CC BY
197
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
УДК 342.55
М. В. Рыбкина, М. Н. Пригон
Система способов защиты прав муниципальных образований
В статье рассмотрены особенности защиты прав муниципальных образований в связи с публично-правовым статусом муниципального образования. Выбор эффективного способа защиты прав зависит от конкретной области общественных отношений. Исследована система способов защиты прав муниципальных образований и предложена классификация способов по отраслевому признаку, форме реализации.
Peculiarities of methods of municipal formations' rights protection are considered in connection with public-legal statute of municipal formation. Selection of effective method of rights protection depends on specific sphere of public relations. The system of methods of municipal formations' rights protection is examined. Classification of the methods depending on branch of law and form of realization is proposed.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, защита прав, способы защиты.
Key words: local self-government, municipal formation, protection of rights, methods of protection.
Исследование способов защиты прав муниципальных образований, представляется актуальным в связи с тем, что муниципальные образования вовлечены в широкий круг общественных отношений как частного, так и публичного характера. Важное место в экономических основах местного самоуправления занимает муниципальная собственность, которая отграничена от других форм собственности на уровне Конституции Российской Федерации ([1], п. 2 ст. 8), что обусловливает необходимость изучения способов защиты муниципальной собственности.
Муниципальные образования, решая вопросы общегосударственного и местного значения, вовлекаются в широкий круг общественных
© Рыбкина М. В., Пригон М. Н., 2017
53
отношений, в том числе в конституционно-правовые, муниципально-правовые, административные и гражданско-правовые. Особенностью правового статуса муниципального образования является публично-правовой характер данного субъекта отношений, обладание публичной властью, которая с неизбежностью проявляется прямо или косвенно во взаимодействии с другими участниками правоотношений. Примером косвенных проявлений публично-правового статуса могут быть преимущества, предоставляемые законом муниципальным образованиям, при осуществлении закупок товаров и услуг для муниципальных нужд.
Определим наиболее значимые области деятельности муниципальных образований. На первом месте, по нашему мнению, находится обеспечение реализации гарантий конституционного права граждан на местное самоуправление, осуществление непосредственной власти - избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, принимать участие в местном референдуме, участвовать в осуществлении иных форм непосредственного решения вопросов местного значения. Область реализации народовластия является особо значимой для демократического правового государства.
Муниципальная власть находится во взаимодействии с государственной властью, в особенности с органами государственной власти субъектов Федерации. В соответствии с п. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, однако реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Предусмотренная федеральным законом возможность привлечения муниципальных органов к ответственности в связи с ненадлежащим осуществлением государственных полномочий (например, ст. 72-74 Федерального закона РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»), должна сопровождаться эффективными юридическими средствами защиты органов местной власти [3].
Также следует отметить, что муниципальные образования при рассмотрении вопросов местного значения принимают непосредственное участие в решении социальных проблем, обеспечивают реализацию социальных гарантий граждан, становление и развитие социального государства в России. К примеру, в перечень вопросов местного значения поселений включено обеспечение проживающих в поселении и нужда-
ющихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, муниципальный жилищный контроль, а также иные полномочия органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством ([3], пп. «6» п. 1 ст. 14).
И наконец, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя нашего государства. Исследование способов защиты прав муниципальных образований, свойств системности способов, позволяет определить юридическую защищенность муниципальной власти, обеспечение гарантий ее самостоятельности и независимости от государственных органов, также наделенных публичной властью. Правовая определенность, реальность и эффективность способов защиты прав муниципальных образований, наличие механизмов реализации способов защиты своих прав и законных интересов позволяют муниципальной власти успешно решать вопросы местного значения и обеспечивать гарантии конституционного права граждан на местное самоуправление.
Обеспечение правовой защищенности муниципальных образований регулируется на конституционном уровне - Основной закон наделяет местное самоуправление тремя комплексными правами, с помощью которых возможна и гарантируется защита местного самоуправления. Следует заметить, что Конституция РФ определяет права для защиты местного самоуправления как института в целом, а не только прав и законных интересов муниципальных органов.
Так, согласно ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление гарантируется наличием следующих прав: на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Право на судебную защиту местного самоуправления включает право не только граждан, проживающих на территории муниципального образования, объединений граждан на местном уровне, но также муниципальных органов и должностных лиц обращаться в суд за защитой прав.
Согласно разъяснению Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 N° 48 практики рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных актов полностью или в части ([2], п. 6), органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в
55
суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части не только по основаниям нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ), но и по основаниям нарушения оспариваемым нормативным правовым актом или его частью других прав местного самоуправления. Таким образом, судебная защита прав может использоваться муниципальным образованием в широком смысле и является эффективной формой защиты.
Эффективность обращения к судебной защите прав муниципального образования подтверждается также практикой Конституционного суда РФ. Так, в Постановлении Конституционного суда РФ от 02.04.2002 № 7-П рассмотрено содержание права местного самоуправления на судебную защиту во взаимосвязи со ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ ([5]). Конституционный суд указал, что право на судебную защиту призвано обеспечить защиту в суде прав и законных интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты в процессе отзыва выборного должностного лица, с тем, чтобы гарантировать в том числе право возражать против его проведения ([5], п. 4).
Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, изложенной в указанном постановлении, право на судебную защиту может быть использовано всеми заинтересованными субъектами - самим отзываемым выборным лицом и органами местного самоуправления, а также самими избирателями - как сторонниками, так и противниками отзыва. Обобщая данное Конституционным судом РФ толкование, сформулируем вывод, что и при защите иных прав местного самоуправления к судебной защите вправе обращаться все заинтересованные субъекты - граждане, местное сообщество, а также органы местного самоуправления.
Закон предусматривает не только право, но обязанность местного органа власти обратиться в суд. Так, в случаях, установленных Федеральным законом РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ([3], п. 5 ст. 7) орган местного самоуправления обязан обратиться в суд, если полагает, что нормативно-правовой акт Российской Федерации или субъекта Федерации по вопросам организации местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральному законодательству.
Вместе с тем ст. 133 Конституции РФ носит общий характер, конкретные юридические средства, механизмы реализации прав содержатся в отраслевом законодательстве. Очевидно, что, например, урегулирование
спора в сфере гражданских правоотношений будет отличаться от процедуры регулирования муниципально-правовых отношений. Таким образом, для анализа системы способов защиты прав муниципальных образований рассмотрим характеристику способов защиты по отраслям права.
Представляется возможным классифицировать способы защиты прав муниципальных образований по отраслевой принадлежности общественных отношений на конституционно-правовой, муниципально-пра-вовой, гражданско-правовой, административно-правовой, уголовно-правовой основе.
Свойство системности перечисленных способов защиты прав муниципальных образований, по нашему мнению заключается в том, что наиболее эффективная защита прав достигается применением совокупности способов в каждом конкретном случае. Например, защита нарушенных прав муниципального образования в связи с изменением контракта на закупку товаров для обеспечения муниципальных нужд может осуществляться применением административно-правового и гражданско-правового способов защиты по отношению к контрагенту, а также применением дисциплинарной ответственности к муниципальным служащим, допустившим нарушение.
Заслуживает отдельного исследования правосубъектность муниципального образования и ее отличия от правоспособности других субъектов правоотношений. Например, гражданская правоспособность юридического лица возникает с момента государственной регистрации - внесения в ЕГРЮЛ записи о создании юридического лица. Муниципальное образование становится в первую очередь субъектом публично-правовых отношений, и только во вторую очередь - субъектом частноправовых отношений.
В соответствии с п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ в регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (ст. 124). Согласно п. 1 и 2 ст. 124 ГК РФ муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не следует из закона или особенностей данных субъектов.
В соответствии с п. 2 ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Гражданское законодательство устанавливает особые правила ответственности муниципальных образований. В соответствии с п. 1 ст. 126 ГК РФ муниципальное образование отвечает по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом. К настоящему времени такой закон не принят, следовательно, нет процедуры обращения взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности. Отсутствие специального закона предоставляет муниципальным образованиям дополнительную защищенность в гражданских правоотношениях, по сравнению с другими субъектами - юридическими лицами и гражданами.
Исследование способов защиты прав муниципальных образований требует учитывать особенности субъектов, перед которыми несет ответственность муниципальное образование. Федеральным законом определены субъекты, перед которыми несет ответственность муниципальное образование. Ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контролю и надзору за их деятельностью посвящена гл. 10 Федерального закона № 131-ФЗ [3].
Перечень субъектов, перед которыми в соответствии с федеральным законом несут ответственность органы местного самоуправления и их должностные лица определен в ст. 70 вышеназванного закона и включает в первую очередь население муниципального образования, а также государство, физических и юридических лиц. Таким образом, первостепенное значение имеет ответственность муниципального образования перед гражданами, проживающими на территории муниципального образования.
Вопросы специальной правоспособности муниципальных образований в гражданских правоотношениях рассмотрены в практике Конституционного суда РФ. Так, в Определении № 139-О от 04.12.1997 Конституционный суд РФ установил, что муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы. Конституционный суд также отметил, что по смыслу п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации к властвующим субъектам, участвующим в гражданских отношениях, применяются нормы о юридических лицах, если иное не следует из закона или особенностей данных субъектов.
Можно согласиться с позицией Конституционного суда, что именно властвующий характер муниципального образования, а также публичные интересы, которым следует муниципальное образование формируют специальную правоспособность муниципального образования, отличающуюся от правоспособности не властвующих субъектов -граждан и юридических лиц.
Принимая во внимание, что муниципальное образование вступает в правоотношения с другими властвующими субъектами - Российской Федерацией и ее субъектами, необходимо учитывать специфику взаимодействия публично-правовых образований. Определим сходство и различие в специальной правоспособности Российской Федерации, ее субъектов и правоспособности муниципальных образований. Общее заключается в том, что все перечисленные субъекты являются властвующими. Вместе с тем в содержании публичных интересов и в субъекте таких интересов имеются различия.
Муниципальное образование представляет интересы местного сообщества граждан, а Российская Федерация, ее субъекты - интересы всего народа в целом, жителей конкретного субъекта соответственно. Далее, несмотря на автономию муниципальной власти от государственной, закрепленной в ст. 12 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, федеральная законодательная власть устанавливает общие принципы организации местного самоуправления путем принятия, изменения федерального закона. Публичная власть федерального уровня может
оказывать влияние на местную власть, устанавливая вопросы местного значения, которые решает муниципальное образование.
Представляется возможным классифицировать способы защиты прав муниципальных образований также по форме реализации. Такое основание позволяет разделить способы защиты на следующие группы:
- самозащита прав, включая, но не ограничиваясь осуществлением муниципального контроля, издание нормативных актов как способ защиты прав и законных интересов муниципального образования;
- защита прав путем обращения в государственные органы, включая судебные органы и иные правоохранительные органы.
Выбор конкретного способа и формы защиты прав муниципального образования зависит в первую очередь от особенностей общественных отношений, при реализации которых требуется защита прав и законных интересов. Выделим в правоотношениях, в связи с которыми может потребоваться защита прав муниципальных образований, следующие группы:
- публичные отношения, в регулировании которых применяются нормативные акты, принятые муниципальными органами по вопросам местного значения;
- отношения в области осуществления муниципального контроля (ст. 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);
- обособленная по конституционно-правовой значимости сфера публичных отношений в связи с реализацией и защитой избирательных прав и права на участие граждан в местном референдуме, исполнением решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан (ст. 22 - 24, 45 Федерального закона № 131-ФЗ;
- частноправовые отношения, в которые вступает муниципальное образование, в том числе отношения по использованию муниципального имущества (ст. 50, 51 Федерального закона № 131-ФЗ);
- обособленная по социально-правовой значимости группа комплексных отношений, связанных с осуществлением муниципальным образованием закупок товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд ([3], ст. 54). Выделенная группа содержит как публично-правовые отношения, связанные с гласностью, прозрачностью закупок, противодействием коррупции в ходе закупок, осуществлением контроля в сфере закупок, так и частно-правовые (гражданско-правовые)
отношения, связанные с содержанием работ, услуг, характеристиками приобретаемых товаров, отношениями с поставщиками;
- исполнение местного бюджета, контроль за его исполнением, реализацией государством контрольных полномочий в сфере исполнения местного бюджета, в том числе по введению временной финансовой администрации в муниципальном образовании (ст. 168.2 Бюджетного кодекса РФ);
- отношения в связи с реализацией муниципальным образованием полномочий в социальной сфере;
- отношения в связи с взаимодействием с государственными органами, в том числе реализацией отдельных государственных полномочий и контролем со стороны государства за их реализацией (п. 2 ст. 132 Конституции РФ).
Проведенное в настоящей статье исследование способов защиты прав муниципальных образований позволяет предложить классификацию способов защиты прав муниципальных образований по отраслям права, в которых преимущественно складываются защищаемые правоотношения. Следуя такому подходу, выделяются конституционно-правовой, муниципально-правовой, гражданско-правовой, административно-правовой и уголовно-правовой способы защиты прав.
Применение конкретного способа защиты может осуществляться в разных формах - в форме самозащиты права и путем обращения в уполномоченные государственные органы. Механизмы реализации способов содержатся в отраслевом законодательстве. Применение конкретного способа, либо набора способов защиты прав муниципального образования, зависит от конкретной сферы общественных отношений. Среди основных групп общественных отношений, в которые вступают муниципальные образования, следует особо выделить отношения, возникающие в связи с осуществлением ими закупок товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд, на наш взгляд, следует выделить отношения по решению вопросов в социальной сфере, реализации и защите конституционного права граждан на местное самоуправление, в том числе непосредственным формам участия граждан в местном самоуправлении путем выборов и участия в местном референдуме.
Особенность реализации способов защиты прав муниципального образования связана в первую очередь со специальной правоспособностью данного субъекта общественных отношений. Муниципальное образование является публично-правовым субъектом и имеет особый
61
правовой статус, отличающийся от статуса как граждан, их объединений, юридических лиц, иных организаций, так и других публично-правовых субъектов - Российской Федерации и ее субъектов.
Проведенное исследование системы способов защиты прав муниципальных образований позволяет сделать вывод о необходимости дальнейшего изучения механизмов защиты прав муниципальных образований в конкретных сферах общественных отношений, эффективности юридических средств защиты.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993: с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
2. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: постановление Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 № 48 (ред. от 09.02.2012) // Бюлл. Верховного суда РФ. -№ 1. - 2008.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ: ред. от 29.07.2017: с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2017 // Консультант-Плюс: справ.-правовая система.
4. Определение Конституционного суда РФ от 07.12.2006 № 542-О // Вестн. Конституционного суда РФ. - № 2. - 2007.
5. Постановление Конституционного суда РФ от 02.04.2002 № 7-П // Вестн. Конституционного суда РФ. - № 3. - 2002.
