CC BY
399
УДК 342.25
К проблеме создания модели развития местного самоуправления в
современной России
А.Д.Гуляков
Пензенский государственный университет
Аннотация. Дается анализ современного подхода к созданию модели местного самоуправления, как системы внешних (между органами государственной власти и местного самоуправления), так и внутренних -между представительными и исполнительными органами самого местного самоуправления. Исследованы два основных подхода в исследовании местного самоуправления - государственный и общественный. Показано, что недостаточно разработанными является определение сущности природы местного самоуправления, как формы власти.
Annotation. An analysis of the modern approach to creation models of local self-government, as a system of external (between bodies of State power and local self-government) and internal, between the representative and executive bodies of local self-government. Two main approaches have been investigated in the study of local government-public and community. Shows that it is not enough to define an entity established by the nature of local self-government as a form ofpower.
Ключевые слова: организация публичной власти, формы местного самоуправления, реформирование, муниципальная собственность, региональное законодательство.
Keywords: the organization of public power, forms of local government, reform, municipal ownership, the regional legislation
Подписанием 28 февраля 1998 года Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления наша страна
продекларировала направление на укрепление основ демократического строя, взяв на себя международное обязательство по созданию института публичной власти. Согласно Европейской хартии в роли данного института может выступать местное самоуправление. Выбор местного самоуправления обусловлен тем, что в России существовала довольно развитая система самоуправления, а также то, что оно обеспечивает наиболее непосредственным образом право граждан участвовать в управлении государственными делами.
1
Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства. Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность [1].
Особую актуальность данной проблемы на современном этапе придают следующие обстоятельства:
- необходимость преодоления существующей политической
напряженности в обществе, возникающей все чаще на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов, на почве неэффективности существующей системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур. Сильные органы местного самоуправления послужат гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию в обществе;
- потребность в развитой региональной политике. Этого требует и быстрый рост экономического влияния регионов, и острая необходимость решения многих региональных проблем, и важность эффективных межрегиональных связей. Разработка и осуществление такой политики возможны только при широких полномочиях муниципальных органов власти;
- острота проблемы укрепления российской государственности, важной частью которой является формирование новой законообеспеченной
2
структуры органов местного самоуправления. Демократическая система власти способна сохранить централизованное государство такой сложной структуры, какую имеет Россия, лишь при наличии в своем фундаменте близких к населению территориальных структур управления;
- отсутствие концепции местного самоуправления для современных российских условий, без которой невозможна системная работа по созданию структур местной власти.
Цель исследования состоит в создании модели становления местного самоуправления в РФ, в анализе основ ее деятельности, а также путей взаимодействия ее с органами государственной власти. При этом основой является определение тенденций процесса формирования модели системы местного самоуправления в современной России и условий её становления.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи [2]:
• на основе исследования основных аспектов, признаков, элементов местного самоуправления и их взаимосвязи, разработать определение понятийной конструкции "становление местного самоуправления";
• выработать критерии и условия становления местного самоуправления как социальной системы;
• определить тенденции развития местного самоуправления в России и на их основе определить параметры эффективной модели местного самоуправления;
• основываясь на эмпирических данных, проверить корректность теоретических разработок и гипотез исследования, оценить перспективы развития местного самоуправления в России;
Поскольку местное самоуправление в современной России находится в начальной стадии становления, то важнейшими условиями успешного завершения этого процесса является активное участие населения в решении вопросов местного значения, что непосредственно связано с необходимостью достижения муниципальными образованиями экономической и финансовой
3
самостоятельности, чёткого правового разграничения полномочий и ответственности между уровнем государственной власти и местным самоуправлением, повышением профессионального уровня муниципальных властей,
Соотношения государственной власти и местного самоуправления не постоянно. Оно меняется в зависимости от многих факторов политического, экономического и социального свойства. Для современной России присутствие государственной власти в сфере местного самоуправления обусловлено необходимостью вывода муниципалитетов из кризиса. Самоорганизация местного самоуправления, на которую, в сущности, рассчитаны Конституция РФ и федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года, не удалась. Модель местного самоуправления, организационно отдельного от государственной власти, себя не оправдала. Основной смысл обновления этой модели заключается в изменении положения и роли данного демократического института в системе публичной власти.
Оставаясь, как и прежде, в общей системе публичной власти, органы местного самоуправления продолжают действовать в русле политики государства в различных сферах. Вместе с тем закон преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления в государственные полномочия, хотя и оставляет их в сфере деятельности органом местного самоуправления. В этой связи, продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы местного самоуправления попадают под строгий государственный контроль. С одной стороны, это ограничивает их устремление в решении ряда вопросов, с другой - гарантирует финансовое обеспечение данных полномочий и устраняет существовавшую до сих пор безответственность при их реализации.
Обновленная модель местного самоуправления, установленная Федеральным законом, совпадает с конституционной моделью лишь частично. В этой связи возникает проблема соответствия ряда положений
4
закона конституционным предписаниям. Правовая логика требует в ближайшей перспективе либо внесения некоторых изменений в новый Закон с тем, чтобы перевести его соответствие с конституционными нормами, либо уточнения некоторых норм Конституции с учетом реальных социальнополитических условий. Конечно, кроме логики юридической есть логика политическая. Можно прогнозировать, что в интересах социальной стабильности Конституция будет подвержена «преобразованию без вторжения в ее текст». Это приведет к тому, что формулы. Конституции будет истолкованы том смысле, который сейчас заложен в нормах нового Федерального закона, как акта, отвечающего требованиям времени, жизненным нуждам государства и общества.
В настоящее время Россия находится в начале долгого и сложного пути формирования новой модели местного самоуправления.
В условиях демократизации и реформирования общественной жизни на основе положений новой Конституции в России созданы реальные возможности для развития современной модели организации местного самоуправления. Но их реализация осложняется неблагоприятной экономической ситуацией, не устоявшейся системой российского федерализма, ломкой культурных и гражданских традиций, резкого изменения политической ситуации и как следствие - отсутствием «ощущения» стабильности непосредственного участника формирования органов местного самоуправления - населения.
На наш взгляд, модель организации местного самоуправления представляется системой как внешних взаимоотношений (формируемых между органами государственной власти и органами местного самоуправления), так и внутренних - между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.
Современная модель организации местного самоуправления реализуется посредством следующих функций [3]:
- решением вопросов административно-территориального деления;
5
- полномочий в области экономики и финансов;
- решение вопросов социального развития территории;
- развитие культуры и искусства.
Таким образом, модель организации местного самоуправления (в отличии от централизованной системы управления) способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма с меньшей бюрократией. Она позволяет демократизировать аппарат управления, решать местные вопросы с наибольшей эффективностью.
В силу сложившегося в современной России типа органов местного самоуправления, их деятельность тесно связана с различными формами прямого волеизъявления граждан. Современная модель организации местного самоуправления предполагает оптимальное сочетание институтов прямой и представительной демократии, формальных и неформальных структур, работы на профессиональной и общественной основе.
Становление эффективно действующего местного самоуправления в современном государстве имеет особую важность для стабилизации положения в целом, поскольку оно имеет большое значение в повышении качества жизни населения, улучшения макро- и микроэкономических процессов, защите и реализации основных прав и свобод граждан. При этом вопрос о том, что понимать под "становлением местного самоуправления" остаётся открытым.
При интерпретации содержания понятия "местное самоуправление" в качестве основных аспектов могут быть выделены такие категории как власть, свобода и территория. Поскольку местное самоуправление есть "самостоятельная и под свою ответственность деятельность", то его реализация предполагает свободу. Право на "самостоятельное решение вопросов местного значения" есть ни что иное как возможность реализации собственной воли, то есть осуществление власти. Территориальный аспект должен быть выделен в связи с тем, что "власть" ограничена "вопросами местного значения".
6
Два основных подхода, государственный и общественный, в исследовании местного самоуправления по разному подходят к трактовке основных аспектов. С точки зрения сторонников государственного подхода власть и свобода местного самоуправления являются следствием делегирования государством ряда полномочий. Местное самоуправление рассматривается как институт государства, а его становление должно рассматриваться как повышение эффективности выполнения возложенных задач.
С позиции сторонников общественного подхода, свобода и власть местного самоуправления возникает вследствие примата общины над государством. Поэтому, с данной точки зрения становление местного самоуправления есть расширение возможностей общины (общества) управлять своими собственными делами.
Исторические факты и практика доказывают, что каждый из этих подходов имеет право на существование. Одним из аргументов этого, является возможность рассмотрения местного самоуправления как института правового государства, с одной стороны, и как института гражданского общества - с другой.
В основе современного правового государства и гражданского общества лежат принципы разделения и баланса властей, политического плюрализма, подзаконности власти и управления. Кроме этого, в правовом государстве должны обеспечиваться максимальная гарантия прав и свобод человека, взаимная ответственность гражданина и государства и ряд других принципов. Институт местного самоуправления выступает связующим звеном между отдельным гражданином и государством. С одной стороны, местное самоуправление выступает проводником всех государственных начинай (законов, программ, акций и т.п.), с другой, служит механизмом реализации населением гражданских прав и свобод, решения широкого круга наиболее важных потребностей населения в социальной сфере, что позволяет
говорить о местном самоуправлении как о важном институте и гражданского
7
общества, и правового государства. При этом, институт местного самоуправления позволяет не только развить способности личности и объединить усилия граждан, но и играет важную роль в передаче элементов политической культуры, обеспечивая устойчивость и адаптивность общественной системы в целом.
Заключение
Становление местного самоуправления в современной России является длительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных, политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания, темпов изменения менталитета российских граждан. Этим объясняется задержка с реализацией закрепленных Конституцией принципов местного самоуправления и соответствующих конституционных прав граждан.
Недостаточно разработанными в концепции современной модели организации местного самоуправления в России является определение сущности природы местного самоуправления, как формы власти. С одной стороны, это общественная форма власти, с другой - ее решения являются обязательными для всех структур, расположенных на его территории. Современное самоуправление, как специфическая форма власти, имеет смешанную общественно-государственную природу.
Требует совершенствования система отчетности представительных органов и особенно главы муниципального образования, избранных глав администраций, их замены в случае необходимости, определения пределов самостоятельности.
Взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления необходимо строить на принципах единства целей и задач в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, а не политической борьбы.
Серьезной проработки требует вопрос о регламентации процедур, связанных с использованием институтов прямой демократии. В
8
муниципальных образованиях необходимо создание структур, позволяющих населению участвовать в управлении местными делами. Такими структурами могут стать постоянные комиссии для привлечения населения к решению этих дел.
Реформирование требует и структура управления городом. С появлением нового административно-территориального деления городов они должны стать более четкими и эффективными, для оперативного решения местных задач.
Так же требует реформирования и система взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления. Зачастую органы государственной власти, особенно субъектов федерации, перекладывают на органы местного самоуправления задачи государственного характера, не подкрепляя их соответствующими финансовыми средствами.
Проведенный анализ становления современной модели организации местного самоуправления в России выявил необходимость более основательного стимулирования этого процесса, так как переход от разработки теории к практическому функционированию местного самоуправления сложен и длителен. Современное российское общество находится в начале пути становления местного самоуправления и, следовательно, исследования по данной теме необходимо продолжать.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации. М. 1993.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: ФЗ от 23 августа 2000 / СЗРФ.2003№32
3. Перспективы самоуправления и самоорганизации в России / Отв. ред. И.А. Бутенко. М.: МОНФ, 2000.
9
