CC BY
106
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 347.51
Н. В. Бугель, М. Н. Пригон
Сущность и особенности муниципально-правовой ответственности
В статье рассмотрены отдельные аспекты сущности и содержания муниципально-правовой ответственности. Исследована позитивная и ретроспективная ответственность жителей муниципального образования и органов местного самоуправления. Сформулированы выводы об особенностях и содержании ответственности основных субъектов муниципальных правоотношений.
Aspects of essence and content of municipal-legal responsibility are considered. Positive and negative responsibility of inhabitants living within the municipal formation and of bodies of local self-government are examined. Conclusions are formulated on peculiarities and contents of responsibility of major subjects of municipal legal relations.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципально-правовая ответственность.
Key words: municipal self-government, municipal legal responsibility.
Исследование сущности и содержания муниципально-правовой ответственности, ее сходства и отличия от других смежных институтов, представляется актуальным в связи с ее ролью в обеспечении гарантий местного самоуправления, которое занимает особое место в системе устройства государства и общества. Практика свидетельствует, что перспективы развития местного самоуправления в России зависят как от обеспечения экономической основы местного самоуправления, так и от уровня правосознания граждан, осознания последними возможности реального участия в решении вопросов местного характера, формируют механизм по обеспечению общественного и государственного контроля в системе местного самоуправления.
Юридическая ответственность в сфере осуществления местного самоуправления создает условия реализации прав, обеспечивает деятельность
© Бугель Н. В., Пригон М. Н., 2019
субъектов муниципально-правовых отношений, защиту и восстановление нарушенных прав. Значимо и то, что юридическая ответственность в сфере осуществления местного самоуправления создает реальные условия по реализации прав граждан и обеспечивает деятельность иных субъектов муниципальных правоотношений. Институт ответственности является неотъемлемой частью механизма обеспечения не только реализации права гражданина на местное самоуправление, но и объединения граждан на территории муниципальных образований.
По мнению ряда авторов (см. напр. [3], [5], [8]), для исследования сущности муниципально-правовой ответственности предпочтительно использовать широкое понимание юридической ответственности, рассматривающее отдельно позитивную и ретроспективную юридическую ответственность. Одновременно с этим, нам представляется, что сущность муниципально-правовой ответственности следует понимать как часть юридической ответственности, распространяемую на все стороны правоотношений, возникающих в связи с реализацией муниципально-правовых норм.
В теории права сформулированы основные признаки позитивной и ретроспективной юридической ответственности (см. напр. [3]). Так, позитивная юридическая ответственность связана с правомерным осознанным поведением субъектов, ощущением своего долга перед гражданами, государством и обществом. Ретроспективная юридическая ответственность возникает в связи с правонарушением и заключается в негативных последствиях для субъекта, нарушившего закон (см. напр. [3], [8]). Указанный подход позволяет более фундаментально, применительно к муниципально-правовой, ответственности, уяснить содержание позитивного и ретроспективного аспектов ответственности в рассматриваемых правоотношениях.
Считаем, при уяснении сущности муниципально-правовой ответственности необходимо учитывать особый статус субъектов, участвующих в муниципально- правовых отношениях, поскольку они наделены специфическим статусом, следовательно, и системой муниципально-правовой ответственности. В этой связи следует подчеркнуть, что субъектами этих правоотношений являются прежде всего граждане, проживающие на территории муниципального образования, которые наделены правом решать вопросы местного значения непосредственно, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Именно от инициативности, ответственности и неравнодушия жителей в первую очередь зависит реализация права на местное самоуправление. В этой связи следует отметить, что от уровня осозна-
ваемой ответственности как органов местного самоуправления, так и жителей зависит реализация права на местное самоуправление. Другими словами, ответственность является базовым элементом в механизме реализации права граждан на местное самоуправление.
Объективная оценка всей системы муниципальных правоотношений формирует необходимость анализа роли и места, а также статуса органов местного самоуправления как единоличных, так и коллегиальных, которые являются значимыми субъектами, наделенными не только правом, но и ответственностью за качество и своевременное обеспечение прав граждан на местное самоуправление. Система и структура муниципальных органов включает представительный орган, главу муниципального образования, местную администрацию и другие органы, создаваемые по решению жителей.
Функционирование вышеназванных субъектов муниципальных правоотношений, их собственная ответственность является не только муници-пально-правовой, но и может перерасти в гражданско-правовую, уголовно-правовую и другие виды юридической ответственности. Иными словами, если граждане, как участники муниципальных правоотношений в рассматриваемой сфере несут исключительно муниципально-правовую ответственность через участие в формировании органов, то должностные лица несут персонифицированную и другие виды ответственности.
Расширительное толкование подпункта «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящего установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и субъектов, приводит к тому, что федеральным законом регулируются не только общие принципы организации местного самоуправления, но также и частные вопросы, которые законодатель мог бы доверить муниципальным образованиям.
Обязательным субъектом муниципальных правоотношений является государство и его органы. Характерно, что их деятельность не ограничивается вопросами законодательства о местном самоуправлении и обеспечением гарантий применения юридической ответственности к нарушителям закона. Так, ч. 2 ст. 132 Конституции РФ определяет возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Такое наделение полномочиями осуществляется законом - на федеральном или региональном уровне.
В свою очередь, ст. 133 Конституции РФ оговаривает право муниципального образования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Этим определен особый характер публично-правовых отношений между государственными и муниципальными органами.
Значимо и то, что ст. 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Учитывая, что запрет ограничения прав и свобод человека и гражданина определен в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, есть основания рассматривать запрет на ограничение прав местного самоуправления в более широком смысле, чем только право граждан на реализацию права на участие в решении вопросов местного значения. Анализ вышеназванных статей Конституции РФ свидетельствует, что со стороны государства в отношения с местными органами вступают органы государственной власти федерального и регионального уровня. Муници-пально-правовые отношения могут регулироваться как федеральными законами, так и законами субъектов Российской Федерации.
Следовательно, правоотношения между федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями неразрывно связаны с реализацией конституционных прав граждан. Так, в обеспечении права каждого на образование обязаны участвовать в равной мере государственные и муниципальные образовательные учреждения (ч. 2 ст. 43 Конституции РФ). Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны создавать условия для осуществления права на жилище, предоставлять жилище малоимущим и иных указанным в законе гражданам как из государственных, так и из муниципальных жилищных фондов (ч. 2, 3 ст. 40 Конституции РФ). Приведенные примеры совместных конституционных обязанностей государственных и муниципальных органов еще раз подтверждают особый статус местного самоуправления в устройстве государства и общества в России.
Разумеется, кроме перечисленных основных субъектов в муниципальные правоотношения вступают и другие лица. Исходя из позитивного и ретроспективного аспекта анализа сущности муниципально-правовой ответственности, позволим себе рассмотреть некоторые особенности ответственности для основных субъектов муниципальных правоотношений.
Нам представляется, что позитивная муниципально-правовая ответственность состоит в добровольном, осознанном отношении органов местного самоуправления и должностных лиц к исполнению обязанностей,
143
предусмотренных законом, с одной стороны, и органов государственной власти на федеральном и региональном уровне по соблюдению гарантий местного самоуправления, с другой стороны, и, наконец, в инициативном, добровольном, самостоятельном и ответственном использовании самими гражданами права на местное самоуправление.
При уяснении сущности и содержания муниципально-правовой ответственности следует исходить из того, что муниципальное право носит публично-правовой характер, с одной стороны, и комплексный характер, с другой стороны. В теории права вопрос о классификации юридической ответственности по отраслевому признаку остается дискуссионным. Понимание сущности и содержания муниципально-правовой ответственности, обогащается, если учитывать публично-правовой характер муниципального права, а также комплексный характер этой отрасли.
Считаем, что доказательством публично-правового характера муниципального права является связанность рассматриваемой отрасли с наличием института народовластия, а также формами непосредственного решения населением вопросов местного значения, правом муниципальных органов, уполномоченных принимать муниципально-правовые акты, обязательные для исполнения. Тесная связь с институтом народовластия является одним из сущностных свойств муниципально-правовой ответственности в системе видов юридической ответственности.
В свою очередь, комплексный характер муниципального права в сфере юридической ответственности проявляется в возможности применения уголовно-правовой, административно-правовой и других видов ответственности в муниципально-правовых отношениях. При этом ретроспективная ответственность может применяться не только к должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, но и к гражданам и иным субъектам, нарушившим закон или муниципальный акт.
Применение гражданско-правовой ответственности к субъектам муниципальных отношений связано с особенностями, касающимися публично-правового статуса муниципального образования как участника гражданско-правовых отношений. Вместе с тем на применение юридической ответственности влияет и публично-правовой характер субъекта, к которому применяется мера ответственности. Планирование доходов и расходов муниципального образования путем принятия местного бюджета также осложняет применение гражданско-правовой ответственности.
Особенности муниципально-правовой ответственности возможно выявить посредством анализа сформулированных в законодательстве определений местного самоуправления. Так, согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление представляет форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных законом, самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения.
При определении особенностей муниципально-правовой ответственности следует учитывать самостоятельность функционирования органов местного самоуправления. Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Перечисление органов местного самоуправления наравне с органами государственной власти в формулировке рассматриваемой статьи Конституции РФ подтверждает равное положение местного самоуправления и органов государственной власти в системе реализации власти народа.
Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что самостоятельность установлена в отношении самого местного самоуправления в целом, а не конкретно для органов, либо для граждан. Конкретизируя свойство самостоятельности для органов и должностных лиц местного самоуправления, можно заключить, что органы и должностные лица самостоятельны в пределах полномочий, установленных законом и правовыми актами местного самоуправления.
Свойство самостоятельности применимо также и к гражданам, осуществляющим право на местное самоуправление непосредственно. Самостоятельность граждан заключается в свободном, ответственном использовании права на местное самоуправление, в соответствии с положениями Конституции РФ, законов и муниципально-правовых актов.
Содержание самостоятельности раскрывается и в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Кроме этого, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Реализация права на
определение структуры ограничена отнесением установления общих принципов системы организации органов местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации согласно пункту «н» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ.
В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Самостоятельность обеспечивается также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленным в ст. 133 Конституции РФ.
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. В Российской Федерации применяется Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15.10.1985, ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 N 55-ФЗ). Согласно ч. 1 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Определяя самостоятельность местного самоуправления, Хартия связывает ее с органами местного самоуправления. Полная свобода действий органов местного самоуправления в пределах, установленных законом, по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти, определена в ч. 2 ст. 4 Хартии.
Иной подход к определению местного самоуправления, самостоятельности применяется в Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества (принята 29.10.1994 на Межпарламентской Ассамблее государств участников Содружества Независимых Государств). Согласно ст. 1 декларации под местным самоуправлением понимается система организации деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства.
В первую очередь уже в преамбуле Декларации государства участники провозгласили признание неотъемлемости прав граждан на самостоятельное решение местных дел через институты местного самоуправления. Декларация определяет ответственность органов местного самоуправления перед населением, законодательством устанавливается ответственность органов местного самоуправления за принимаемые ими решения (ст. 2, 3 Де-
кларации). Согласно ст. 2 Декларации в случае нарушения органами местного самоуправления Конституции и законов, их деятельность может быть прекращена, такое прекращение производится только в установленном законом порядке.
Анализируемый нормативно-правовой акт определяет содержание защиты местного самоуправления, устанавливая, что невыполнение решений, принятых органами местного самоуправления либо населением путем референдумов и иных форм непосредственного народовластия, влечет ответственность в соответствии с законами (ст. 6 Декларации). Гарантия местного самоуправления в виде права на судебную защиту, определенная ст. 133 Конституции РФ, не определяет явно субъекта, имеющего право на обращение в суд о защите права на местное самоуправление.
В ст. 6 Декларации конкретизируются положения Конституции РФ, указывается, что органы местного самоуправления в соответствии с законами вправе обращаться в суды с требованиями о защите прав местного самоуправления, а также устанавливается самостоятельность местного бюджета, которая включена в экономические основы местного самоуправления. Гарантии самостоятельности местного бюджета определены в ст. 4 Декларации.
Публично-правовой характер муниципальных отношений, участие граждан в осуществлении местного самоуправления, формирование и деятельность органов местного самоуправления, регулирование территориальных вопросов и другие отношения в муниципальной сфере имеют много общего с конституционно-правовыми отношениями. Исходя из сходства отношений, можно предположить о подобии конституционно-правовой и муни-ципально-правовой ответственности.
Для уголовно-правовых, гражданско-правовых и других отношений, выделяемых по отраслям права, конституционно-правовые отношения определяют правовые основы, получающие подробную регламентацию в отраслевом законодательстве, являются общими по отношению к частным видам (подробнее см. напр. [1]). Соответственно и юридическая ответственность для указанных «отраслевых» правоотношений исходит из общих положений, закрепленных в Конституции РФ.
В то же время муниципально-правовые отношения обладают особенностями, обусловливающими особое место среди других видов правоотношений. В первую очередь местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, что само по себе определяет особое место в системе общественных отношений.
Конституция РФ разделяет органы государственной и муниципальной власти, определяет обязанности как государственных, так и муниципальных органов в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, не придает государственной власти приоритетное значение. Такой подход законодателя объясняется публично-правовым характером муниципально-правовых отношений, правом народа осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 2 Конституции РФ). Непосредственно выражение власти народа проявляется в процедурах федерального, регионального и местного референдумов, выборов на государственные и муниципальные должности.
Местное самоуправление содержит больше форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления (гл. 5 Федерального закона № 131-ФЗ [6]), чем установлено законом для решения государственных вопросов на федеральном или региональном уровне. Так, на местном уровне предусмотрено голосование по отзыву муниципального депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица (ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ), граждане наделены правом правотворческой инициативы (ст. 26). На федеральном и региональном уровне вопросы отзыва депутата, выборного должностного лица и допустимость правотворческой инициативы от избирателей остаются дискуссионными, либо включены в региональное законодательство и только в некоторых субъектах Российской Федерации.
Позитивность ответственности жителей муниципального образования состоит в участии (либо неучастии) в решении вопросов местного значения своего муниципального образования. Предоставление права на местное самоуправление влечет обязанность инициативного ответственного за свои действия гражданина фактически участвовать в решении вопросов местного значения.
Игнорирование жителями муниципального образования своего права, уклонение от использования права на местное самоуправление приводит к деградации правосознания, отстранению от возможности реально участвовать в жизни местного сообщества. Последствия от бездействия граждан в муниципально-правовой сфере проявляются не только в сфере правосознания, но сказываются и на экономической основе местного самоуправления.
Официальные сведения о проведении местных референдумов на территории Российской Федерации, публикуемые Центральной избирательной комиссией в сети Интернет, показывают, что наиболее востребованными являются местные референдумы по вопросу самообложения граждан (ст. 56
148
Федерального закона № 131-ФЗ). Сумма для самообложения предлагается, как правило, в диапазоне от 100 до 500 рублей.
Сведения о голосовании свидетельствуют, что граждане участвуют в местных референдумах, принимают решения по предложенным вопросам. Тем не менее, каждый гражданин вправе ознакомиться с бюджетом своего муниципального образования, проанализировать отчет о его исполнении, встретиться с другими жителями, депутатами, обсудить возможные пути решения финансовых вопросов более эффективным и перспективным финансовым способом, чем самообложение. Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ только в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей финансовых средств, реализация таких полномочий подконтрольна государству. Неучастие граждан в экономической деятельности своего муниципального образования приводит к тому, что ответственность за экономическую деятельность целиком возлагается на органы местного самоуправления (подробнее см. напр. [7]).
Законодательство предусматривает государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, вместе с тем вмешательство в их деятельность без законных оснований не допускается. Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы прокуратуры и государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) (ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ).
В отличие от позитивной ответственности граждан за местное самоуправление, не регламентированной законом, ретроспективная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления определена в гл. 10 Федерального закона № 131-ФЗ. Законодатель разделил ответственность органов и должностных лиц на группы по субъектам, перед которыми возникает ответственность - население, государство, физические и юридические лица (ст. 70 - 72, 76 Федерального закона № 131-ФЗ).
Одной из особых мер ответственности органов местного самоуправления перед государством и гражданами является временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ). Основания для такого временного отстранения муниципальных органов от полномочий перечислены в законе, и связаны, в том числе, с наличием просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых или бюджетных обязательств, нецелевым расходованием бюджетных средств,
149
нарушением Конституции РФ, законодательства (ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ).
Таким образом, проведенный нами анализ позволяет заключить, что для граждан, являющихся жителями муниципального образования, основной формой ответственности является позитивная юридическая ответственность. Ответственность граждан проявляется прежде всего в их добровольном, осознанном, инициативном использованием права на местное самоуправление. Уклонение от использования права на местное самоуправление неизбежно сказывается на жизни местного сообщества, в том числе ухудшается благоустройство территории, затрудняется доступ к образовательным, иным социально-культурным возможностям, обеспечение которых отнесено к вопросам местного значения.
Ответственность муниципальных органов, должностных лиц носит ретроспективный характер. Даже в случае применения процедуры отзыва гражданами муниципального депутата, члена муниципального выборного органа или избираемого должностного лица, основаниями согласно ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Следовательно, граждане не вправе досрочно прекратить полномочия выборного лица, не выполняющего наказы избирателей. Такой подход законодателя фактически лишает избирателей права применить институт отзыва к выборному лицу, которое не в полной мере, по мнению избирателей, исполняет свои предвыборные обещания. Субъектами муниципально-правовой ответственности являются государственные органы и должностные лица как федерального, так и регионального уровня, которые могут быть привлечены к указанной ответственности за неисполнение, либо ненадлежащее исполнение обязанностей по обеспечению гарантий реализации права на местное самоуправление, а также за нарушения в сфере управленческих, финансовых и иных взаимоотношений муниципальных образований и органов государственной власти.
Список литературы
1. Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества: принята 29.10.1994 // СПС КонсультантПлюс.
2. Бугель Н.В. Управленческие отношения и их многоаспектность // Ленингр. юрид. журн. - 2018. - № 4(54). - С. 104-107.
3. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. - М.: Норма, 2009. - 432 с.
4. Европейская хартия местного самоуправления: Страсбург, 15.10.1985 : ратифицирована Федеральным законом РФ от 11.04.1998 № 55-ФЗ // СПС Консуль-тантПлюс.
5. Липинский Д.А., Хачатуров Р.Л., Шишкин А.Г. Меры юридической ответственности: моногр. - М. : РИОР : ИНФРА-М, 2018. - 231 с.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЭ: ред. от 16.02.2019 // СПС КонсультантПлюс.
7. Рыбкина М.В., Пригон М.Н. Система способов защиты прав муниципальных образований // Ленингр. юрид. журн. - 2017. - № 4(50). - С. 53-62.
8. Спиридонов Л.И. Теория государства и права. - М.: Статус ЛТД +, 1996. -
304 с.
