CC BY
227
- оценке встречных проектов потенциальных подрядчиков, представленных в процессе проведения конкурсов отдельными хозяйствующими субъектами, на предмет их соответствия поставленной цели, а также временным, финансовым, техническим и другим требованиям;
- оценке претендентских заявок на размещение территориальных инновационных заказов;
- отборе рисковых инициативных проектов, претендующих на региональную поддержку и содействие.
Основное предназначение научно-технического задела мы видим в аккумуляции результатов исследований и разработок, выполненных при прямом участии или содействии региона, а также приобретенных и безвозмездно полученных у хозяйствующих субъектов объектов интеллектуальной собственности с целью трансферта новых технологий, приемов, материалов и т.п. в экономику региона. Научно-технический задел ЮФО может осуществлять как безвозмездную передачу новинок товаропроизводителям, так и их реализацию на коммерческой основе, особенно когда речь идет о научных результатах, обладающих потенциальным рыночным успехом. Приобретение научных и технических новинок, способных повлиять на социально-экономическое развитие ЮФО, решение его проблем, может осуществляться за счет средств инновационного фонда при непосредственном участии экспертов.
Мы допускаем, что предложенная структура комитета может изменяться в зависимости от особенностей развития производительных сил ЮФО и целей инновационной политики в конкретные промежутки времени. Однако единая нацеленность его действий на развитие конкурентоспособных производств и технологий делает его приемлемой структурой исполнительной власти для республик, краев, областей. Экономическая самостоятельность комитета может быть обусловлена хозрасчетными условиями функционирования части его структурных подразделений, ведущих консультативную, экспертную, предпринимательскую. и коммерческую деятельность, а также работой внебюджетного Инновационного фонда ЮФО, покрывающего затраты структур, работа которых не связана с получением доходов - аналитических, прогнозных, программных и регулирующих.
Обобщая все вышеизложенное, хотелось бы отметить, что предпринятая нами попытка разработки методологических основ и механизма регулирующего воздействия со стороны государственных структур ЮФО ориентирована на производственные отношения рыночного типа, когда действие экономических регуляторов подкрепляется факторами рыночного саморегулирования, прежде всего конкурентной средой хозяйствования и мотивационным механизмом. Предложенная модель регулирования с соответствующим обеспечением, по нашему мнению, даст возможность органам управления ЮФО эффективно воздействовать на хозяйственную среду, повышая ее инновационную активность и восприимчивость к современным тенденциям развития мирового сообщества.
Ахмедов С.К.
Развитие казначейской системы в России
Исследование истории финансов России имеет большое научное значение. Глубокое, всестороннее изучение истории финансов и финансовой политики Российского государства дает возможность использовать в полной мере накопленный опыт, избежать ошибок при построении системы управления государственными финансами.
Развитие государственных финансов и ее функций шло параллельно с экономическим развитием общества, так как состояние государственных финансов обусловлено уровнем развития страны. Киевская Русь не знала денежного государственного бюджета и потребности казны удовлетворялись в натурально-вещественной форме. Основным источником доходов казны была дань, которая взималась двумя способами: повозом, когда она привозилась в Киев, и полюдьем, когда за нею ездили сами княжеские дружины.
После освобождения от татаро-монгольского ига (с развитием внутреннего рынка и созданием относительно устойчивой «серебряной» денежной системы в ХУ1-ХУП веках) доходы, военные и другие расходы государства постепенно стали приобретать денежные формы. Однако еще долгое время не существовала стройная система управления государственными финансами. В конце ХУ века большинство прямых налогов собирал Приказ большого прихода, и одновременно с ним обложением населения занимались так же территориальные приказы, которые выполняли функции приходных касс. Во времена царствование Алексея Михайловича был учрежден Счетный приказ (1655г.), в обязанность которого входила ведать "всего Московского Государства приходом, расходом и остатком по книгам за многие годы". Управляли Счетным приказом два думных дьяка. 1 Но еще в то время не было единых правил составления смет, отсутствовал контроль за их исполнением, итоговый бюджетный баланс не подводился.
1Комягин Д.Л. Федеральное казначейство - из прошлого в будущее. Финансы 1998 №9. С. 57.
Период царствование Петра Великого характеризуется крупномасштабными государственными преобразованиями во всех сферах хозяйственной жизни, включая финансы. Необходимость проведения активной экономической политики была обусловлена значительным ростом расходов государства. Ранее существующая финансовая система, которая ориентировалась на увеличение налогов по мере возникновения потребностей в них, уже не справлялась с покрытием все возрастающих расходов. Именно в это время начала складываться в России система управления государственными финансами. Вместо многочисленных прежних приказов, которые ведали доходами и расходами, были учреждены Камерколлегия и Штатс-контроль-колегия. Камерколлегии было поручено надзирать над приходами в казну, а Штатс-контроль-колегия ведала расходами государства, вела книгу, именуемое генеральным штатом государства. Так же была создана Ревизион-коллегия, которой вменялась осуществление контроля за расходованием денежных средств казны.
Непосредственный контроль над приходом казну в каждой губернии вел земский камерир (надзиратель сборов). В подчинение земского камерира были земские комиссары и другие служащие, занимающиеся финансовыми делами.
Были учреждены рентереи (или казначейство), для приема, хранения и выдачи казенных сумм, которыми заведовали рентмейстеры (или казначеи). Государем или Сенатом назначались столичные рентмейстеры, а губернские и провинциальные — Штатс-контор-коллегией. Подчинялись они губернаторам или воеводам и земским камерирам и были обязаны исполнять их законные требования. Право суда над рентмейстерами имел лишь один Сенат. В обязанность рентмейстера также входило осуществления контроля за сроками взноса денег, и, в том случае, если деньги вносились неисправно, он сообщал об этом земскому камериру, а в отдельных случаях — губернатору. Прием денег заносился в особую книгу, в которой было столько оглавлений и разделов, сколько было различных наименований по приходу, так же выдавалась квитанция подтверждающая уплаты подати. Выдачу денег рентмейстер производил только по разрешениям, выданным за подписью губернатора или воеводы и земского камерира.
При Екатерине II осуществляется реформа системы управления финансами. Так, при первом департаменте Сената, ведавшем финансовой политикой в целом, создаются четыре самостоятельные экспедиции. Одна, из которых заведовала доходами, другая - расходами, третья - ревизией счетов, четвертая - взыскиванием недоимок. В губерниях для управления государственными финансами были созданы коллегиальные губернские Казенные Палаты. К обязанностям последнего входило прием и хранение всех казенных доходов своего уезда, уведомлять казенную палату губернии о приходе и расходе денег. Он принимал деньги от плательщиков, немедленно выдавая им квитанции в получении их, и вел приходные расходные книги. Казначейства следили за своевременной уплатой податей в казну и предоставляли сведенья в губернскую казенную палату о накопившихся недоимках для понуждения к уплате. Хотя предпринятые меры привели к умножению доходов, но еще порядка в государственных финансах не было. Так, по свидетельству историка Н.Д. Чечулина, «самостоятельно собирали и расходовали казенные деньги едва ли не все правительственные места и полного, точного отчета обо всем движении государственных сумм не собиралось ни в каком учреждении»1.
В царствование Императора Александра I по манифесту 1802 г. "Об учреждении Министерств", было создано Министерство финансов и определена его роль. В частности в манифесте говорилось: "Должность Министра финансов имеет два главных предмета: управление казенными и Государственными частями, кои доставляют Правительству нужные доходы и генеральное всех доходов разсигнование по разным частям Государственных расходов.2
В 1811 г. полномочия по управлению государственными финансами были разделены между тремя ведомствами. Государственное казначейство занималось расходами, министерство финансов ведало источниками доходов, а ревизией всех счетов занимался Г осударственный контролер.
Среди задач, стоящих перед Министерством финансов и Государственным казначейством, главной стала упорядочение бюджетного процесса, с целью сокращения бюджетного дефицита. Дефицит государственных финансов сопровождал Россию на всем ее историческом пути. Но в начале XIX века драматизм нехватки финансов превзошел все пределы. Так, в 1809г. расходы государственного бюджета в два раза превышали доходы. В это время был разработан М.М. Сперанским и утвержден в 1810 г. «план финансов», который содержал программу мер по упорядочению доходов и расходов. С этого времени в России начинается ежегодное составление росписей. Большой интерес представляет основные правила расходования государственных средств, которые вошли в «Наказ министру финансов» (1811 г.):
«Расходы должны быть учреждаемы по приходам. Поэтому никакой новый расход не может быть назначен прежде, нежели приискан будет источник прихода, ему соразмерного. Расходы должны иметь правильное разделение: 1) по их управлению (т.е., по ведомствам); 2) по степени нужды - необходимые, полезные, избыточные, излишние и
1 Фридман М.И. Наше законодательство о бюджете. Спб., 1907. С .5 70.
2 Коломец ^.Государственные финансы России 19столетия./Финансы 1998г.
бесполезные, причем бесполезные расходы совсем не допускаются; 3) по пространству (общие государственные, губернские, окружные и волостные); никакой сбор не должен существовать без ведома правительства, потому что правительство должно знать все, что собирается с народа и обращается в расход; 4) по предметам обыкновенным и чрезвычайным; для чрезвычайных расходов в запасе должны быть не деньги, а способы получить их; 5) по степени их постоянства, т. е. сумма издержек может быть или постоянная, или изменяющаяся»1.
В результате реформы государственного аппарата, Государственное казначейство в 1821 г. было вновь передано в ведомство Министерства финансов и с этого момента вплоть до 1917 г. являлось его особым Департаментом.
В 1822 г. Санкт-Петербурге было учреждено Главное казначейство, которое выполняла следующие функции: прием и хранение всех казенных доходов и отпуск сумм на расходы по всем частям государственного управления и их учет. Главное казначейство, кроме непосредственных выдач сумм на содержание Императорского Двора и на расходы министерств и главных управлений в Санкт-Петербурге, выплачивало пенсии лицам, проживающим в столице.
В этот период появляются разработанная применительно к условиям России, научная основа управление государственными финансовыми ресурсами. Первые труды по теории государственных финансов принадлежат Н.И. Тургеневу «Опыт теории налогов» (1818 г.) и И.Я. Горелову «Теория финансов» (1845).
В то же время, наблюдалось расточительное, небрежное отношение к государственным финансам. Так как государственное дело считалось тогда делом «государевым», то естественно власть не считало себя обязанной давать не только отчета, но и вообще хотя бы минимум сведений о состоянии государственного хозяйства. Область государственных финансов была окутана непроницаемой тайной. Развитие капитализма в России обусловила необходимость коренного преобразования бюджетно-финансовой системы. В 1862 г. образуется специальная комиссия по устройству кассового и ревизионного порядка под председательством В.А Татаринова, которая разработала на основе изучения зарубежного опыта «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных Управлений».
Новая преобразованная финансовая система основана на трех важнейших положениях: «а) государственная роспись представляет исчисление всех доходов и расходов государства, за исключением лишь имеющих специальное назначение и сумм, не принадлежащих государственному казначейству; б) все государственные доходы сосредоточиваются в кассах Министерства Финансов, которые непосредственно производят в руки прямых кредиторов казны расходы всех Министерств и главных Управлений; в) поверка доходов и расходов производится по подлинным документам особыми, независимыми от распорядительных, и кассовых учреждений, органами, принадлежащими к ведомству Государственного Контроля»2.
В области государственных финансов реформы 60-х годов ознаменовались крупными улучшениями как относительно порядка составления, рассмотрения и исполнения росписи, так и относительно организации государственного контроля. Так, в России до 1863 года каждое правительственное учреждение имело свою особую кассу, помимо касс Министерства финансов (Казначейства). Еще в 1858 году Александром II было признано, что порядок составления, рассмотрения и исполнения смет не соответствует требованиям «благоразумного и бережливого государственного хозяйства». В сметах отражалась не действительная потребность в средствах, а лишь причины изменения ассигнований по сравнению с прошлым периодом. Не было установлено, на каком основании тот или иной вид расходов мог быть включен в смету. Суммы, выделяемые на определенные цели, могли быть израсходованы государственным учреждением под видом свободного остатка на иные цели. Кроме того, многие доходы, однородные с общими государственными, поступали не в кассу Государственного казначейства Министерства финансов, а в кассы иных ведомств, и могли быть израсходованы без ведома Министерства финансов.
В 1856 году по Высочайшему повелению Действительный статский советник В. Татаринов был командирован за границу для изучения систем государственной отчетности в развитых государствах Европы. Итоги командировки В. Татаринов представил в виде отчета, в котором, ссылаясь на опыт стран Европы, рассказал об основополагающем принципе исполнения бюджета - принципе единства кассы, подразумевающем сосредоточение всех денежных казенных средств в кассе Министерства финансов. Этот отчет
Министерство финансов 1802-1901. Санкт-Петербург.: Экспедиция заготовления государственных бумаг. 1902 /репринтное издание 1994г./, т. I, С. 176-177.
2 Министерство финансов 1802-1901. Санкт-Петербург.: Экспедиция заготовления государственных бумаг. 1902 (репринтное издание 1994г.), т. I, С. 597-598.
был представлен Императору, который собственноручно написал на нем: «Прочел с большим вниманием и любопытством. Искренне благодарю Д.с.с. Татаринова за его добросовестный и основательный труд. Дай Бог, чтобы у нас умели извлечь из него ожидаемую мною пользу" 1.
Одним из главных основ реформы финансовой системы того периода видится проведение принципа независимости сметной, кассовой и ревизионной частей государственного управления финансовыми ресурсами. Однако проведенная реформа, хотя и относилась к числу радикальных и позитивных, все же являлась половинчатой и компромиссной. Так, из первоначального проекта контрольной реформы, разработанного Татариновым, был исключен раздел о так называемом предварительном контроле, согласно которому правильность использования государственных средств проверялась до их фактического расходования.
В 1864 г. в порядке эксперимента было введено единство кассы, сначала в Петербурге, затем в 12 губерниях, а в 1866 г. повсеместно. В новом устройстве бюджетной системы различные по своим источникам поступления в бюджет сосредотачивались в единой кассе, то есть все доходы сосредотачивались в кассах государственного казначейства, и из них же производились расходы. Отличия от прежнего устройства бюджетной системы заключалась в том, что вместо множества ведомственных и территориальных касс, куда поступали бюджетные платежи, имеющие Специальное назначение и идущие на покрытие заранее определенных расходов, была образована единая «касса», роль которой выполняло государственное казначейство. Финансирование расходов министерств и главных управлений из сосредоточенных в кассах Департамента Г осударственно-го Казначейства государственных доходов производились в руки прямых кредиторов казны. «Сами же министерства и главные управления, и равно подведомственные им учреждения, не имеют на руках никаких денежных сумм, кроме отпускаемых им подлежащими кассами».2 Небольшие исключения были сделаны для касс специальных сборщиков (то есть сборщиков таможенных, почтовых сборов, сборов на казенных железных дорогам) откуда средства передавались в кассы Министерства финансов.
Тем самым происходило сосредоточение средств на текущем счете Государственного казначейства, что в свою очередь дало возможность использования излишков средств в одних казначействах для покрытия недоимок по другим казначействам.
В 1872 г. вышла единая для всех казначейств Империи инструкция, которая определила предметы их деятельности. В частности, инструкция определила правила приема казначействами разного рода монет и кредитных бумаг и пересылки сумм казначействами, выплаты пенсий и пособий, выдачи казначействами процентов по ценным бумагам, хранения, расходования и учета квитанционных листов и записи сумм в приходный журнал. В конце Х1Х в объем работы, выполняемой казначейством, значительно вырос. Так, независимо от расчетов по казенным сборам, казначейства должны были вести расчеты с плательщиками по земским, казачьим и некоторым другим местным сборам.
Существенно увеличился объем выполняемой работы казначейством по хранению множества мелких залогов винопродавцев, а также по выдаче процентов по этим залогам. Значительно увеличилась продажа гербовых, торговых документов, разного рода патентов и бандеролей. В связи с разрешением с 1890 г. отпускать гербовые знаки в кредит волостным правлениям, лесничим и некоторым другим учреждениям и должностным лицам, а также введение судебно-пошлинных марок и марок по благотворительному сбору с публичных зрелищ и увеселений, крайне усложнилось счетоводство и отчетность. Увеличилось число касс специальных сборщиков, так как были упразднены отдельные кассы при окружных судах и старших нотариусах, а их обязанности по приему судебных сборов возложили на казначейство. В конце XIX в. на казначейства были возложены и некоторые банковские функции. Так, с 1890 г. практически все они открыли при себе сберегательные кассы. Так же были определены новые функции казначейства, которые заключались в том, что они были освобождены от ведения сметного счетоводства по приходу ряда налогов, сборов пошлин. Таким образом, казначейство осуществляло лишь «прием денег от плательщиков и выдач им надлежащих квитанций в посылку извещений тем учреждениям и лицам, в ведении которых поступившие доходы состоят»3.
С возложением ряда банковских операций на казначейство, объем работы многих уездных казначейств увеличился как по сумме оборотов, так и по разнообразию операций. Это позволило не только сравняться с теми губернскими казначействами, в которых банковские операции не были введены, но даже превзошли их. Вследствие этих коренных изменений в условиях деятельности казначейств, штатами 30 мая 1878 г. все казначейства разделялись на 7 разрядов, в зависимости от размеров деятельности отдельных казначейств и условий существования в различных городах. К первым четырем разрядам были отнесены все губернские казначейства и те уездные, и местные казначейства, которые по размерам своей деятельности сравнялись с губернскими казначействами. А остальные казначейства (уездные, окружные и местные) были разделены на три разряда.
1 «Исторический обзор росписей Государственных доходов и расходов с 1844 по 1864 год включительно». Составлен Я.И. Печериным, 1898.
2 Инструкция губернским и уездным казначействам. -Спб., 1864.
3 Инструкция казначейства ст.196. Петроград,1915.-С.65.
Вся исполнительная власть в казначействах принадлежала одному казначею. Он нес ответственность за сохранность денежных сумм и прочего казенного имущества, осуществлял надзор за деятельностью чинов казначейства, за правильность действий казначейства вообще и за своевременность представления срочных сведений и отчетности. Интересен факт, что казначеи, при определении их на должность, представляли залоги в размерах, установленных кассовыми правилами. Они хранились в депозитах казенной палаты в казначействе губернского города. Залоги предназначались для немедленного пополнения выявленного просчета по вине казначея.
Ревизия в казначействах проводилась Государственным контролем, Государственным банком, губернаторами, чинами, командируемыми Министерством финансов, и управляющими казенными палатами или командируемыми ими чинами и чинами местных контрольных учреждений, в установленные сроки (первого числа каждого месяца). Осуществлялась ревизия срочно и внезапно и начиналась до открытия казначейства, т.е. до девяти часов утра. Срочные проверки казначейства производились: 1) по окончании каждого месяца; 2) по истечению трехлетнего срока службы казначея и в случае его увольнения от должности.1 Цель этих ревизий казначейства заключалась в том, чтобы представленные по кладовой книге и по накладной книге разменного капитала деньги и ценности действительно имелись налицо, гербовые знаки и бланки, состоящие на учете, находились в количестве, значащемся в остатке ко дню срочной ревизии. Лица, производившие ревизии, обязывались не разглашать содержание предъявленных им счетов, документов и данных, относящихся к этим операциям. О каждой внезапной ревизии составлялся акт на общем основании, с выдачей одного экземпляра ревизующему лицу.
В 1894 г. в степных областях и других местностях были учреждены приходно-расходные кассы. Все кассовые и счетные обязанности, делопроизводство, охрана казенного имущества, составление отчетности, переписки исходящих бумаг здесь возлагались на двух лиц: казначея и бухгалтера.
В тех местностях, где ускоренно развивалась производительная деятельность населения, появление железных дорог и прилив переселенцев создали благоприятные условия для быстрого возрастания оборотов приходно-расходных касс. Тем самым это обусловило, по просьбе местного населения, введение банковских операций, и привели к безусловной необходимости преобразования касс в казначейства. Отличие приходно-расходных касс от казначейств заключалась лишь в объеме своей деятельности и числе должностных лиц, но не существе лежащих на них обязанностей.
Таким образом, вследствие возросшей сферы деятельности, казначейства с трудом справлялись со своим кругом обязанностей, хотя для усиления его состава Государственным банком и были ассигнованы некоторые средства. Уже к 1900 г. в России насчитывалось 728 казначейств, находящихся в городах и некоторых особых местностях. Все они состояли в ведомстве Департамента государственного казначейства и подчинялись соответствующим казенным палатам2. К моменту Октябрьской революции Департамент государственного казначейства являлся основным в системе Минфина. На него возлагались распоряжение движением сумм, поступающих в общие государственные доходы, центральное счетоводство по государственным доходам и расходам, составление проекта государственной росписи доходов и расходов, предварительная проверка проектов финансовых смет всех министерств и главных управлений, а также рассмотрение законопроектов составляемых министерствами, принятие которых вело к новым государственным расходам.
В середине 20-х годов XX века с внедрением принципов директивно-плановой экономики и проведения национализации в экономике, надобность в Государственном казначействе как отдельной структуре в Министерстве финансов отпала. Наркомфин СССР (далее Минфин СССР) и Госбанк СССР распределили между собой функции казначейства. С этого времени до 1992 г. в нашей стране действовала банковская система исполнения бюджета, которая вполне обеспечивала контроль за поступлением и использованием бюджетных средств. Согласно системе исполнения бюджета в СССР, Минфин распределял в соответствии с утвержденным бюджетом ассигнования на расходы между министерствами, а те, в свою очередь, распределяли ассигнования на расходы между меньшими организационными единицами, производящими расходы. В Советском Союзе бюджет играл подчиненную роль в сравнении с экономическим планом. Бюджет был, по сути, обычным бухгалтерским отчетом, в котором было показано, каким образом государственные органы должны финансировать ассигнования средств, предусмотренные планом экономического развития страны3. Поскольку содержание бюджета полностью определялось показателями плана, бюджетные статьи для каждой отрасли экономики соответствовали разделам плана экономического развития. Распределение средств осуществлялось плановыми органами в результате длительных переговоров между представителями различных отраслей и на различных уровнях системы государ-
1Справочный указатель. Н.А Дмитриев. Киев 1903 ст.1112 -С.410.
2 Комягин Д.Л. Федеральное казначейство - из прошлого в будущее. Финансы 1998 №9. С. 58.
3 Управление государственным бюджетом в РФ. Ле Уеру Филипп МВФ 1995.
ственного управления в рамках подробного плана расходования средств, называемого "сметой". Эта смета обычно давала организациям право израсходовать определенную сумму в течение данного периода времени на оговоренные товары или услуги. Для финансирования расходов на банковские счета ежеквартально переводились определенные суммы, поступающие в распоряжение бюджетных расходующих единиц. Часто для выполнения этих платежей Госбанк пользовался услугами одного из специализированных государственных банков. Процесс платежа начинался с платежного поручения от бюджетной расходующей единицы, в котором нужно было подробно указать цель и характер расходов по соответствующим кодам бюджетной классификации. Проходило ли это через специализированные банки или через ЦБР, всегда проверялось соответствие платежного поручения "смете", а платеж производился либо в наличности, либо путем перевода на еще один банковский счет.
Преимущество прежней системы заключалось в том, что банки были весьма заинтересованы в тщательной проверке заявок на оплату и представлении безотлагательной отчетности в Госбанк с тем, чтобы они могли получить вознаграждение за бесплатное финансирование, которое они предоставляли правительству. Согласно этой системе Госбанк составлял ежемесячные отчеты об операциях по бюджету с разбивкой по главам. Наиболее подробные данные об операциях по бюджету содержались в годовых отчетах. В рамках старой системы Госбанк, и вообще банковский сектор, для правительства де факто действовали как казначейство и вели систему учета, параллельную той, которую вели государственные министерства.
Но вместе с тем существоващий порядок исполнения бюджета отражал нужды командно-административной системы управления экономикой. Финансирование расходов народного хозяйства производились без учета реально поступающих доходов и носили эмиссионный характер. Все шероховатости в исполнении бюджета, связанные с временным отсутствием средств, зачастую Государственный банк покрывал за счет эмиссии, размеры которой четко не контролировались. Кредит, выданный Госбанком, часто не возвращался, поскольку товар, произведенный кредитуемым предприятием не находил сбыта. Тем не менее в следующий период финансирования предприятия опять получали необходимые суммы, что на практике приводило к товарному дефициту или к затовариванию продукцией, не находившей сбыта в силу низкого качества1.
На момент декларации своей независимости РСФСР имела такое же бюджетное устройство, как и все республики СССР. С выходом Указа Президента Российской Федерации № 1556 от 8 декабря 1992 г. "О федеральном казначействе" была высказана политическая воля на восстановление в России существовавшего ранее института казначейства, которое должно обеспечить оптимальное и качественно новое управление государственными финансами. Важным фактором, способствовавшим выбору именно казначейской системы, явилось необходимость восстановления контроля правительства над исполнением федерального бюджета, который был ослаблен в результате проводимых экономических реформ, сопровождавшихся разрушением централизованной государственной банковской системы и изменениями функций Центрального Банка в части исполнения Федерального бюджета.
Кроме того, законодательное закрепление самостоятельности бюджетов административно-территориальных образований в рамках единой бюджетной системы России освободило местные финансовые органы от обязательного контроля за правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета. Утрата государственного контроля за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, отсутствие детального учета этих средств породило безответственное отношение к федеральным бюджетным средствам на всех уровнях, привело к ослаблению бюджетной дисциплины, а отсутствие объективной информации в условиях острой недостаточности бюджетных средств не позволяло перегруппировать финансовые ресурсы для наиболее рационального использования и осуществления рыночных преобразований в экономике.
Базисная стратегия создания системы казначейства заключалась в следующем: 1) перейти от последующего контроля к предварительному и текущему контролю за целевым использованием государственных средств, тем самым не только выявляет, но и предотвращает нарушение; 2) оперативно финансировать расходы из федерального бюджета, так как доходные и расходные счета находятся в ведении органов казначейства; 3) предоставлять оперативную и достоверную информацию о состоянии государственных финансов и материальных ресурсов; 4) обходится минимальными ресурсами, благодаря оперативному управлению финансовыми ресурсами бюджета. Кроме того, собранная органами казначейства информация позволяло бы правительству оперативно оценивать экономические последствия проводимой им бюджетной политики.
Задачи, стоящие перед казначейством очень обширны и для успешного решения этих задач, на наш взгляд, необходимо обратить внимание на следующие проблемы.
1 Балабанов И.Т., Степанов В.Н. Бюджетная система РФ.-СПб.: 1995.-С. 4.
Необходимо разработать и принять комплекс мер по трем основным аспектам: функциональный, территориальный и ведомственный. В рамках функционального аспекта необходимо определить перечень функций казначейства, которыми они должны будут наделены с целью оптимального управления государственными финансами, то есть достижения наилучшего варианта исполнения бюджетов по технологии обеспечивающей сокращение времени движения средств, потерь их, целевого использования.
В рамках территориального аспекта необходимо завершить процесс организации территориальных органов федерального казначейства.
По нашему мнению, следует обратить внимание на аргументы в пользу необходимости исполнения бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов органами федерального казначейства. В этой связи важным является анализ фактов осуществления территориальными органами казначейства учета доходов бюджетов 50 субъектов РФ и местных бюджетов по отдельным видам налогов.
Ведомственный аспект развития казначейства предполагает перевод всех бюджетных организаций и учреждений на финансирование через лицевые счета, открытые им в органах федерального казначейства.
В этой связи необходимо составить единый реестр получателей и распорядителей средств федерального бюджета, который позволит прекратить практику финансирования бюджетных единиц разными распорядителями, а это в свою очередь упростит процесс управления и контроля за финансовыми потоками.
Помимо этого, следует хорошо подготовить методологическую и организационную базу для решения таких перспективных задач, как казначейское исполнение внебюджетных фондов, контроль и учет внебюджетных средств бюджетополучателей, а также исполнение бюджетов регионов и местных бюджетов.
Кроме того, без реализации единой информационной системы, которая позволила бы всем участникам бюджетного процесса иметь оперативно необходимую информацию в удобной для анализа форме, невозможно обеспечить эффективное управление государственными финансовыми средствами.
Алимурадова И.А.
Порядок оплаты за тепло ТЭЦ на российском рынке и необходимость его реформирования
Исторически на территории бывшего СССР сложился своеобразный и совершенно не рыночный механизм оплаты за централизованное теплоснабжение. Во всех странах с развитой рыночной экономикой (например, в Западной Европе, США) оплата осуществляется за фактически отпущенное тепло. Например, в Германии экономные немцы, уходя на работу, снижают уровень отопления свободных помещений. По факту производится оплата практически по всей Западной Европе: Франции, Бельгии, Дании, Швеции. Конечно в большинстве этих стран в состав системы централизованного теплоснабжения входит специальная аппаратура индивидуального измерения расхода тепла. Однако отсутствие у нас такой аппаратуры не исключает возможность значительного совершенствования порядка оплаты. Сейчас мы платим в течение всего отопительного сезона по единому тарифу: в декабре и апреле, а также независимо от погодных условий (зима бывает и мягкой и суровой) - тариф один и тот же. Уродливые последствия такого порядка очевидны:
- отсутствие всяких стимулов к экономии тепла;
- ухудшение экономических характеристик ТЭЦ и котельных;
- ухудшение обслуживания теплосетей и связанное с этим понижение их надежности;
- перерасход топлива и увеличение суммарных расходов и государства и населения на теплоснабжение и т.д.
В чем же выход из положения? Выход один - тепло нужно рассматривать как обычный товар и оплачивать его по действительно отпущенному количеству и качеству. Прямой путь к этому - ежемесячная оплата тепла по факту его отпуска на оптовый рынок при использовании экономических рыночных методов тарификации. Разработке этих методов для ТЭЦ и посвящена настоящая работа.
В основу положен метод раздельной рентабельности (МРР).
Однако в некоторых работах МРР используется для тарификации тепла в будущем году по результатам предыдущего и некоторым теоретическим теплофизическим расчетам. Предлагается использовать МРР при ежемесячной оплате тепла по факту его отпуска. При этом расчет производится в первую пятидневку месяца, последующего за оплачиваемым, а в формулы метода подставляются не гипотетические расчетные параметры, а фактические, инструментально подтвержденные и зафиксированные самописцами ТЭЦ. Поясним это подробнее. МРР предполагает, что по результатам работы за прошлый год производится расчет на будущий. Если перевести это на результаты
