CC BY
55
УДК 342.9 ББК 67.401
DOI 10.24411/2414-3995-2020-10037 © О.В. Курбатова, Л.Л. Сакулина, 2020
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ИНОСТРАННЫМИ ГРАЖДАНАМИ ТРУДОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИИ НА ОСНОВАНИИ ПАТЕНТА
Ольга Владимировна Курбатова,
доцент кафедры административного права, кандидат экономических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12);
Любовь Львовна Сакулина, доцент кафедры административного права, кандидат юридических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: Statya2015@mail.ru Рецензент: Д.Н. Шурухнова, кандидат юридических наук, доцент
Аннотация. Показано становление и развитие правового регулирования трудовой деятельности иностранных граждан в СССР и Российской Федерации. Акцентировано внимание на разрешительной документации, необходимой для осуществления мигрантами трудовой деятельности на территории Российской Федерации. Особое внимание уделено проблемам, связанным с деятельностью трудящихся-мигрантов на основании патента.
Ключевые слова: внешняя трудовая миграция, миграционная политика, безвизовый порядок въезда, квотирование разрешений на работу, разрешение на работу, патент.
DEVELOPMENT OF LEGAL REGULATION OF IMPLEMENTATION OF LABOR ACTIVITIES BY FOREIGN CITIZENS IN THE TERRITORY OF RUSSIA BASED ON THE PATENT
Ol'ga V. Kurbatova,
Associate Professor of the Department of Administrative Law, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12);
Lyubov' L. Sakulina, Associate Professor of the Department of Administrative Law, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. The article shows the formation and development of the legal regulation of the labor activity of foreign citizens in the USSR and the Russian Federation. Attention is focused on permits required for migrants to work in the Russian Federation. Particular attention is paid to the problems associated with the activities of migrant workers on the basis of a patent.
Keywords: external labor migration, migration policy, visa-free entry procedure, quota of work permits, work permit, patent.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Курбатова О.В., Сакулина Л.Л. Развитие правового регулирования осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на территории России на основании патента. Вестник экономической безопасности. 2020;(1):201-6.
До недавнего времени Россия переживала сложную демографическую и экономическую ситуацию. В стране происходило сокращение как общей численности населения, так и населения в трудоспособном возрасте, т.е. трудового потенциала страны, с одновременным увеличением числа людей старше и младше трудоспособного возраста [16, с. 75]. Стабилизация положения была достигнута за счет увеличения в период с 2012 по 2017 гг. миграционного
потока, которым была компенсирована естественная убыль населения и который стал источником дополнительных трудовых ресурсов для национальной экономики. Так, среднегодовая численность трудящихся-мигрантов составила около 3 млн человек (это 3—4% от среднегодовой численности всех трудовых ресурсов) [7]. Таким образом, трудовая миграция является наиболее динамичным и самым большим миграционным потоком, стимулируемым
экономической ситуацией и сферой занятости населения [20, с. 261].
Изначально перед государством стояла задача урегулировать трудовую деятельность иностранных граждан, так сказать, «навести порядок» в этой сфере, вывести мигрантов из теневой сферы экономики.
В СССР трудовая деятельность иностранных граждан регламентировалась следующими нормативными актами:
- Законом СССР от 24.06.1981 г. № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР» [1]. Согласно статьи 7 данного закона постоянно проживающие в СССР иностранцы могли работать в качестве рабочих и служащих на предприятиях, в учреждениях и организациях или заниматься иной трудовой деятельностью на основаниях и в порядке, установленных для граждан СССР. Для временно пребывающих в СССР иностранных граждан было оговорено, что их трудовая деятельность должна быть совместима с целями их пребывания в СССР;
- Законом РСФСР от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в РСФСР» [2], согласно статьи 18 привлечение иностранной рабочей силы подлежит лицензированию Верховным Советом РСФСР по предложению службы занятости населения (в первоначальной редакции закона). В последующем данный закон был дополнен рядом положений, среди которых:
1) привлечение иностранной рабочей силы подлежит лицензированию Правительством Российской Федерации по предложению органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а порядок лицензирования определен положением, утверждаемым Верховным Советом Российской Федерации (в редакции 28.08.1992 г.);
2) с 06.05.1996 г. (только уже в статье 17) определено, что привлечение и использование на территории Российской Федерации иностранной рабочей силы осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данная норма в неизмененном виде содержится и в действующей редакции рассматриваемого закона.
Значимость административно-правового регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации была обозначена в первой Федеральной целевой программе по миграции, утвержденной в 1994 году. В данной программе в целях регулирования миграционных потоков, а также преодоления негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции было обозначено одно из основных направлений деятельности — разработка механизмов государственного регулирования внешней трудовой миграции в стране. Была введена система квотирования привлекаемой иностранной рабочей силы [6].
В указанной сфере стали появляться нормативные правовые акты, регулирующие трудовую деятельность иностранных граждан в России.
В период с 1993 по 2002 г. основным нормативным актом, определявшим порядок оформления и выдачи иностранным работникам разрешения на работу, являлся Указ Президента РФ от 16.12.1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» [5]. По общему правилу иностранцы имели возможность работать по найму на территории Российской Федерации только при наличии подтверждения на право трудовой деятельности, выданного на имя иностранного гражданина на основании полученного работодателем разрешения (п. 14 Указа).
С переходом страны к рыночной экономике необходимо было адаптировать существующее законодательство к сложившимся политическим и экономическим условиям.
С 1 ноября 2002 года, т.е. с момента вступления в силу Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [3] (далее — Закон № 115-ФЗ), условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях были определены в статье 13 указанного закона. В данной статье речь шла уже не о подтверждении, а о разрешении на работу временно пребывающему в Российскую Федерацию иностранному гражданину. Указанное разрешение выдавалось в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 30.12.2002 № 941 «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу» [9]; с 15 января 2007 года — в порядке, установленном Постановле-
нием Правительства РФ от 15.11.2006 № 681 «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации» [10]. С 25 июля 2008 года по 15 марта 2015 года данный вопрос регулировался Приказом ФМС РФ № 1, Минздравсоцразвития РФ № 4, Минтранса РФ № 1, Госкомрыболовства РФ № 2 от 11.01.2008 [11].
Патент как разрешительный документ введен Федеральным законом от 24.11.2014 № 357-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [4]. Данным законом, который вступил в силу 1 января 2015 года, заменяется механизм квотирования при привлечении к трудовой деятельности на территории Российской Федерации иностранцев, прибывших в безвизовом порядке, на разрешительный порядок осуществления трудовой деятельности по патенту. Данная мера была направлена, в том числе на формирование в каждом субъекте Российской Федерации целостной политики развития рынка труда, с учетом прогнозов социально-экономического развития территории.
Отметим, что разрешительные документы (разрешение на работу или патент) дают трудящимся-мигрантам потенциальную возможность стать легальными участниками трудовой деятельности в России. Юридическим подтверждением реализации этой возможности является наем иностранного работника на условиях трудового или гражданско-правового договора [19].
Вышеназванным законом была предусмотрена возможность приостановления выдачи патентов. Это возможно на основании решений, принимаемых или федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции (в настоящее время — в сфере внутренних дел) — на территории конкретного субъекта Российской Федерации, или Правительства Российской Федерации — на всей территории Российской Федерации. Заметим, что действующая редакция Закона № 115-ФЗ сохраняет это правило.
С 15 марта 2015 года по 1 декабря 2017 г. оформление и выдача патентов регулировались Приказом ФМС России от 15.01.2015 № 5 «Об утверждении Административного регламента предоставления
Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов» [12]; далее, со 2 декабря 2017 года и по настоящее время, — Приказом МВД России от 20.10.2017 № 800 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче патентов для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности на территории Российской Федерации» [13].
По данным официальной статистики, в 2015 г. оформлено 1 676 939 патентов, в 2016 г. — 1 510 378 патентов, в 2017 г. — 1 682 622 патента, в 2018 г. — 1 671 706 патентов, в 2019 г. в период с января по ноябрь — 1 641 742 патента [21].
В настоящее время наша страна столкнулась с проблемой увеличения количества мигрантов, многие из которых — низкоквалифицированные работники, востребованность которых определяется следующими факторами: меньшими по сравнению с использованием труда граждан Российской Федерации издержками; занятие вакантных рабочих мест в неблагополучных российских регионах специалистами рабочих специальностей; невысоким уровнем технологического развития и организации труда в некоторых отраслях экономики; сокращением рабочих мест, требующих средней и высокой квалификации труда. В этом проявился один из главных недостатков патентного регулирования труда иностранцев — нечувствительность к потребностям региональных рынков труда в различных специальностях мигрантов, и, как следствие, возникновение несоответствия между спросом и предложением иностранной рабочей силы.
В ходе совершенствования «патентной системы» передача некоторых полномочий субъектам Российской Федерации по регулированию иностранной рабочей силы вполне оправдана. Как отмечает П.О. Дутов, такой подход законодателя обоснован тем, что каждый субъект Российской Федерации своеобразен в географическом, климатическом, социальном и экономическом плане. Расширение участия региональных властей в реализации миграционной политики, их влияния на миграционные
процессы полностью соотносится с их ответственностью за состояние межнациональных отношений в регионах [17, с. 66].
В связи с вышеуказанными обстоятельствами возникла необходимость приостановления выдачи патентов на территории некоторых субъектов Российской Федерации для защиты интересов российских граждан в трудовой сфере. Например, на два месяца в 2018 г. была приостановлена выдача патентов на территории Калининградской области [15]. На 2019 г. приостановлена выдача патентов в следующих субъектах Российской Федерации: на Камчатском крае; в Челябинской, Сахалинской, Воронежской, Тверской областях; Забайкальском крае; в Республике Алтай [23]. Как следствие, мигранты опять переходят в теневую сферу. А это означает неуплату налогов с получаемых ими доходов, рост преступности с участием мигрантов, и, соответственно, возникновение напряженности в обществе.
Так, например, влияние интенсивности миграционного потока, в том числе трудовых мигрантов, на криминогенную ситуацию в России показывают следующие статистические данные. Иностранными гражданами за 2017 г. совершено 41 047 преступлений; за аналогичный период 2018 г. — 38 598 преступлений; за период январь—октябрь 2019 г. — 29 864 преступлений [22]. Кроме того, в последнее время миграционная ситуация характеризуется нарастанием угроз и вызовов, связанных с деятельностью террористических и экстремистских организаций, а также стремлением выходцев из стран СНГ, разыскиваемых в своих государствах, легализоваться в экономически развитых регионах России [17, с. 68].
В таких условиях перед государством ставится новая задача: усовершенствовать механизм правового регулирования в сфере трудовой деятельности иностранных граждан.
В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019— 2025 годы [7] одним из основных направлений миграционной политики заявлено повышение эффективности мер регулирования численности привлекаемых иностранных работников, в том числе исходя из реальной ситуации на российском рынке труда и тенденций ее изменения с учетом потреб-
ностей экономики России и интересов российских граждан.
Для реализации поставленной задачи Правительством Российской Федерации был разработан план мероприятий по реализации в 2019—2021 гг. указанной концепции [14]. В частности, на IV квартал 2019 г. определенные федеральные органы исполнительной власти (среди которых Минэкономразвития России, Минтруд России, Минобрнауки России, Минпросвешения России, Минвостокраз-вития России и Минкомсвязь России) должны представить проект Федерального закона, в котором будут закреплены полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по формированию перечней востребованных и дефицитных профессий (специальностей, должностей) на рынке труда, требующих среднего профессионального и высшего образования, с учетом региональных особенностей рынка труда и иных экономических, социально-демографических критериев. Кроме того, во II квартале 2020 г. в Правительство Российской Федерации должен быть представлен доклад о создании цифровой платформы управления организованным набором иностранных граждан для осуществления временной трудовой деятельности в Российской Федерации. Ответственными за данное направление определены вышеназванные федеральные органы исполнительной власти, за исключением Минвостокразвития России; кроме того, добавлено МВД России.
Кроме того, в научной литературе высказано мнение о целесообразности дифференцирования размера платежа за патент, чувствительного не только к выбору субъекта федерации (как в настоящее время), но также к потребностям региональных рынков труда в определенных иностранных специалистах: чем выше потребность регионального рынка труда в конкретных иностранных специалистах, тем ниже должна быть величина платы за патент для этих специалистов и, соответственно, наоборот. Для реализации этого предложения предложена универсальная шкала определения размера платежа за патент для трудовых мигрантов [18, с. 56—57].
В заключении отметим, что на сегодняшний день в сложившихся условиях не стоит вопрос о
необходимости привлечения иностранной рабочей силы. Главная задача сейчас — повысить эффективность регулирования внешней трудовой миграции в регионах России с учетом особенностей их демографического и экономического развития, что актуализирует выработку прогнозов взаимообусловленного развития миграции, воспроизводства населения и экономики регионов страны. Именно на решение данной задачи и направлены вышеперечисленные меры, разработанные Правительством Российской Федерации.
Литература
1. Закон СССР от 24.06.1981 г. № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР» // СПС КонсультантПлюс (утратил силу).
2. Закон РСФСР от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в РСФСР» // СПС КонсультантПлюс (Законом РФ от 15.07.1992 № 3307-1 «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О занятости населения в РСФСР» в названии Закона слово «РСФСР» заменено словами «Российской Федерации», а также далее по тексту).
3. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 29.07.2002. № 30, ст. 3032.
4. Федеральный закон от 24.11.2014 № 357-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www. pravo.gov.ru, 25.11.2014.
5. Указ Президента РФ от 16.12.1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 20.12.1993. № 51, ст. 4934 (утратил силу).
6. Указ Президента РФ от 09.08.1994 № 1668 «О Федеральной миграционной программе» // СПС КонсультантПлюс (утратил силу).
7. Указ Президента РФ от 31.10.2018 № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019—2025 годы» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 31.10.2018.
8. Постановление Совмина СССР от 26.04.1991 № 212 «Об утверждении Правил пребывания иностранных граждан в СССР» // СПС Кон-сультантПлюс (утратил силу).
9. Постановление Правительства РФ от 30.12.2002 № 941 «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу» // Собрание законодательства РФ. 06.01.2003. № 1, ст. 134 (утратил силу).
10. Постановление Правительства РФ от 15.11.2006 № 681 «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.20.11.2006. № 47, ст. 4911 (утратил силу).
11. Приказ ФМС РФ № 1, Минздравсоцраз-вития РФ № 4, Минтранса РФ № 1, Госкомрыбо-ловства РФ № 2 от 11.01.2008 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Государственным комитетом Российской Федерации по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства» // СПС КонсультантПлюс (утратил силу).
12. Приказ ФМС России от 15.01.2015 № 5 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов» // Официальный интернет-портал правовой информации http:// www.pravo.gov.ru, 04.03.2015 (утратил силу).
13. Приказ МВД России от 20.10.2017 № 800 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче патентов для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности на территории
Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov. ги, 21.11.2017.
14. Распоряжение Правительства РФ от 22.02.2019 № 265-р «О плане мероприятий по реализации в 2019—2021 годах Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019—2025 годы» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www. pravo.gov.ru, 26.02.2019.
15. Распоряжение МВД России от 25.05.2018 № 1/5841 «О приостановлении выдачи патентов на территории Калининградской области» // СПС Кон-сультантПлюс.
16. Буранкова М.А. Нелегальная трудовая миграция и экономическая безопасность России // Проблемы современной науки и образования. 2016. № 11.
17. Дутов П.О. Современное состояние и основные направления совершенствования внешней трудовой миграции // Вестник Московского университета МВД России. 2019. № 2.
18. Кононов Л.А.. Михалкович И.Н. К вопросу модернизации российской патентной системы для трудовых мигрантов // 2016. № 1.
19. Малышев Е.А. Государственное управление в сфере внешней трудовой миграции: теория и практика: монография. М.: Юстицинформ, 2017. // СПС КонсультантПлюс.
20. Прудников А.С. Национальное законодательство как основа регулирования внешней трудовой миграции // Вестник экономической безопасности. 2019. № 2.
21. Основные показатели по миграционной ситуации В Российской Федерации // https://xn--b1aew. xn--p1ai/Deljatelnost/statistics/migracionnaya (дата обращения: 18.12.2019 г.).
22. Статистические сборники «Состояние преступности в России...» (за январь—декабрь 2017 г., за декабрь 2018 г., за октябрь 2019 г.) https://genproc.gov.ru/stat/data/ (дата обращения: 18.12.2019 г.).
23. https://www.vestnik-migranta.ru/2019/01/ogr-patent.html (дата обращения: 18.12.2019 г.).
Административная деятельность полиции
Учебник
Второе издание
Административная деятельность полиции. 2-е изд., перераб. и доп. Учебник. Зиборов О.В. и др. 688 с. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
Учебник подготовлен с учетом фундаментальных положений теории административного права на основе действующего законодательства.
Раскрываются понятие, содержание, принципы, формы и методы административной деятельности полиции по реализации целей и задач, возлагаемых на нее Федеральным законом «О полиции». Особое внимание уделяется вопросам контрольно-надзорной и ад-министративно-юрисдикционной деятельности полиции. Рассматриваются основные аспекты деятельности служб и подразделений полиции по защите жизни, здоровья, прав и свобод человека, охране общественного порядка и общественной безопасности.
Для студентов, аспирантов (адъюнктов), курсантов и слушателей образовательных учреждений системы МВД России юридического профиля, преподавателей юридических вузов и факультетов, юристов-практиков.
