CC BY
238ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ INTEGRATION PROCESSES
Н. Г. Липатова, А. Р. Гладков
РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМОВ ТАМОЖЕННОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ - ЧЛЕНОВ ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА
Статья посвящена актуальной научно-практической проблеме развития таможенного сотрудничества в условиях расширения сфер экономического сотрудничества в рамках евразийской интеграции. Проведен анализ механизмов таможенного сотрудничества, определенных в Таможенном кодексе Евразийского экономического союза. Предложена система мер и механизмов по развитию таможенного сотрудничества в интересах создания единой системы сквозного таможенного контроля за перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, нацеленную на повышение уровня безопасности и упрощение международной торговли.
Ключевые слова: Евразийский экономический союз; экономическое сотрудничество; таможенное сотрудничество; таможенные органы; единая система сквозного таможенного контроля; механизмы формирования электронных документов; механизм «единого окна»; унифицированные электронные документы.
N. G. Lipatova, A. R. Gladkov
DEVELOPMENT OF CUSTOMS COOPERATION MECHANISMS OF THE EURASIAN ECONOMIC UNION MEMBER-STATES
The article is devoted to the actual scientific and practical problem of developing customs cooperation in the context of expanding economic cooperation in the framework of Eurasian integration. The analysis of customs cooperation mechanisms determined in the Customs Code of the Eurasian Economic Union is carried out. A system of measures and mechanisms for developing customs cooperation is proposed in order to create a unified system of cross-border customs control over the movement of goods across the customs border of the Eurasian Economic Union, aimed at improving the level of security and simplifying international trade.
Keywords: the Eurasian Economic Union; economic cooperation; customs cooperation; customs authorities; unified system of cross-border customs control; mechanisms for creating electronic documents; "single window" mechanism; unified electronic documents.
Развитие интеграционных процессов в Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС) обусловливает расширение сфер таможенного сотрудничества стран ЕАЭС в связи с увеличением степени гармонизации законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на таможенные службы стран ЕАЭС.
При расширении сотрудничества таможенные службы стран ЕАЭС должны стремиться к дальнейшему повышению эффективности таможенного контроля и упрощению порядка совершения таможенных операций как важных условий
реализации национальных интересов, связанных с защитой безопасности общества и ускорением оборачиваемости торгового капитала при продолжающемся быстром и значительном росте мировой торговли.
Достижение данных целей обусловливает необходимость развития форм и механизмов таможенного сотрудничества в соответствии с современными тенденциями и перспективами интеграционных процессов в рамках ЕАЭС. Последнее обстоятельство определило актуальность темы настоящей статьи и потребность в комплексном осмыслении путей дальнейшего развития механизмов таможенного сотрудничества государств - членов ЕАЭС.
Развитие процессов евразийской экономической интеграции выражается в переходе от относительно простых (зона свободной торговли, таможенный союз) к более сложным формам интеграции (единое экономическое пространство, экономический союз, экономический и валютный союз) [1]. Такое развитие евразийской интеграции соответствует классической схеме процесса международной экономической интеграции (рис. 1). На схеме показано, что процесс интеграции реализуется по пути расширения сфер экономического сотрудничества. По мере развития такого экономического сотрудничества таможенные службы государств - членов ЕАЭС также расширяют сферы и направления своего сотрудничества, которые выражаются, прежде всего, в увеличении степени гармонизации и унификации законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на таможенные органы. В результате такой гармонизации и унификации таможенные службы государств - членов ЕАЭС получают возможность создать единую систему таможенного контроля за перемещением товаров через таможенную границу ЕАЭС, обеспечить достижение признанных мировым сообществом целей повышения безопасности и упрощения международной торговли [2].
Отмена тарифных и нетарифных барьеров во взаимной торговле
I этап -
зона свободной торговли
II этап -
таможенный
союз
£
Единое таможенное регулирование в отношении третьих стран
£
III этап -общий рынок
Свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы
9.
Единая экономическая политика
Единая валюта
IV этап -
экономический
союз
V этап -
экономический и валютный союз
Источник: составлено авторами.
Рис. 1. Схема процесса международной экономической интеграции
В настоящее время наиболее рациональной формой реализации единой системы таможенного контроля за перемещением товаров через таможенную границу ЕАЭС является сквозной контроль с использованием механизма «единого окна» [3-5]. Рассматриваемый механизм построен таким образом, что участники внешнеэкономической деятельности (ВЭД) могут однократно представлять электронные документы в стандартизированном виде через единый пропускной канал
для использования государственными органами в соответствии с их компетенцией при проведении государственного контроля. Единую систему таможенного контроля, использующую такой механизм, также можно рассматривать как достаточно прогрессивную и нацеленную на значительное повышение уровня безопасности и упрощение международной торговли.
За время функционирования ЕАЭС принят ряд документов, направленных на применение и развитие механизма «единого окна» в системе регулирования ВЭД [6-9]. Анализ этих документов показал, что внедрение единой системы сквозного таможенного контроля за перемещением товаров через таможенную границу ЕАЭС с использованием механизма «единого окна» возможно при следующих условиях:
1) использования уполномоченными государственными органами и участниками ВЭД электронных документов;
2) унификации структуры и формата электронных документов для всех государств - членов ЕАЭС.
В настоящее время выполнение указанных условий применительно к государственному регулированию ВЭД, и в частности к таможенному контролю за перемещением товаров через таможенную границу ЕАЭС, довольно затруднительно ввиду того, что для большинства документов в сфере таможенного регулирования и других направлениях таможенного сотрудничества (таможенно-тарифном и нетарифном регулировании, техническом и валютном регулировании, применении санитарных, ветеринарно-санитарных, карантинных фитосанитарных мер и др.) правом ЕАЭС не предусмотрена возможность оформления электронных документов, либо их оформление регулируется национальным законодательством государств - членов ЕАЭС. Даже несмотря на возможность оформления электронных документов, правом ЕАЭС не определены единые структура и формат электронных документов. Структура и формат определены правом ЕАЭС лишь для электронных копий некоторых документов (декларация на товары, транзитная декларация, декларация на транспортное средство, корректировка декларации на товары и др.) [10]. Более того, степень унификации и использования электронных документов в сфере таможенного регулирования в государствах - членах ЕАЭС различна. Степень унификации и использования электронных документов в сферах технического и валютного регулирования, транспорта и перевозок является довольно низкой, а унификация и электронные документы в сфере таможенно-тарифного регулирования (в части тарифных льгот, тарифных преференций) вообще отсутствуют. Отсутствует также возможность ведения единых электронных баз данных таможенных документов. Большая часть документов в соответствии с правом ЕАЭС оформляется только на бумажном носителе.
Реализация сотрудничества государств - членов ЕАЭС в таможенной сфере в представленных выше условиях возможна только при наличии необходимых для этого форм и механизмов. В связи с этим одной из важных и актуальных задач таможенного сотрудничества в рамках ЕАЭС становится разработка форм и механизмов сотрудничества для создания единой системы сквозного таможенного контроля за перемещением товаров через таможенную границу ЕАЭС.
Основные формы и механизмы таможенного сотрудничества государств -членов ЕАЭС определены в Таможенном кодексе ЕАЭС (ТК ЕАЭС) [7]. В соответствии с положениями ТК ЕАЭС к формам и механизмам таможенного
сотрудничества государств - членов ЕАЭС относятся: обмен информацией в рамках общих процессов ЕАЭС; обмен информацией на регулярной основе в электронной форме; исполнение запросов о представлении копий документов и (или) сведений; направление таможенным органом одного государства - члена ЕАЭС информации таможенному органу другого государства - члена ЕАЭС; осуществление взаимной административной помощи; присутствие при проведении таможенного контроля в отношении товаров, перемещаемых трубопроводным транспортом или по линиям электропередачи, в местах установки приборов учета (рис. 2).
Рис. 2. Формы и механизмы таможенного сотрудничества государств - членов ЕАЭС
Рассмотрим направления таможенного сотрудничества государств - членов ЕАЭС с учетом указанных форм и механизмов.
1. Обмен информацией в рамках общих процессов ЕАЭС направлен на обеспечение интеграционных процессов во всех сферах, затрагивающих функционирование ЕАЭС. Общие процессы ЕАЭС представляют собой процессы межгосударственного информационного взаимодействия и обеспечивают интеграцию территориально распределенных государственных информационных ресурсов и информационных систем таможенных служб государств - членов ЕАЭС в рамках общей информационной системы, которая получила название интегрированной информационной системы ЕАЭС.
Данный механизм позволяет сформировать общие информационные ресурсы государств - членов ЕАЭС, содержащие:
1) законодательные и иные нормативные правовые акты государств - членов ЕАЭС;
2) нормативно-справочную информацию, формируемую путем централизованного ведения базы данных либо на основе информационного взаимодействия государств - членов ЕАЭС;
3) реестры, формируемые на основе информационного взаимодействия государств - членов ЕАЭС и Евразийской экономической комиссии (ЕЭК);
4) официальную статистическую информацию;
5) информационно-методические, научные, технические и иные справочно-аналитические материалы.
В целях формирования общих информационных ресурсов и эффективного осуществления различных видов государственного контроля с использованием интегрированной информационной системы ЕАЭС необходимо обеспечить взаимодействие на базе электронных документов, равных по юридической силе документам на бумажном носителе.
2. Обмен информацией на регулярной основе в электронной форме. В ТК ЕАЭС предложены следующие объекты обмена информацией на регулярной основе:
1) сведения из деклараций на товары;
2) сведения из форм расчета таможенных пошлин, налогов, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин;
3) сведения из заявлений о совершении операций в отношении находящихся за пределами таможенной территории ЕАЭС транспортных средств международной перевозки, являющихся товарами, помещенными под таможенную процедуру временного ввоза (допуска);
4) сведения из предварительных решений о классификации товаров;
5) сведения, изменяющие (дополняющие) сведения в таможенных документах, содержащиеся в информационных ресурсах таможенных органов и не относящиеся к государственной тайне.
Анализ положений ТК ЕАЭС позволяет сделать вывод, что обмен информацией на регулярной основе должен осуществляться в электронной форме в соответствии с техническими условиями. Такие технические условия определяют:
1) таможенные органы, осуществляющие обмен информацией;
2) структуру и формат сведений для обмена информацией;
3) регламент, сроки и способы обмена информацией.
3. Исполнение запросов о представлении копий документов и (или) сведений. ТК ЕАЭС предусмотрена возможность направления запросов о представлении копий документов и (или) сведений. Суть данного механизма таможенного сотрудничества заключается в том, что таможенный орган одной страны ЕАЭС представляет таможенному органу другой страны ЕАЭС на основании запросов последнего имеющиеся в его распоряжении или полученные копии документов и (или) сведений.
4. Обмен информацией между таможенными органами ЕАЭС. Данный механизм таможенного сотрудничества предполагает, что таможенный орган одной страны ЕАЭС направляет информацию таможенному органу другой страны ЕАЭС в случаях, если выявлены основания для приостановления действия свидетельства о включении в реестр уполномоченных экономических операторов или нарушения требований по использованию транспортных средств международной перевозки. Таможенный орган одной страны ЕАЭС может направить информацию таможенному органу другой страны ЕАЭС по собственной инициативе, если она может свидетельствовать о нарушениях либо рисках нарушений правовых актов в сфере таможенного регулирования, а также если имеются основания полагать, что данная информация представляет интерес для таможенного органа, которому она направляется.
5. Осуществление взаимной административной помощи. Взаимная административная помощь представляет собой действия таможенного органа одной
страны ЕАЭС, совершаемые по поручению таможенного органа другой страны ЕАЭС или совместно с ним в целях обеспечения соблюдения правовых актов в сфере таможенного регулирования, предупреждения и пресечения их нарушений.
6. Присутствие уполномоченных должностных лиц таможенных органов при контроле в местах установки приборов учета. Это новый механизм таможенного сотрудничества, который предоставляет доступ к местам установки приборов учета товаров, перемещаемых трубопроводным транспортом или по линиям электропередачи (ст. 374 ТК ЕАЭС). Рассматриваемый механизм предполагает, что уполномоченные должностные лица таможенных органов одной страны ЕАЭС имеют право присутствовать при проведении таможенного контроля в местах установки приборов учета товаров, перемещаемых трубопроводным транспортом или по линиям электропередачи, находящихся на сопредельных территориях других стран ЕАЭС, совместно с уполномоченными должностными лицами таможенных органов страны ЕАЭС, на территории которой находятся такие приборы учета, если показания этих приборов используются в рамках таможенного контроля.
Проведенный анализ форм и механизмов международного таможенного сотрудничества государств - членов ЕАЭС позволяет выделить положительные стороны в практике такого сотрудничества, среди которых:
1) четкое определение сроков для выполнения запросов и поручений, что позволит должностным лицам таможенных органов соблюдать установленные в национальном законодательстве процессуальные сроки в том случае, когда в качестве допустимых доказательств использованы сведения, полученные в ходе международного сотрудничества;
2) закрепление обязанности таможенного органа передавать запрос в компетентный орган в случае, если он не может предоставить запрашиваемому таможенному органу необходимую информацию;
3) возможность приостановления срока исполнения запроса на время передачи его в иной уполномоченный государственный орган;
4) конкретизация случаев, в которых допустимы отказы от исполнения поручения или предоставления ответа на запрос; это способствует предотвращению возникновения необоснованных претензий как со стороны запрашивающего, так и со стороны запрашиваемого таможенного органа;
5) определение содержания запроса о представлении копий документов и сведений, а также содержания поручения о проведении таможенного контроля.
Вместе с тем следует отметить, что среди представленных форм и механизмов таможенного сотрудничества отсутствует ряд форм и механизмов, необходимых для внедрения единой системы сквозного таможенного контроля за перемещением товаров через таможенную границу ЕАЭС, в том числе:
1) механизм «единого окна» в системе регулирования ВЭД ЕАЭС;
2) общие методы оценки и профили рисков нарушения договоров и актов в сфере таможенного регулирования (таможенные риски);
3) подходы и методы совместного использования результатов оценки таможенных рисков;
4) единые подходы к идентификации внешнеторговых поставок;
5) единые подходы к использованию коммерческих документов в качестве экспортной и импортной таможенных деклараций.
Наличие проблем таможенного сотрудничества государств - членов ЕАЭС и отсутствие перечисленных выше форм и механизмов на пространстве ЕАЭС затрудняют использование преимуществ в полной мере как существующих форм и механизмов таможенного сотрудничества, так и их комбинаций с новыми перспективными формами и механизмами. Такие преимущества связаны с комплексным управлением международной цепью поставок и сквозным таможенным контролем товаров как факторами повышения безопасности и упрощения международной торговли.
Для внедрения отсутствующих выше указанных форм и механизмов таможенного сотрудничества в целях создания единой системы сквозного таможенного контроля в рамках ЕАЭС предлагается реализовать систему мер, которые непосредственно связаны с переходом на унифицированные электронные документы (рис. 3).
Внедрение общих методов оценки и профилей таможенных рисков
Внедрение механизма совместного использования результатов оценки таможенных рисков
Унификация электронных документов ЕАЭС с третьими странами
СИСТЕМА МЕР ПО РАЗВИТИЮ ТАМОЖЕННОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ -ЧЛЕНОВ ЕАЭС
Унификация подходов к идентификации внешнеторговых поставок
Внедрение механизма «единого окна» в систему регулирования ВЭД ЕАЭС
Унификация подходов к использованию коммерческих документов в качестве таможенных деклараций
Источник: составлено авторами.
Рис. 3. Система мер по развитию механизмов таможенного сотрудничества государств - членов ЕАЭС
Следует отметить, что реализация унифицированных электронных документов ЕАЭС с третьими странами зависит от четырех факторов: 1) от наличия единых формы и порядка заполнения документа на бумажном носителе; 2) от наличия возможности ведения и использования электронных баз данных документов в качестве альтернативной формы подтверждения их оформления по сравнению с документами на бумажном носителе и электронными документами; 3) от наличия единых структуры и формата электронных документов; 4) от уровня утверждения типа документов стран, применяющих такой тип документов (законодательство стран ЕАЭС, право ЕАЭС, международные договоры ЕАЭС с третьими странами).
Реализация мер по переходу на унифицированные электронные документы позволит существенно продвинуться по пути создания единой системы сквозного таможенного контроля за перемещением товаров через таможенную границу ЕАЭС, основанной на использовании механизма «единого окна» и создающей возможности обмена информацией в режиме реального времени между таможенными
122 -
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ • № 1 • 2020
службами различных стран, таможенными службами и иными государственными органами, таможенными службами и участниками ВЭД, однократного предоставления сведений и их многоцелевого использования в таможенном контроле.
При разработке предложений по внедрению механизма «единого окна» в систему регулирования ВЭД ЕАЭС принципиально важным является допущение о том, что механизм «единого окна» может внедряться только на базе функционирующих механизмов формирования унифицированных электронных документов. Поэтому для его внедрения требуется реализовать предложения по переходу на унифицированные электронные документы.
В системе регулирования ВЭД ЕАЭС механизм «единого окна» должен включать в себя механизмы формирования электронных документов и информационного взаимодействия, охватывающие субъекты ВЭД, формы их экономических отношений, а также государственные контролирующие органы, в том числе таможенные органы. Реализация механизма «единого окна» в системе регулирования ВЭД ЕАЭС позволит создать условия как для повышения уровня безопасности, так и для упрощения международной торговли за счет:
1) минимизации, стандартизации и однократного предоставления сведений, требуемых от участников ВЭД и заинтересованных лиц;
2) расширения и комплексного использования информационных ресурсов уполномоченными государственными органами ЕАЭС;
3) многостороннего обмена информацией в режиме реального времени между субъектами ВЭД.
В целях реализации функций таможенного контроля с минимальными непроизводительными издержками участников ВЭД предлагается такой механизм таможенного сотрудничества государств ЕАЭС, как внедрение общих методов оценки и профилей таможенных рисков.
В качестве концептуальной основы внедрения общих методов оценки и профилей таможенных рисков может быть предложена схема, в которой формирование общих профилей осуществляется путем реализации последовательности этапов идентификации рисков, определения уровня рисков и форм таможенного контроля, утверждения профилей рисков, а применение общих профилей рисков осуществляется путем реализации последовательности этапов предоставления таможенному органу информации об объектах таможенного контроля, сравнения этой информации с профилями рисков, определения наличия признаков нарушений, оценки их вероятности и последствий, выбора форм таможенного контроля.
Предложенный механизм позволит формализовать и, как следствие, автоматизировать выбор форм таможенного контроля с помощью информационных систем на основе результатов оценки рисков, последствий возможных нарушений мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений. В конечном итоге, это позволит значительно сократить время таможенного контроля, что так необходимо для участников ВЭД в условиях значительного роста мировой торговли.
Внедрение единых методов оценки и профилей таможенных рисков предполагает наличие механизма совместного использования результатов оценки таможенных рисков в целях реализации принципа однократного предоставления сведений участниками ВЭД и эффективного использования информационных ресурсов таможенных органов государств - членов ЕАЭС.
Внедрение механизма совместного использования результатов оценки таможенных рисков позволит создать условия для сквозного таможенного контроля за внешнеторговой поставкой на основе оперативного формирования и комплексного применения информации о товарах. Также он позволит сократить до минимума набор сведений таможенных деклараций и обеспечить однократность их предоставления участниками ВЭД.
Для обмена информацией в рамках механизма совместного использования результатов оценки таможенных рисков предлагается выработать единые унифицированные подходы к идентификации внешнеторговых поставок, основанные на применении уникального номера поставки (УНП). УНП предполагается использовать во всех отношениях, связанных с поставкой товаров, всеми участвующими в ней сторонами с параллельным формированием необходимых документов и информации. Формирование УНП осуществляет сторона, инициирующая внешнеторговую сделку, на момент объединения товаров в партию в рамках внешнеторговой сделки, например, на момент заключения экспортного контракта. УНП должен позволять идентифицировать данные, относящиеся к международным торговым операциям между поставщиком и покупателем на национальном и международном уровнях за достаточный период времени в соответствии с национальными правилами хранения данных. Наряду с другими идентификаторами, УНП должен использоваться всеми участниками международной цепи поставок для информационного и документального отслеживания движения каждой отдельной товарной партии - от места происхождения до места назначения, в том числе для предоставления информации в уполномоченные государственные органы.
Реализация мер по унификации подходов к использованию коммерческих документов в качестве таможенных деклараций позволит оценивать таможенные риски на наиболее раннем этапе поставки по данным первоисточников, что отличается от существующего подхода, при котором декларации подают торговые посредники в момент ввоза товаров на таможенную территорию. Включение УНП в состав предварительных деклараций позволит управлять процессами подачи документов, предоставления, конструирования необходимых данных в зависимости от задач, стоящих перед таможенными органами при проведении таможенного контроля.
Таким образом, развитие механизмов таможенного сотрудничества в направлении унификации электронных документов, внедрения механизма «единого окна» в систему регулирования ВЭД ЕАЭС, общих методов оценки и профилей таможенных рисков, механизмов совместного использования результатов оценки таможенных рисков, унификации подходов к идентификации внешнеторговых поставок, подходов к использованию коммерческих документов в качестве экспортной и импортной таможенных деклараций позволит создать условия для перехода на единую систему сквозного таможенного контроля за перемещением товаров через таможенную границу ЕАЭС со значительными по объему и разнообразными по содержанию информационными ресурсами, широкими возможностями формирования и применения общих профилей рисков, хорошо налаженным обменом оперативной информацией между таможнями стран - торговых партнеров, однократным предоставлением и многоцелевым использованием сведений, возможностями раннего обнаружения рисков и применения к ним необходимых
форм таможенного контроля. Реализация предлагаемых механизмов таможенного сотрудничества обеспечит создание условий для укрепления национальной
безопасности и упрощения торговли стран ЕАЭС с третьими странами.
Использованные источники
1. Липатова Н. Г. Интеграционные процессы, экономическое и таможенное сотрудничество в Евразийском экономическом союзе // Сборник материалов IX Международной молодежной научно-практической конференции Российской таможенной академии «Интеграционные процессы в Евразийском экономическом союзе на современном этапе, 19 апреля 2018 г. М.: РИО Российской таможенной академии, 2018. С. 117-123.
2. Липатова Н. Г. Международное таможенное сотрудничество в условиях экономической интеграции государств // Вестник Российской таможенной академии. 2018. № 3. С. 25-31.
3. Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли Всемирной таможенной организации [Электронный ресурс]. URL: http://vch.ru/ramochnye_standarty_ bezopasnosti_i_oblegcheniya_mirovoi_torgovli.
4. Международная конвенция о взаимной административной помощи по таможенным вопросам от 2003 года [Электронный ресурс]. URL: http://www.wcoomd.org/fr/topics/ enforcement-and-compliance/instruments-and-tools/~/media/E69164F8A5F248C6B3486E3C D4DAEFEE.ashx.
5. Руководство Всемирной таможенной организации по Комплексному управлению цепью поставок [Электронный ресурс]. URL: http://www.wcoomd.org/~/media/D81B2807C64A4 B669942F88D51D5FCF6.ashx.
6. Договор о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014 (подписан в г. Астане).
7. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза. Самое полное издание / под ред. Г. Ю. Касьяновой. М.: АБАК, 2018. 600 с.
8. Решение Высшего Евразийского экономического совета от 29.05.2014 № 68 «Об Основных направлениях развития механизма „единого окна" в системе регулирования внешнеэкономической деятельности».
9. План мероприятий по реализации «Основных направлений развития механизма „единого окна" в системе регулирования внешнеэкономической деятельности» (утвержден Решением Высшего Евразийского экономического совета от 08.05.2015 № 19).
10. Отчет по итогам проведенного анализа документов и сведений, необходимых для осуществления внешнеэкономической деятельности, и оценки необходимости внесения изменения в акты, входящие в право Евразийского экономического союза и законодательство государств - членов Евразийского экономического союза, с целью унификации и гармонизации сведений из документов [Электронный ресурс]. URL: http://www.eurasiancommission. org/ru/act/tam_sotr/edinoe_okno/Pages/default.aspx.
