, открывается доступ к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в открытом конкурсе публично во время, в месте, в порядке и в соответствии с процедурами, которые указаны в конкурсной документации. Вскрытие всех поступивших конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и открытие доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в таком конкурсе осуществляется в один день (ч.1 ст.52).
В соответствии с письмом Минэкономразвития России от 31.12.2014 NД 28и -2866, исходя из системного толкования положений закона вскрытие конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе должно осуществляться в день окончания срока приёмов заявок на участие в открытом конкурсе.
Заказчик обязан предоставить возможность всем участникам открытого конкурса, подавшим заявки на участие в нём, или их представителям, присутствовать при вскрытии конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и (или) открытого доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в открытом конкурсе. Указанное положение закона служит развитию принципов гласности и прозрачности контрактной системы, обеспечению конкуренции.
Законом регламентирован перечень информации, объявляемой при процедуре вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в открытом конкурсе, а также включаемый протокол, составляемый по итогам процедуры.
В случае если по окончании срока подачи заявок участие в открытом конкурсе подана только одна заявка или не подано ни одной заявки, в протокол, составляемый по итогам процедуры вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в открытом конкурсе, должна быть внесена информация о признании открытого конкурса несостоявшимся.
Протокол вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов, заявкам на участие в открытом конкурсе ведётся конкурсной комиссией подписывается всеми присутствующими членами конкурсной комиссии непосредственно после вскрытия таких конвертов и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе и не
позднее рабочего дня, следующего за датой подписания этого протокола, размещается в ЕИС.
Заказчик обязан обеспечить осуществление аудиозаписи вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и (или) открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в открытом конкурсе. Также предусмотрено право самостоятельного ведения аудиозаписи данной процедуры и участниками открытого конкурса.
Срок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе не может превышать двадцати дней с даты вскрытия конвертов с такими заявками и (или) открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявками на участие в конкурсе. Однако заказчик вправе продлить срок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе на поставку товара, выполнения работы либо оказание услуги в сфере науки, культуры или искусства, но не более чем на десять рабочих дней. При этом заказчик обязан в течение одного рабочего дня с даты принятия решения о продлении срока рассмотрения и оценки таких заявок направить соответствующее уведомление всем участникам конкурса, подавшим заявки на участие в конкурсе, и кроме того разместить указанное уведомлении в ЕИС.
В правоприменительной практике имеются случаи нарушения заказчиком установленных сроков рассмотрения и оценки заявок, поданных на уча-
7
стие в конкурсе .
Заявка признается надлежащей в следующих случаях: если она соответствует требованиям закона, извещению об осуществлении закупки или приглашению принять участие в зарытом конкурсе и конкурсной документации; если участник закупки, подавший такую заявку, соответствует требованиям, которые предъявляются к участнику закупки и указаны в конкурсной документации.
Заявка подлежит отклонению конкурсной комиссией в следующих случаях: если участник конкурса, подавший её, не соответствует требованиям к участнику конкурса, указанным в конкурсной документации; если такая заявка признана не соответствующей требованиям, указанным в конкурсной документации.
В случае установления недостоверности информации, содержащейся в документах, представленных участником конкурса в соответствии с ч. 2
7 См.: решение ФАС России от 29.10.2014 по делу N К-1551/2014 // Консультант Плюс: справ.-правовая система. Электрон. ресурс. URL: http://www.consultant.ru / (дата обр. 10.08.2016).
ст. 51 Закона, конкурсная комиссия обязана отстранить такого участника от участия в конкурсе на любом этапе его проведения.
Документом, который фиксирует результаты рассмотрения заявок на участие в конкурсе, является протокол рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе.
Конкурсная комиссия осуществляет оценку заявок на участие в конкурсе, которые не были отклонены, для выявления победителя конкурса на основе критериев, указанных в конкурсной документации.
По результатам рассмотрения заявок на участие конкурс признаётся несостоявшимся в следующих случаях: если конкурсная комиссия отклонила все заявки, поданные на участие в конкурсе; если только одна заявка, поданная на участие в конкурсе, соответствует требованиям, указанным в конкурсной документации.
На основании результатов оценки заявок на участие в конкурсе конкурсная комиссия присваивает каждой заявке регистрационный номер в порядке уменьшения степени выгодности содержащихся в них условия исполнения контракта. Номер один присваивается заявке на участие в конкурсе, в которой содержатся лучшие условия исполнения контракта. В случае если в нескольких заявках на участие в конкурсе содержатся одинаковые условия исполнения контракта, меньший порядковый номер присваивается заявке на участие в конкурсе, которая поступила ранее других заявок на участие в конкурсе, содержащих такие же условия.
Победителем признается участник конкурса, который одновременно соответствует следующим условиям: такой участник предложил лучшие условия исполнения контракта на основе критериев, указанных в конкурсной документации; заявке на участие в конкурсе такого участника присвоен первый номер.
Указанное положение Закона соответствует п.4 ст.447 ГК РФ, согласно которой выигравшим торги по конкурсу признается лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, ранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.
Документом, фиксирующим результаты рассмотрения и оценки заявок, поданных на участие в конкурсе, является протокол рассмотрения и оценки таких заявок. Документом, фиксирующим результаты рассмотрения единственной заявки, поданной на участие в конкурсе, является протокол рассмотрения единственной заявки на участие в конкурсе.
Все протоколы составляются в двух экземплярах, которые подписываются всеми присутствующими членами конкурсной комиссии. Один экзем-
131
пляр каждого из этих протоколов хранится у заказчика, другой экземпляр в течение трёх рабочих дней с даты его подписания направляется победителю конкурса или участнику конкурса, подавшему единственную заявку на участие в конкурсе, с приложением проекта контракта, который составляется путём включения в данный проект условий контракта, предложенных победителем конкурса или участником конкурса, подавшим единственную заявку на участие в конкурсе.
Протокол рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе, протокол рассмотрения единственной заявки на участие в конкурсе с указаниями приложениями размещаются заказчиком в ЕИС не позднее рабочего дня, следующего за датой подписания указанных протоколов.
III этап - заключение контракта. Контракт одновременно заключается на условиях, указанных в заявке на участие в конкурсе, поданной участником конкурса, с которым заключается контракт, и в конкурсной документации. Поскольку контракт может быть заключён только с участником конкурса, заявка которого соответствует конкурсной документации, то в случае правомерности действий заказчика и конкурсной комиссии при проведении конкурса законом исключена возможность противоречия заключаемого контракта условиям, указанным в заявке на участие в конкурсе, поданной участником конкурса, с которым заключается контракт, а также условиям, указанным в конкурсной документации. Из указанного также следует, что заказчик при заключении контракта не вправе изменять какие-либо условия указанного контракта, определённые проектом контракта.
К таким выводам приходит и правоприменительная практика8.
Кроме того, при заключении контракта его цена не может превышать начальную (максимальную) цену контракта, указанную в извещении о проведении конкурса.
Контракт заключается не ранее, чем через десять дней и не позднее, чем через двадцать дней с даты размещения в ЕИС протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе или (при проведении закрытого конкурса) с даты подписания такого протокола. В течение десяти дней с даты размещения в ЕИС протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе или (при проведении закрытого конкурса) с даты подписания такого протокола победитель конкурса обязан подписать контракт и все экземпляры контракта заказчику. Одновременно с контрактом победитель обязан
8 См.: решение ФАС России от 10.10.2014 по делу № К-1469/14 // Консультант Плюс: справ.-правовая система. Электрон. ресурс. Режим доступа: http://www.consultant.ru/ (дата обр. 10.08.2016).
предоставить заказчику документы, подтверждающие обеспечение исполнения контракта в установленном размере.
При уклонении победителя конкурса от заключения контракта, заказчик вправе обратиться в суд с иском о возмещении убытков, причинённых уклонением от заключения контракта в части, не покрытой суммой обеспечения заявки на участие в конкурсе. Кроме того, в случае уклонения победителя конкурса от заключения контракта, заказчик вправе заключить контракт с участником конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер.
Таким образом, конкурс, как способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) является одним из важнейших этапов в вопросах обеспечения прозрачности сделок в сфере государственных (муниципальных) заказов.
Список литературы
1. Летникова Е.И. К вопросу об определении факторов правовых конструкций открытого конкурса при осуществлении государственных закупок // Государственный аудит. Право. Экономика. - 2014. - № 4.
2. О банковских гарантиях, используемых для целей Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп.): постановление Правительства РФ от 8 ноября 2013 г. № 1005 // СЗ РФ. - 18 нояб. 2013. - № 46. - Ст. 5947.
3. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (с изм. и доп.): федер. закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ // СЗ РФ. - 8 апр. 2013. - № 14. - Ст. 1652.
4. Об утверждении порядка разработки типовой конкурсной документации о проведении открытого конкурса: проект Постановления Правительства РФ // Консультант Плюс: справ.-правовая система. Электрон. ресурс. Режим доступа: http://www.consultant.ru/
5. Решение ФАС России от 29.10.2014 по делу № К-1551/2014 // Консультант Плюс: справ.-правовая система. Электрон. ресурс. Режим доступа: http://www.consultant.ru/
6. Тасалов Ф.А. Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое исследование: моногр. - М.: Проспект, 2014. -240 с.
7. Чернышов М. 44-ФЗ: Об определении поставщика (подрядчика, исполнителя) способом открытого конкурса // Самоуправление. - М.: Вольное экон. о-во Москвы. - 2014. - № 7-8.
