Население муниципального образования как субъектответственности в муниципальном праве Текст научной статьи по специальности «Право»

В системе муниципального права совокупность правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность, образует комплексный институт - институт ответственности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления. В источниках муниципального права юридическая ответственность, то есть ее основания, меры, порядок привлечения субъектов, не предусмотрено. В то же время в теории муниципального права предпринимались попытки обоснования деликтоспособности и необходимости включения в круг субъектов юридической ответственности местного населения, населения муниципального образования. Постановка вопроса об ответственности местного населения обусловлена содержанием нормативного определения понятия местного самоуправления, закрепленного в Законе от 28 августа 1995 года (ч. 1 ст. 2) и Законе от 6 октября 2003 года (ч. 2 ст. 1). Одним из ключевых понятий в его законодательном определении является «самостоятельное, под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения». Включение этого признака местного самоуправления в нормативное определение его понятия вызывало полемику сразу по двум взаимосвязанным вопросам: во-первых, кому принадлежит право на местное самоуправление; во-вторых, кто является субъектом той самой ответственности, под которую решаются вопросы местного значения и какова природа этой ответственности.

Большинство представителей муниципально-правовой науки сходятся во мнении, что право на осуществление местного самоуправления принадлежит местному населению. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Законом от 6 октября 2003 года ведущее положение в системе субъектов, реализующих или участвующих в реализации права на местное самоуправление, занимает население, решающее вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Население составляет часть народа, проживающего на определенной территории, и поэтому в какой-то степени является носителем суверенитета, то есть осуществляет свою власть непосредственно либо через органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции Российской Федерации) [3, с. 90]. Исходя из этого сторонники широкого понимания юридической ответственности развивают идею об ответственности населения в контексте ответственности позитивной. Они отмечают, что деятельность «под свою ответственность» - это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права [1, с. 35]. Признак местного самоуправления «под свою ответственность» рассматривается как самоответственность в том смысле, что намечаемые и осуществляемые решения и действия местного населения должны опираться только или преимущественно на собственные ресурсы, материальные и иные средства. Согласно ст. 126 ГК РФ, муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом, иными средствами. Государство и его органы не отвечают по их обязательствам, равно как и муниципальные образования не отвечают по обязательствам других субъектов права. Речь идет об ответственности населения «за порученное дело». Право и возможность решать вопросы местного значения означают наделение большой моральной ответственностью, которая в то же время не исключает достаточно ощутимых последствий ненадлежащей деятельности. Формула «под свою ответственность» означает, что население отвечает само перед собой, и на каждом жителе конкретного муниципального образования лежит часть этой ответственности. При этом правоведы не отрицают, что механизм ответственности населения предполагает установление санкций. Ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические и другие последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться. В самом общем виде они предстают как низкий уровень социальных благ и прочие негативные последствия для местного сообщества.

Практическое значение категории «под свою ответственность» заключается в том, что со свободой (самостоятельностью), представляемой местным сообществам, государство в определенном смысле дистанцируется и от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий. Речь идет об

ответственности лишь за тот круг вопросов, которые обязуются решать сами местные сообщества, то есть граждане непосредственно или через создаваемые ими местные органы. Сущностью такой ответственности, по мнению М.А. Краснова, является возложение на ответственного субъекта необходимости нести все тяготы, все неблагоприятные последствия, вызванные неправовым или неумелым использованием властных рычагов [4, с. 14]. Это означает, что равнодушное отношение населения к тому, кого оно избирает в органы местного самоуправления, плохая работа граждан на своих рабочих местах, нежелание или неумение участвовать в организованных формах контроля за местными властями, отсутствие активного сотрудничества, солидарности жителей и т.п. могут привести, а точнее, неизбежно приводят к низкому уровню благосостояния основной массы населения в городе, поселке, селе. Неблагоприятные последствия неумелости, пассивности, иждивенчества как раз и выступают в виде низкого уровня социальных благ, нездоровой и некомфортной среды обитания, высокого криминального уровня оперативной обстановки и так далее.

В этом механизме, с точки зрения М.А. Краснова, нет ничего нового. Такова практически ответственность предпринимателей, поскольку весь бизнес в мире осуществляется «под свою ответственность» - ответственность индивидуального или коллективного собственника.

Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного населения, местного сообщества, отнесенных законом и уставом муниципального образования к его ведению, зависит прежде всего от того, насколько эффективно организована работа органов о должностных лиц местного самоуправления, насколько инициативны и предприимчивы они в своей деятельности. Поэтому в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии местного населения должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также и к себе, ибо население самостоятельно формирует ответственные органы местного самоуправления, избирает выборных должностных лиц, непосредственно решает вопросы местного значения.

В отношении местных сообществ М.А. Краснов предлагает использовать институт банкротства. Для этого он считает необходимым выработать специальные процедуры объявления банкротства местного сообщества с участием региональных органов власти. Эти органы должны дать оценку причин банкротства. Если оно наступило в результате действия субъективных факторов, то местное сообщество может быть передано в централизованное государственное управление на определенный период времени. В результате население временно будет лишено права осуществления местного самоуправления, но без лишения права создания общественных самоуправляющих структур. Данное предложение в свое время нашло отражение в одном из проектов федерального закона, однако в дальнейшем эта идея не получила развития ни в законодательстве, ни в муниципально-правовой науке.

Стоит обратить внимание на то, кто в данном случае является субъектом ответственности. Исходя из логики закона, им следовало бы признать местное население, местное сообщество, то есть самих людей, составляющих население самоуправляемых единиц. Однако выделение такого субъекта ответственности не сообразуется с реальностью. Говоря об ответственности населения, надо иметь в виду, что ответственность эта опосредованная. Опосредуют ее органы местного самоуправления, в деятельности которых местное самоуправление проявляется наиболее очевидным образом. Фактически они располагают в наибольшей мере властными рычагами, принимают подавляющее большинство решений, представляют сообщество в отношениях с физическими и юридическими лицами, государственными органами. Вот почему ответственность населения в юридическом смысле трансформируется в ответственность органов местного самоуправления. К такому же выводу приводит и формально-юридический анализ правовой основы местного самоуправления. Существующие в российском и международном праве официальные определения местного самоуправления, юридически значимые для российской правовой системы, по-разному определяют основного субъекта - носителя права на осуществление местного самоуправления, то есть того, кто несет установленную законом ответственность за соблюдение или несоблюдение условий осуществления местного самоуправления. Исследование международно-правовых актов позволяет

выявить общеевропейские тенденции в подходе к решению вопроса определения первичного ответственного субъекта в муниципально-правовых отношениях, а также сравнить их с подходом, нашедшим отражение в российском законодательстве.

Конституция Российской Федерации не содержит полного определения понятия местного самоуправления. Его признаки содержатся в различных статьях Основного закона государства. Так, в ст. 12 Конституции РФ установлено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В ч. 1 ст. 130 провозглашается самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, а также в использовании триады полномочий - владение, пользование и распоряжение в отношении муниципальной собственности. Наделение собственностью способствует обособлению субъекта правоотношений, выделению его среди других субъектов и обусловливает его самостоятельность в действиях. В то же время ст. 12, ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132 отделяют органы местного самоуправления от органов государственной власти как структурно, так и по компетенции. Структурное обособление установлено в ст. 12 Конституции Российской Федерации, и состоит оно в том, что органы местного самоуправления не включаются в систему органов государственной власти. Обособление органов местного самоуправления через компетенцию населения выражено также в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, где прямо установлено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Такой подход означает, что никто, кроме населения, не вправе создавать структуру органов местного самоуправления.

Конституция РФ обособляет органы местного самоуправления от органов государственной власти через определение их собственной компетенции. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В Конституции РФ делается акцент на том, что местное самоуправление самостоятельно. Слово «самостоятельно» отнесено к институту в целом (ст. 12), к гражданам в решении вопросов местного значения (п. 1 ст. 130), к органам местного самоуправления (ст. 132) при установлении их компетенции.

В Законе от 28 августа 1995 года и Законе от 6 октября 2003 года закреплены официальные определения понятия «местное самоуправление», которые не совпадают по содержанию друг с другом, а также существенно отличаются от соответствующей дефиниции, закрепленной в Европейской хартии. Так, в ч. 1 ст. 2 Закона от 28 августа 1995 года «местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций». В ч. 2 ст. 1 Закона от 6 октября 2003 года содержится следующее определение местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской

Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Несмотря на текстуальное разночтение, очевидно, что подход к определению ответственности в Законе от 6 октября 2003 года не изменился:

- решение вопросов местного значения в Российской Федерации осуществляет население; население может их решать как непосредственно, так и через органы местного самоуправления;

- деятельность органов местного самоуправления - это одна из разновидностей деятельности населения по решению вопросов местного значения;

- решение вопросов местного значения осуществляется под собственную ответственность населения;

- ответственным субъектом выступает население.

Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления и российские правовые акты демонстрируют два различных подхода к решению вопросов о субъекте ответственности при осуществлении местного самоуправления. В первом случае органы местного самоуправления являются носителем права на осуществление местного самоуправления; они его реализуют под собственную ответственность. Во втором случае таким субъектом выступает население муниципального образования. В соответствии с Декларацией к населению приравниваются еще и местные территориальные сообщества.

Возложение ответственности за муниципальные дела на органы местного самоуправления искажает демократическую природу местного самоуправления и противоречит содержанию ст. 130 Конституции Российской Федерации [5, с. 32]. В соответствии с Законом от 6 октября 2003 года решение вопросов местного значения - исключительная прерогатива населения муниципального образования, которое осуществляет эту деятельность непосредственно либо через органы местного самоуправления. Если деятельность осуществляется непосредственно, то ответственность в случае неправомерности действий должно нести население муниципального образования, принявшее решение или совершившее иные действия. В такой ситуации иного субъекта ответственности быть не может. Когда же деятельность осуществляется органами местного самоуправления, которым население как источник власти позволяет осуществлять соответствующую деятельность, тогда ситуация складывается по-другому. Органы местного самоуправления, избранные населением, обязаны отвечать перед населением за использование тех прав, что были им переданы. Перед иными субъектами, такими, как государство, юридические лица, отдельные физические лица, за действия органов местного самоуправления, связанные с решением вопросов местного значения, в публичных отношениях непосредственно орган местного самоуправления не должен нести ответственность. Только при таком подходе может быть реализовано положение Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

С точки зрения некоторых правоведов, население, избирая представительный орган местного самоуправления и формируя иные выборные органы, не может предвидеть возможность нарушения этими органами в дальнейшем действующего законодательства и ненадлежащее решение вопросов местного значения. Действия населения по формированию органов местного самоуправления, получающих мандат доверия, сами по себе не составляют состава правонарушения. Правонарушение может быть совершено лишь уже сформированными органами местного самоуправления, поэтому нести ответственность во всех случаях нарушения органами местного самоуправления установленных правовых норм население не может и не должно [2, с. 51]. За ненадлежащее решение вопросов местного значения должно нести ответственность не население муниципального образования, а орган местного самоуправления. Подход, закрепленный в Европейской хартии местного самоуправления, представляется, с точки зрения Е.Г. Кольцовой, единственно правильным, поскольку основанием наступления юридической ответственности является правонарушение. Население муниципального образования как самостоятельный субъект правоотношений не может совершить правонарушение. Рассмотрение же отдельными учеными в качестве юридической ответственности неблагоприятных последствий для населения в виде низкого уровня социальных благ по сравнению с уровнем в иных муниципальных образованиях - последствий, наступивших в результате юридически упречной деятельности отдельных органов местного самоуправления, представляется недостаточно обоснованным.

Местное самоуправление - это управление народа на определенной территории. Именно необходимость решения местных вопросов подталкивает население к созданию специальных, наделенных властными полномочиями, органов. Таким образом, можно утверждать, что носителем права на местное самоуправление является население, проживающее на территории муниципального образования. Население - это первичная социально-территориальная общность, являющаяся субъектом первичных самоуправленческих прав коллективного характера. Выборные и другие муниципальные органы, о которых идет речь в ч. 2 ст. 130, являются вторичными субъектами

местного самоуправления. Их полномочия производны от коллективных прав местных сообществ и индивидуальных самоуправленческих прав граждан как членов этих сообществ.

Важным представляется осмысление существующего в муниципальной науке опыта решения проблемы определения состава субъектов юридической ответственности.

Постановка проблемы соотношения ответственности населения и органов местного самоуправления обусловлена двойственностью природы местного самоуправления, необоснованным стремлением некоторых ученых поставить местное самоуправление вне рамок единой системы управления делами государства и общества, реализацией в жизни российской концепции местного самоуправления. Современные концепции местного самоуправления, сохраняющие элементы муниципальной демократии, но признающие необходимость усиления воздействия со стороны центра на муниципальную деятельность, предопределяют возложение ответственности на органы местного самоуправления.

Изучение юридической ответственности должно вестись строго на основе изучения норм и принципов права, за пределами которого нет ни правонарушений, ни санкций, а поэтому не должно быть ни ответственности, ни принуждения. При теоретическом исследовании проблем юридической ответственности попытки выйти за пределы права, а то и вовсе уйти от права как предмета исследования, подменить ту часть права, которая определяет основания и порядок осуществления ответственности, чем-то другим, «под свою ответственность» применительно к ответственности населения следует рассматривать как правовой принцип организации местного самоуправления, который предопределяет обособление местного самоуправления от системы органов государственной власти не только организационно, но и функционально. Обособленность местного самоуправления, его организационная и экономическая самостоятельность подчеркиваются позицией государственного невмешательства в деятельность органов местного самоуправления. Слова «под свою ответственность» подчеркивают «отстранение» государственной власти от участия в собственно местных делах. Ответственность населения может пониматься как один из элементов сущностной характеристики местного самоуправления. Население принимает на себя бремя, обязанность самостоятельно обеспечивать решение проблем, представляющих местный интерес, что в данном случае может трактоваться и как ответственность за положение дел в муниципальном образовании.

Литература

1. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2010.

2. Кольцова Е.Г. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006.

3. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права: Дис. ... д-ра юрид. наук. Омск, 2003.

4. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 2011.

5. Хачатурян Б.Г. Дискуссионные вопросы российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 2.