РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

РАЗДЕЛ III.

ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВА

Для цитирования: Лось Л.В. Развитие местного самоуправления в России: теоретические аспекты // Океанский менеджмент. 2021. № 3(12). С.66-71.

Лось Л.В.

РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ

АСПЕКТЫ

Аннотация. Представленная научная статья является попыткой проанализировать сущность местного самоуправления в России через анализ общепризнанных мировых теорий местного самоуправления. В работе производится анализ недостатков и достоинств таких теорий как теория свободной общины, общественная (хозяйственная) теория самоуправления, государственная теория самоуправления, теория муниципального социализма. Мы постарались определить теоретическую основу муниципальной власти в России, выяснить степень влияния теорий на процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Ключевые слова. Местное самоуправление, теории местного самоуправления, теория свободной общины, общественная (хозяйственная) теория самоуправления, государственная теория самоуправления, теория муниципального социализма, поправки к Конституции, проблемы правового регулирования, гарантии самостоятельности, перспективы развития муниципальной власти.

DEVELOPMENT OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IS IN RUSSIA: THEORETICAL

ASPECTS

Abstract. The presented scientific article is an attempt to analyze the essence of local self-government in Russia through the analysis of generally recognized world theories of local self-government. The paper analyzes the shortcomings and advantages of such theories as the theory of a free community, the public (economic) theory of self-government, the state theory of self-government, and the theory of municipal socialism. We tried to determine the theoretical basis of municipal power in Russia, to find out the degree of influence of theories on the process of formation and development of local self-government in the Russian Federation.

Keywords. Local self-government, theories of local self-government, theory of a free community, public (economic) theory of self-government, state theory of self-government, theory of municipal socialism, amendments to the Constitution, problems of legal regulation, guarantees of independence, prospects for the development of municipal authorities.

Процесс развития местного самоуправления зависит по большой части от исторических условий, которые являлись фундаментом для объяснения необходимости местного самоуправления в целом, а также определения того, какие задачи и функции будет оно выполнять. В данной работе мы рассмотрим основные теории местного самоуправления, наша главная задача состоит в анализе каждой из них, выявление как плюсов, так и минусов. Мы попытаемся определить влияние теорий на правовую регламентацию местного самоуправления в России и определить его перспективы.

Чтобы выделить основные теории, необходимо определить, какие факторы влияют на процедуру формирования и функционирования местной власти. К таким факторам можно отнести различные социально-политические процессы, которые зачастую происходят внутри государства (не исключая влияния внешнеполитической обстановки), экономические процессы и т.д.

Выделяя особенности, стоит упомянуть такой немаловажный фактор, как национально-государственные традиции, которые и определяют принципы деятельности местного самоуправления, что и объясняет различную правовую основу местного самоуправления в разных странах.

В процессе развития местного самоуправления, было создано множество теорий, которые объясняли сущность и природу местной власти. В данной работе, мы выделяем следующие основные теории местного самоуправления, которые считаются общепризнанными во всем мире:

- теория свободной общины (естественных прав общины);

- общественная (хозяйственная) теория самоуправления;

- государственная теория самоуправления;

- теория муниципального социализма (социал-реформистская).

Для того, что проанализировать теории местного самоуправления, стоит обратиться к зарождению местной власти в правовой истории, а затем проследить процесс возникновения новых теорий и их развития.

Первые попытки объяснить и осуществить правовую регламентацию местного самоуправления, были предприняты в начале 19 века во Франции и Бельгии. «Теория свободной общины» основывалась на следующих основных принципах организации местного самоуправления:

- сущность местной власти заключалась в управлении делами общин (то есть решение вопросов местного значения, которые имели существенные отличия от государственных);

- распределение границ компетенции, где рассматривались и решались дела, которые имели местный характер, и также определенный круг задач, которые формулировались самим государством;

- органы местного самоуправления не являются частью системы органов государственной власти, а это означает децентрализация власти;

- государство не имеет право вмешиваться в вопросы местного значения и диктовать местной власти принятие того или иного решения. Государство имеет право лишь осуществлять контроль за тем, что бы местная власть не выходила за рамки своей компетенции.

Иными словами, теория содержала в себе принцип «невмешательства» государства в дела местной власти и широкий спектр полномочий, отнесенный к компетенции местной власти, соответственно данная теория основывалась на идеях естественного права.

Горбатюк Е.С. указывала основные недочеты данной теории на практике: «Отстаивая обособленность общин, сторонники этой теории сталкивались в реальной жизни с тем, что абсолютная самостоятельность общин невозможна хотя бы потому, что невозможно изолировать одно местное сообщество от другого, невозможно реализовывать делегированные государством полномочия, оставаясь абсолютно независимым от него.»[4].

Конец 19 века ознаменовался возникновением и развитием нового взгляда на местное самоуправление - общественной теории (исходя из специфики её еще называют общественно-хозяйственной). Особенности данной теории заключались в разделении полномочий между органами государственной власти (или государством в целом) и органами местного самоуправления.

Основы этой теории базировались на принципе невмешательства государства в дела общин, вопросы местного значения имеет право решать только местная власть, без вмешательства органов государственно власти.

Анализируя данную теорию, нужно отметить, что её главный недостаток заключается в основном элементе - гражданской активности. Причиной того является отсутствие реальных условий и механизмов для проявления своей гражданской активности. Следовательно, складывается ситуация формирования бюрократизма, где решением важных вопросов занимается определенная группа людей, которая в большой степени не является компетентной и не выполняет функций, а учитывая практически отсутствие контроля со стороны государства, она может повлечь за собой крайне негативные последствия.

Еще один недостаток данной теории заключается в том, чтобы проявлять гражданскую активность необходимо иметь определенные знания в правовой, социальной, политической сфере. Без должного уровня подготовки и в случае недостаточных знаний, решения, которые принимаются гражданами, могут не удовлетворять должным образом реальным нуждам местного населения.

Государственная теория основывается на том, что местное самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления, то есть иными словами, местная власть полностью зависит от полномочий, которые делегированы государством. Выделяют два направления:

- политическое, разработанное Р. Гнейстом;

- юридическое, разработанное Л. Штейном.

Политическое направление, предполагало, что главный принцип заключался в самостоятельности органов местного самоуправления, как пример, самостоятельно бы определялся порядок формирования органов, то есть местное самоуправление должно осуществляться высокопоставленными лицами из местного населения на выборной и безвозмездной основе.

Анализирую данную теорию, нужно отметить её существенный недостаток, который заключается в том, что основной признак местного самоуправления, такой как децентрализация власти, является малозаметным. Органы государственной власти осуществляют контроль за деятельностью местной власти и активно вмешиваются в осуществление местного управления, при чем государство само делегирует круг полномочий местному самоуправлению.

И последняя из теорий, которую рассмотрим в этой работе, получила своё развитие в начале 20 века, это социал-реформистская или теория муниципального социализма. Раскрывая сущность данной теории, нужно отметить, что она никак не связанна с советской организацией власти в виде Советов.

Учёный Н.В. Постовой доказывал, что местное самоуправление может осуществляться в форме производственного самоуправления, в нём местное, общинное и производственное самоуправление выглядят тождественными. Австромарксистская концепция перехода к социализму К. Реннером была названа «теорией муниципального социализма», которая предусматривала развитие «очагов социализма» внутри буржуазного общества и постепенного «врастания» капитализма в социализм[5].

Анализируя данную теорию, нужно сделать вывод, что её реализация имеет два значительных препятствия:

1. Переход от капитализма к социализму, в рамках муниципалитета. Данное положение подразумевает переход от одной общественно-экономической формации к другой в рамках определенной территории, что уже влечет за собой глобальные изменения. К тому же, данный переход возможен только при определенных условиях -социальные конфликты, достаточное общественное сознание. Учитывая эти препятствия, можно сделать вывод о том, что в рамках одного или более муниципалитетов, переход от капитализма к социализму невозможен, ибо сосуществования таких разных систем попросту невозможно.

2. И следующее препятствие, которое вытекает из первого - это сам процесс перехода от капитализма к социализму. Переход от одной системы к совершенно другой системе, путём реформ невозможен. Единственный путь, который будет эффективным в реализации данной теории - это революция. Именно по этому критерию, данная теория подверглась существенной критике. Владимир Ильич Ленин считал, что данная теория является «манипуляцией», которая является отвлекающим маневром, чтобы отвлечь рабочий класс от насущных проблем: «Буржуазная интеллигенция на Западе, подобно английским фабианцам, возводит муниципальный социализм в особое «направление» именно потому, что она мечтает о социальном мире, о примирении классов и желает перенести общественное внимание с коренных вопросов всего экономического строя и всего государственного устройства на мелкие вопросы местного самоуправления. .. .»[6, с. 339].

Влияние общественной теории на местное самоуправление в России выразилось в закреплении в Конституции Российской Федерации принципа изоляции данного института от органов государственной власти, его самостоятельности в пределах собственных полномочий. «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» - говорится в ст. 12 Конституции Российской Федерации [1].

Воздействие государственной теории местного самоуправления проявилось в том, что данный институт в России не был образован «снизу», он насаждался решениями руководства государства. Этим объясняется сильное влияние со стороны государства на органы местного самоуправления.

Российское законодательство декларирует организационную самостоятельность муниципальной власти, но вместе с тем закрепляет скрытые механизмы участия в формировании муниципальных органов. Приведем простой пример. В соответствии с п. 2.1 ст. 36 Ф3-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» [2] в муниципальном районе, муниципальном округе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Таким образом, представители государственной власти имеют непосредственную возможность влиять на результаты конкурсного отбора.

Говоря о местном самоуправлении в России, стоит отметить важность данного института в жизни государства, его гарантированность. В Ф3-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится о том, что: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации» [2].

Не смотря на развитую нормативно-правовую базу, в российском законодательстве существует масса проблем в регламентации местного самоуправления.

Являясь представителем нижнего уровня публичной власти, местное самоуправление обладает всей полнотой политической власти на конкретной территории и несет ответственность за все действия происходящее на ней. Акты органов местного самоуправления обладают обязательной силой на всей территории муниципального образования.

Закрепление таких конституционных гарантий стабильности не исключают возможность и необходимость реформирования в данной сфере.

Несмотря на то, что местное самоуправление в России является одной из основ конституционного строя и уже существует около 30 лет, в законодательстве, по-прежнему присутствуют правовые пробелы и коллизии. Процесс становления данного института проходит тяжело и контрадикторно, с систематическими отклонениями от изначально заданного направления, сталкиваясь на своем пути с разными трудностями.

Основными трудностями являются: несовершенство российского законодательства, отсутствие демократических традиций в обществе, низкая правовая и политическая культура общества, намеренное противодействие прогрессированию института местного самоуправления со стороны властей Российской Федерации, недостаточное финансирование и многие другие факторы.

В.Н. Лексин в своём труде «Местное самоуправление и местная власть в современной России» [7] рассматривает следующие противоречия:

а) между декларированным Конституцией РФ не вхождением органов местного самоуправления в систему государственной власти и фактическим исполнением этими органами исключительно государственных социальных и иных обязательств перед гражданами;

б) между равной наделённостью всех органов местного самоуправления номинальными объемами компетенции и полномочий и их неодинаковой реальной востребованностью в муниципальных образованиях разного типа (например, в городе -миллионнике и в сельском населенном пункте);

в) между объемом функций, возложенных на органы местного самоуправления федеральными и региональными законами, и фактическими ресурсными возможностями (финансовыми, материальными, организационными, кадровыми) выполнения этих функций;

г) между теоретическими представлениями о местном самоуправлении как о наиболее полном воплощении непосредственно народной власти и фактически проявленным безразличием населения к реализации подлинной идеи местного самоуправления, сведенной на практике преимущественно к задаче приближения назначаемых исполнительных структур местной власти к жителям населенных пунктов.

На мой взгляд, возможными представляются тенденции развития местного самоуправления России такие как:

- тенденция сохранения института местного самоуправления формальным образом;

- тенденция замены местного самоуправления местным управлением;

- тенденция закрепления отдельных форм и признаков местного самоуправления на российской почве в условиях постепенного развития демократии участия.

Для эффективного закрепления отдельных форм и признаков местного самоуправления, на наш взгляд, необходимо:

- на законодательном уровне закрепить объем полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти всех уровней;

- реализовать реальную финансовую самостоятельность органов местного самоуправления;

- систематизировать опыт результативного муниципального управления и усовершенствовать систему обмена опытом между муниципалитетами.

Так же, по нашему мнению, приоритетной задачей является разработка и внедрение комплекса мер по привлечению населения к участию в делах местного сообщества, работа по повышению и развитию правовой и политической культуры россиян в вопросах местного самоуправления.

Согласно действующего законодательства, формы участия и полномочия граждан в делах местного сообщества имеют широкий спектр. Однако демократические и самоуправленческие ценности совершенно не ценятся современным российским обществом.

Наряду с этим, и муниципальные служащие также не готовы активно привлекать граждан к решению и рассмотрению вопросов местного значения, считая простых граждан недостаточно компетентными.

Считаем очень важным на современном этапе комбинирование принципов общественной и государственной теорий местного самоуправления при проектировании и внедрении реформы местного самоуправления. Считаем возможным применение смешанной формы местного самоуправления, которая по своей природе будет сочетать самостоятельности органов местного самоуправления и контроль за их деятельностью со стороны государства.

Глава нашего государства неоднократно поднимал вопрос о необходимости реформирования местного самоуправления. Так, еще в октябре, на встрече с тогдашним премьером Дмитрием Медведевым, он отметил, что там, где «должно возникать эффективное взаимодействие между государственным уровнем управления и муниципальным», регулярно «происходят сбои». «На этом стыке у нас постоянно происходят какие-то сложности, поскольку уровень государственного управления - и федеральный, и региональный - часто или делает вид, что его это не касается, или касается во вторую-третью очередь, а муниципальный уровень все время ссылается на отсутствие необходимых ресурсов и компетенций. Я понимаю, что здесь есть сложности, заложенные еще в Основном законе, но нам нужно обязательно отрегулировать это взаимодействие»[8].

Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [3], который был поддержан всенародным голосованием в июле 2020 года, предложил следующую редакцию статьи 132:

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Было предложено дополнить ст. 132 Конституции частью 3 следующего содержания: «3. Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».

В соответствии со статьёй 133 Конституции местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

То есть, по сути дела, конкретных изменений в полномочия, функции муниципальной власти или принципы их финансирования не внесено. Заслуживает внимания отнесения муниципальной власти конституционными поправками к единой системе публичной власти страны, вернее данный постулат нашел свое конституционное закрепление.

Анализируя эти поправки можно сделать вывод о более глубокой интеграции общественной и государственной теорий сущности местного самоуправления.

Однако, существенные изменения в данном вопросе не возможны без изменения ст. 12 Конституции РФ, которая провозглашает самостоятельность и независимость муниципальной власти от государственной.

В тексте Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [3] уточнялось, что ряд законов будет признан утратившим силу, приостановлен или изменен. В том числе это касается Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2].

Однако, те изменения в ФЗ-131, которые приняты в течение года, не в полной мере отражают смысл конституционных поправок, законодатель не проработал этот вопрос в полной мере.

Пристатейный библиографический список:

1. Конституция Российской Федерации (с изм. по состоянию на. 21.07.2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 15. Ст. 1691.

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 5553

3. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" //Собрание законодательства РФ, 16.03.2020, N 11, ст. 1416.

4. Горбатюк Е. С. Основные теории местного самоуправления: аналитический обзор. [Электронный ресурс] / Горбатюк Е. С. // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 6. 2015. Вып.1. С. 22-23. Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/osшvnye-teorii-mestnogo-samoupravleniya-analiticheskiy-obzor/viewer (дата обращения 15.02.2020).

5. Шустов В.Г. Теории местного самоуправления - политологический контекст. [Электронный ресурс] / Шустов В.Г. // ^Пб.- 2013 г. Режим доступа: https://cyberleninka.ru/artide/n/teorii-mestnogo-samoupravleniya-politologicheskiy-kontekst/viewer (дата обращения 15.02.2020).

6. Ленин В. И. Полное собрание сочинений. 5-е изд. Т. 16. М.: Издательство политической литературы, 1967. - С. 339.

7. Лексин В.Н. Местное самоуправление и местная власть в современной России. [Электронный ресурс] / Лексин В.Н. // Москва., - 2015. Режим доступа: https://cyberleninka.ru/artide/n/mestnoe-samoupravlenie-i-mestnaya-vlast-v-sovremennoy-rossii/viewer (дата обращения 15.02.2020).

8. Обсуждаем поправки в Конституцию 2020: изменения в организации работы местного самоуправления. Электронный ресурс. Режим доступа: http://ipolk.ru/blog/flash_topic/40539.html