CC BY
31ЧАСТНО-ПРАВОВЫЕ (ЦИВИЛИСТИЧЕСКИЕ) НАУКИ (ЮРИДИЧЕСКИЕ)
УДК 347.963
Девицкий Эдуард Иванович,
доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Иркутского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент,
ул. Шевцова, 1, г. Иркутск, Россия, 664035 e-mail: devickiyei1975@yandex.ru ORCID 0000-0001-6991-9064
РАЗВИТИЕ НОРМ АРБИТРАЖНОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИХ УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В
АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ
Аннотация. В статье рассмотрены вопросы трансформации института участия прокурора в арбитражном судопроизводстве. Отмечается, что в течении первых десяти лет формирования арбитражного процессуального законодательства принципиально изменились подходы к правовому регулированию данного института. Анализ юридико-технических недостатков действующих норм и проблем их применения продемонстрировал ошибочность избранного законодателем подхода, основанного на максимальном сокращении процессуальных возможностей органов прокуратуры по защите публичных интересов в арбитражном процессе. Автор приходит к выводу, что изменения, внесенные в последние годы, не только не устраняют существующие проблемы, но и еще более усложняют конструкцию норм, регламентирующих формы участия прокурора в арбитражном судопроизводстве.
Ключевые слова: прокурор; полномочия прокурора; арбитражный процесс; правотворчество; правоприменение.
Eduard I. Devitskii,
PhD in Law, Ass. Professor, Department of Civil Law. Irkutsk Law Institute (Branch),
University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation. 1, Shevtsova st., Irkutsk, Russia, 664035; e-mail: devickiyei1975@yandex.ru ORCID 0000-0001-6991-9064
EVOLVEMENT OF RULES OF ARBITRATION PROCEDURAL LEGISLATION REGULATING PARTICIPATION OF PROSECUTOR IN ARBITRATION
Annotation. The issues of the evolvement of the institution of the prosecutor's participation in arbitration proceedings are analyzed. The author points to a fundamental change in the approach of the legislator to the regulation of this institution. The shortcomings of the legal technique of the current rules and problems of their application demonstrate the fallacy of the approach based on reducing the grounds for the entry into the arbitration process of the prosecutor's office to protect public interests. The author came to the conclusion that the changes made in recent years did not
eliminate the problem. They only complicated the construction of rules on the forms of participation of the prosecutor in arbitration proceedings.
Key words: prosecutor; competence of the prosecutor; arbitration process; law-making; law enforcement.
Со времени принятия Конституции Российской Федерации1 и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в новой редакции (далее -Закон о прокуратуре)2, которыми были существенно ограничены функции прокуратуры по надзору за судебной деятельностью, не утихают споры относительно целесообразности участия прокурора в цивилистическом процессе. Усиление состязательных начал гражданского судопроизводства,
появление арбитражных судов,
осуществляющих правосудие по экономическим спорам, поставили под сомнение необходимость нормативного закрепления за прокурором
самостоятельного процессуального статуса участника процесса. Повышение стандартов реализации принципов диспозитивности и процессуального равенства сторон в арбитражном судопроизводстве, в том числе путем введения института профессионального представительства, практически
нивелировали традиционные
доктринальные подходы к регламентации форм участия прокурора в процессе, основанных на его независимости от позиций сторон и реализации своих процессуальных прав и обязанностей исключительно в интересах обеспечения законности. Принципиальное изменение подходов законодателя к правовому регулированию участия прокурора в арбитражном судопроизводстве произошло буквально в течении десяти лет.
1 Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. : с изм., одобр. в ходе общерос. голосования 01 июля 2020 г. // Российская газета. 2020. 04 июля.
2 О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» : Федеральный закон от 17 ноября
1995 г. № 168-ФЗ // Собрание законодательства РФ.
1995. № 47. Ст. 4472.
Так, первый Арбитражный
процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - АПК РФ) принятый в марте 1992 года3 предусматривал участие прокурора в арбитражном процессе в случаях предъявления иска в арбитражный суд либо принесения протеста на решение арбитражного суда (статья 34). С одной стороны, изначально не предусматривалось возможности вступления прокурора в уже начавшийся процесс между сторонами. Между тем, право на обращение прокурора с иском процессуальным законом не ограничивалось. Вторая редакция АПК РФ, принятая в мае 1995 года4, в части 1 статьи 41 установила возможность возбуждения арбитражного дела прокурорами путем предъявления исков только в защиту государственных и общественных интересов. Однако использование в АПК РФ формулировок действующей тогда части 1 статьи 41 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, при отсутствии у арбитражного суда права на возвращение искового заявления, поданного прокурором или его оставления без рассмотрения в случае отсутствия в заявлении обоснования государственных и общественных интересов, фактически не ограничивали полномочия прокурора по предъявлению исков. К тому же сами эти категории в российском законодательстве не раскрывались, а сложившиеся в советское время доктринальные подходы к их определению, требовали существенной переработки. Первое диссертационное исследование обращения прокурора в арбитражный суд как средства защиты
3 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : утв. Верховным Советом РФ 05 марта 1992 г. № 2447-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 16. Ст. 836. Утратил силу.
4 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 05 мая 1995 г. № 70-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 19. Ст. 1709. Утратил силу.
публичных интересов было опубликовано только в 2000 году [1].
Кроме того, с учетом самостоятельного определения прокурором государственных и общественных интересов, АПК РФ 1995 года фактически предусматривал возможность предъявления прокурором иска и в интересах субъектов хозяйственной деятельности, поскольку отказ прокурора от предъявленного им иска не лишал материально-правового истца права требовать рассмотрения дела по существу. Более того, отказ такого истца от иска, который был предъявлен в его интересах прокурором, являлся основанием для оставления иска без рассмотрения (части 4 и 5 статьи 41). Столь неудачная регламентация процессуального статуса прокурора в арбитражном процессе неоднократно подвергалась критике как со стороны судейского сообщества, так и в процессуальной науке. Сторонники исключения прокурора из числа лиц, участвующих в арбитражном
судопроизводстве исходили из того, что стороной в спорах по искам прокурора являются прежде всего Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, которые должны участвовать в арбитражном процессе на общих основаниях без каких-либо привилегий с соблюдением принципов диспозитивности, состязательности и процессуального равенства сторон, равенства участников процесса перед законом и судом. Представлять интересы публично-правовых образований должен не прокурор, а соответствующие
государственные органы, органы местного самоуправления в рамках предоставленной им компетенции, которые, в свою очередь, вправе поручить ведение дела профессиональным представителям.
Изложенная позиция предполагает исключение возможности предъявления прокурорами исков в защиту прав и интересов хозяйствующих субъектов [2, с. 169-171].
Однако такой подход можно назвать скорее теоретическим, поскольку он не основан на подробном анализе практики реализации прокурорами предоставленных им полномочий. Между тем, Генеральная прокуратура РФ нацеливала нижестоящих прокуроров на предъявление исков прежде всего в случаях выявления правонарушений, для устранения которых законодательство обязывает прокурора обратиться с в суд с иском, а также связанных с занятием запрещенными видами деятельности либо осуществлением деятельности без специального
разрешения. Кроме того, прокуроры обязывались возбуждать арбитражные дела при выявлении нарушений
природоохранительного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью людей и окружающей природной среде или в связи с невыполнением обязательств в пользу государства, которое привело или могло привести к срыву крупных инвестиционных проектов, реализации целевых программ. Прокуроры также должны были предъявлять иски о недействительности оспоримых сделок и о ничтожности сделок, не соответствующих требованиям закона, а также совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности. Применительно к субъектам хозяйственной деятельности особое внимание нижестоящих прокуроров обращалось на необходимость
предъявления исков в первую очередь в защиту интересов государственных и муниципальных предприятий, в том числе федеральных казенных предприятий, когда они сами по объективным причинам не могли обратиться с иском либо такое обращение не последовало из-за недобросовестности руководителей и других должностных лиц5.
В связи с изложенным, в литературе высказывалась и другая позиция, согласно которой обращение прокурора в том числе в арбитражный суд является наиболее эффективным средством реагирования на
5 О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе :
приказ Генпрокуратуры РФ от 24 октября 1996 г. № 59 // Вестник ВАС РФ. 1997. № 1. Утратил силу.
выявленные при осуществлении прокурорского надзора в различных сферах правонарушения и представляет собой обязательный элемент прокурорско-надзорной деятельности, направленной на защиту публичных интересов и обеспечение законности. Поэтому лишение прокурора самостоятельного статуса участника арбитражного судопроизводства существенно понизит эффективность реализации органами прокуратуры своих полномочий [3, с. 182].
Следует констатировать, что новая редакция АПК РФ, принятого в июле 2002 года, фактически отражает первую позицию. Сохраняя за прокурором статус лица, участвующего в деле, законодатель кардинально сократил основания участия прокурора в арбитражном
судопроизводстве. При этом конструкция статьи 52 АПК РФ, обеспечивающей сокращение участия прокурора в арбитражном судопроизводстве, оказалась настолько неудачной, что Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ, компенсируя ее недостатки, был вынужден разъяснить нижестоящим судам особенности ее применения6.
По аналогии с частью 3 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации законодатель определил категории дел, в которых участвуют прокуроры путем прямого перечисления заявляемых прокурором в порядке искового производства и производства по делам, возникающим из административных и иных публично-правовых отношений требований. Первоначально прокурор был вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями:
- об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов,
6 О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе : постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 марта 2012 г. № 15 // Вестник ВАС РФ. 2012. № 5.
7 См. пункт 3 Постановления Пленума № 15: При этом заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) согласно части 2 статьи 198 АПК РФ могут быть поданы прокурором
нарушающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной
7
экономическом деятельности ;
- о признании недействительными сделок, о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенных органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными
предприятиями, государственными
учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Наделяя прокурора процессуальными правами и обязанностями истца, законодатель, тем не менее, применительно к исковой форме защиты нарушенных прав, лишил его права самостоятельно определять предмет исковых требований. Ограничение прокурора в арбитражном процессе в выборе способов защиты прав, предусмотренных статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, помимо очевидного уменьшения процессуальных возможностей прокурора по их защите, привело к противоречиям между материальным и процессуальным законодательством [4, с. 43].
Избранная законодателем модель правового регулирования участия прокурора подверглась критике в первом и пока единственном докторском
диссертационном исследовании по данной проблематике, опубликованном в 2003 году. По мнению Т.И. Отческой обращение в арбитражный суд неправильно рассматривать в качестве субъективного права, реализация которого зависит от личного усмотрения
только при условии нарушения ими прав и интересов неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности, что существенно ограничивает возможности прокуроров оспаривать решения и действия, которые, как правило выносятся и совершаются соответствующими органами и должностными лицами в отношении конкретных лиц
должностного лица прокуратуры. В случае выявления или получения им данных о нарушениях законности данное
процессуальное полномочие становится для него обязанностью. Поэтому необходимо расширить категории дел, по которым прокуроры могут обратиться с иском в арбитражный суд и предусмотреть возможность вхождения прокуроров в арбитражный процесс в случаях необходимости защиты экономических интересов государства, поручению вышестоящего прокурора, по просьбе участников процесса или инициативе суда [5, с. 37-38].
Нормы АПК РФ, регламентирующие участие прокурора в арбитражном процессе, подверглись всестороннему критическому анализу в научной литературе. Многими авторами указывалось на затруднительность в порядке статьи 52 АПК РФ успешного решения задач, поставленных перед органами прокуратуры и необходимость расширения его полномочий, в том числе путем установления более совершенной системы критериев, определяющих основания участия прокурора в процессе. Обозначенный высшей судебной инстанцией процессуальный статус прокурора как лица, участвующего в деле, с учетом ограничения возможности вступления прокурора в уже начавшийся процесс только категориями дел, указанных в части 1 статьи 52, при отсутствии в АПК РФ иных норм, не соответствует заявленной цели вступления прокурора в процесс. По этой причине предлагалось наделить прокурора правом дачи заключения по делу [6, с. 10-12 ; 7, с. 15-19].
Между тем, анализ проектов федеральных законов, внесенных на рассмотрение Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума), а также отклоненных ею, позволяет сделать вывод о нежелании законодателя прислушаться к многочисленным
замечаниям и предложениям относительно совершенствования процессуального
статуса прокурора в арбитражном процессе.
Так, в ходе проведения в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации) парламентских слушаний на тему «Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации» и в принятых по их результатам рекомендациях, утвержденных Советом палаты 17 июня 2008 г., отмечалось необоснованное ограничение действующим АПК РФ полномочий прокурора в арбитражном процессе. В целях устранения выявленных проблем в ноябре 2009 года группой сенаторов в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» в котором предлагалась наделить прокурора правом на обращение в арбитражный суд с любыми видами исков (заявлений) в случаях нарушения интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в том числе с иском об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения.
Однако рассмотрение проекта по различным причинам затянулось до июля 2017 года. К этому времени на проект поступили заключения Комитета Государственной думы по
государственному строительству и законодательству, Правового управления аппарата Государственной Думы и официальный отзыв Правительства Российской Федерации, в которых указывалось на утрату его актуальности. Так, практика применения статьи 52 АПК РФ в связи с принятием постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 марта 2012 года № 15 уже сформировалась. Кроме того, согласно
изменениям, внесенным в статью 52 Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 186-ФЗ8, прокурор уже наделен правом обращаться в арбитражный суд с иском об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения. В результате законопроект был отклонен9.
В декабре 2020 года Правительством Российской Федерации в Государственную думу был внесен еще один законопроект о внесении изменений в статью 52 АПК РФ, направленный на наделение прокурора правом обращаться в арбитражный суд с исками о признании недействительными сделок, совершенных юридическими лицами и индивидуальными
предпринимателями при выполнении государственного оборонного заказа, а также при поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд. В пояснительной записке к законопроекту указывается на сложности в защите интересов государства органами прокуратуры, которые во многом связаны с несовершенством правового механизма оспаривания сделок, заключенных между юридическими лицами в рамках исполнения государственного оборонного заказа, а также в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и взыскания ущерба, причиненного Российской Федерации.
Наделение прокурора правом на обращение в арбитражный суд с соответствующими требованиями позволит сформировать дополнительные
действенные процессуальные механизмы восстановления нарушенных
имущественных прав при
злоупотреблениях на этапе привлечения исполнителей к выполнению
государственного оборонного заказа, государственного и муниципального заказа на всех уровнях кооперации10. Данный законопроект был принят Государственной Думой в июне 2021 года11.
Анализ документов, размещенных на сайте системы обеспечения
законодательной деятельности, позволяет сделать вывод, что внесение изменений продиктовано исключительно юридико-техническими недостатками части 1 статьи 52 АПК РФ, буквальное толкование которой исключало право прокурора предъявлять иски о признании недействительными сделок, совершенных с нарушением требований законодательства в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Вместо того, чтобы исключить проблемы правоприменения, сформулировав общие условия обращения прокурора в арбитражный суд, законодатель продолжил наполнение части 1 новыми абзацами, содержащими указания на конкретные требования, с которыми вправе обратиться прокурор. Абсурдность такого подхода стала очевидной в свете последних изменений, внесенных в статью 52 АПК РФ.
Соответствующий законопроект был внесен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации практически сразу после принятия Федерального закона № 282-ФЗ Пояснительная записка, в отличие от предыдущего законопроекта, содержит
8 О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 186-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 26. Ч. I. Ст. 3392.
9 Заключение Правового управление аппарата Государственной думы на проект федерального закона «О внесении изменений в статью
52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/290811-5#bh_histras
(дата обращения: 20.10.2022).
10Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статью 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1085758-7 (дата обращения: 20.10.2022).
11 О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 1 июля 2021 г. № 282-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2021. № 27. Ч. 1. Ст. 5110.
лишь указание на то, что он направлен на исключение возможности использования в противоправных целях недобросовестными участниками хозяйственного оборота института судебной власти. Для этого предлагается расширить полномочия прокурора в арбитражном процессе12. Сам законопроект, по аналогии с предыдущим предполагал дополнение статьи 52 АПК РФ новым абзацем, согласно которому прокурор вправе обращаться в арбитражный суд с исками о признании недействительными сделок, совершенных в целях уклонения от исполнения обязанностей и процедур,
предусмотренных законодательством о противодействии легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма, законодательством о налогах и сборах, валютным законодательством, правом Евразийского экономического союза и законодательством Российской Федерации о таможенном регулировании, и о применении последствий их недействительности. Кроме того, в часть 5 статьи 52 АПК РФ также добавлялся абзац, состоящий из одного предложения длинной больше двадцати строк, согласно которому прокурор вправе по своей инициативе или по инициативе суда вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса, в том числе при рассмотрении арбитражным судом дел:
- по заявлениям о выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда, ходатайства о признании и приведении в исполнение решения иностранного суда и иностранного арбитражного решения;
- по спорам, инициированным в целях уклонения от исполнения обязанностей и процедур, предусмотренных законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма,
законодательством о налогах и сборах, валютным законодательством Российской Федерации, правом Евразийского экономического союза в сфере таможенных правоотношений и законодательством Российской Федерации о таможенном регулировании;
- по заявлениям об оспаривании мнимых или притворных сделок, совершенных в вышеуказанных целях.
Выступая в качестве содокладчика при обсуждении законопроекта в первом чтении, депутат Государственной Думы Ю.П. Синельщиков сослался на значительные надзорные полномочия, которыми обладают органы прокуратуры, связанные со сбором и представлением в суд необходимых доказательств. Кроме того, депутат отметил, что суды, сталкивались с признаками
недобросовестного поведения участников процесса, чьи действия свидетельствуют о возможном нарушении валютного, налогового и таможенного
законодательства уже привлекают к участию в делах в качестве третьих лиц сотрудников органов прокуратуры, а также налоговых и таможенных органов.
На вопрос о достаточности предоставляемых прокурорам полномочий для пресечения противоправной деятельности Ю.П. Синельщиков ответил, что появится проблема информирования прокурора, поскольку суд не обязан будет его уведомлять о рассмотрении дела. Привлечение прокурора в конкретный процесс будет зависеть от заинтересованности суда, поэтому прокуроры должны попытаться
реализовать свои полномочия13.
Несмотря на очевидные юридико-технические недостатки и ряд проблем, обозначившихся при его обсуждении, законопроект был принят в первом чтении.
12 Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статью 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».
URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1192314-
7#bh_note (дата обращения: 20.10.2022).
13Стенограмма заседания Государственной Думы от 08 дек. 2021 г. URL: https://sozd.duma.gov.ru /bill/1192314-7 (дата обращения: 20.10.2022).
Ко второму чтению была подготовлена таблица поправок, согласно которой предлагалось дополнить категории дел, в которых вправе участвовать прокурор, делами по спорам, связанным с уклонением от соблюдения законодательства, устанавливающего специальные
экономические меры, меры воздействия (противодействия) на недружественные действия иностранных государств, а также о признании недействительными сделок, совершенных с нарушением указанного законодательства. Кроме того, в целях обеспечения законности было предложено наделить прокурора правом вступить в дело о несостоятельности (банкротстве) в случае, если затрагиваются жилищные права граждан, в том числе несовершеннолетних. После принятия проекта во втором и третьем чтении, он был направлен в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации).
Однако на основании отрицательного заключения одного из комитетов Совета Федерации закон был отклонен14. В заключении комитет фактически констатирует, что основной целью федерального закона является наделение прокурора правом предъявлять в арбитражный суд требования о признании недействительными сделок, совершенных с нарушением законодательства,
устанавливающего специальные
экономические меры, меры воздействия на недружественные действия иностранных государств. При этом, сенаторы обратили внимание на несоблюдение заложенного в АПК РФ подхода к определению требований, которые вправе предъявлять прокурор. Принятая норма
сформулирована максимально широко и фактически включает возможность оспаривания любых сделок, хотя остальные требования о недействительности сделок в законодательстве указаны очень конкретно, что может быть использовано как механизм
оказания давления на бизнес. Кроме того, комитет констатировал
нецелесообразность установления норм о праве прокуроров вступать в процесс для дачи заключения по делам о признании недействительными указанных сделок. По мнению сенаторов, из текста принятого федерального закона непонятно, почему для дачи заключения по такому специальному вопросу привлекается именно прокурор. Профильным органом по противодействию санкциям является Министерство финансов Российской Федерации в лице Департамента по контролю за внешними ограничениями. Логичнее было бы предоставить такие права именно специализированному органу, а не прокуратуре, которая призвана осуществлять надзор за соблюдением законности в целом. Как представляется, такое же замечание комитет мог изложить и по всем остальным обозначенным в законе категориям дел, связанных с валютным, таможенным, налоговым законодательством и т.д. Эффективней было бы внести изменения в соответствующие нормативные правовые акты в части наделения отраслевых органов исполнительной власти полномочиями на вступление в процесс в порядке статьи 53 АПК РФ.
Между тем, подготовленная в результате работы согласительной комиссии новая редакция федерального закона, внесенная на рассмотрение Государственной Думы, несмотря на существенные юридико-технические
изменения, не разрешила поставленные комитетом вопросы.
Проведенный анализ изменений норм арбитражного процессуального
законодательства, регламентирующих участие прокурора в арбитражном судопроизводстве, позволяет
сформулировать ряд весьма
неутешительных выводов.
14 Заключение Комитета Совета Федерации по экономической политике на проект федерального закона «О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса
Российской Федерации и статью 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1192314-
7#bh_note (дата обращения: 20.10.2022).
Прежде всего, за почти тридцать лет действия арбитражных процессуальных норм, законодатель до конца не определился с общей концепцией правового регулирования участия прокурора в арбитражном процессе. Провозглашенный разработчиками
действующего АПК РФ подход, основанный на максимальном сокращении процессуальных возможностей органов прокуратуры по защите интересов организаций, индивидуальных
предпринимателей, публично-правовых образований с переложением этих функций на заинтересованных участников гражданского оборота и уполномоченные государственные и муниципальные органы оказался ошибочным. Появившиеся практически сразу проблемы применения статьи 52 АПК РФ до сих пор законодательно не разрешены. Пленум Высшего арбитражного суда Российской Федерации также до конца не обеспечил их решения, хотя фактически сформулировал целый ряд новых норм.
Федеральный законодатель, с одной стороны, несмотря на ряд попыток изменения конструкции норм об участии прокурора в арбитражном процессе по действующему АПК РФ, продолжает придерживаться первоначально избранной концепции. Однако, с другой стороны, следует сформировавшейся за последние два десятилетия традиции внесения сиюминутных изменений, продиктованных сложившейся ситуацией или
заинтересованностью отдельных
государственных органов. Достижения же процессуальной науки, основанные на всестороннем анализе сложившейся практики применения соответствующих норм, игнорируются. В результате такого подхода действующая редакция части 1 статьи 52 АПК РФ имеет уже девять абзацев, применение почти каждого из которых имеет ряд своих особенностей. При этом часть 5, регламентирующая вступление прокурора в уже начавшийся процесс с целью дачи заключения по делу в
интересах законности, включает категории дел, не обозначенных в части 1.
Законодателем предполагается
активное участие прокурора в рассмотрении арбитражных дел в случае возникновения подозрений об уклонении сторон от соблюдения установленных соответствующим законодательством запретов и процедур, однако интересы государства по таким делам не являются сугубо процессуальными. Прокурор, как представитель государства не может занимать позицию его независимого представителя, в интересах законности рекомендующего суду разрешить дело определенным образом. До внесения последних изменений в статью 52 АПК РФ арбитражные суды привлекали прокурора к участию в процессе по отдельным делам в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора в порядке статьи 51 АПК РФ со ссылкой на Закон о прокуратуре. Не имея процессуальной возможности в силу действия принципа состязательности самостоятельно истребовать
доказательства при рассмотрении гражданско-правовых споров по причине сговора сторон, арбитражные суды привлекали прокуроров для приобщения ими к материалам дела доказательств, подтверждающих незаконность и необоснованность заявленных требований или возражений, поскольку на третьих лиц возлагается соответствующая обязанность доказывания. Таким образом наделение прокурора правом давать заключение по таким делам не обеспечивает достижение поставленных законодателем целей.
Изложенное предполагает
необходимость разработки новой концепции института участия прокурора в арбитражном процессе, основанной на создании процессуальных возможностей для максимальной реализации задач, поставленных перед органами
прокуратуры, с учетом специфики дел, рассматриваемых в порядке арбитражного судопроизводства.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Кряжков А. В. Роль прокурора в защите публичных интересов в арбитражном суде : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.11. Москва, 2000. 171 с.
2. Папация М. Ш., Приходько И. А. Арбитражный процесс в современной России: актуальные проблемы / науч. ред. Р. Ф. Каллистратова. Москва : Изд-во Лиджист, 2002. 540 с.
3. Власов А. А. Участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве как фактор, способствующий повышению эффективности правосудия // Проблемы доступности и эффективности правосудия в арбитражном и гражданском судопроизводстве. Москва, 2001. С. 180185.
4. Кремнева Е. В. Проблемы унификации процессуального статуса прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессах // Проблемы реализации полномочий прокурора в гражданском, административном и арбитражном процессе : сб. материалов круглого стола (Москва, 26 октября 2018 г.) / под общ. ред. Н. В. Субановой. Москва : Университет прокуратуры Рос. Федерации, 2019. 161 с.
5. Отческая Т. И. Правовые и методологические проблемы организации участия прокурора в арбитражном суде в защиту экономических интересов Российского государства (по законодательству Российской Федерации, стран ближнего и дальнего зарубежья) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.11. Рязань, 2003. 49 с.
6. Ефремов Н. С. Правовое регулирование участия прокурора в арбитражном процессе : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.15. Саратов, 2013. 26 с.
7. Ковалев С. С. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами в Российской Федерации : автореф. дис. ...
канд. юрид. наук : 12.00.15. Екатеринбург, 2004. 25 с.
